Порядок пересмотра Конституции РФ и внесение в нее поправок

Федеральное агентство по образованию

Сибирский федеральный университет

Юридический институт 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Реферат

по дисциплине: конституционное право РФ

тема: «Порядок пересмотра Конституции РФ и внесение в нее поправок» 
 
 
 
 
 
 
 

   Красноярск  2009г.

   Введение

         Тема моей работы – «Порядок пересмотра Конституции РФ и внесение в нее поправок». Данную тему, я выбрала, потому что она показалась мне наиболее интересной. Тема на сегодняшний день актуальна, после последнего послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года, мы с нетерпением ждем, что это будет, и как это будет происходить? Во что выльется и каковы будут последствия? Наверное, каждый задумывается, будет ли это единичные изменения, или за эти изменениями последует новая волна корректировок основного закона страны. Пока мы может констатировать, только одно, что изменения будут. Президент Медведев Д.А. заверил, что «речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции. О действиях важных, но все, же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существования институтов…»¹.

   Целью своей работы, я ставлю раскрытию следующих вопросов: какие существуют процедуры внесения изменений основного закона, какие субъекты имеют право инициировать конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации и какой зарубежный опыт.

   Как принятие новой конституции, так  и изменение действующей сопряжены  с каким – то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот². В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста основного закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем – то легитимно сдерживалось и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.

   Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда является экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражает стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона.

   Ныне  действующая Конституция РФ прожила всего несколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее изменении, включая отмену института президентства, введения парламентаризма и т.д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок.

   Принятие  новой конституции, так и ее последующее  изменение осуществляется определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемый ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т.е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому.

   Установленная учредительная власть – это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений  и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждается специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой – созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум.

   Учредительная власть не перечеркивает верховенство парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказываться о судьбе наиважнейших принципов конституции с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую – либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Стабильность  и динамизм, как  одни из важнейших  признаков Конституции Российской Федерации

   В силу самой природы конституции  ей присуще качество стабильности. Принятие новой конституции всегда вызывается существенными переменами в жизни общества. Изменение в ней тоже требуют серьёзного обоснования. Ведь конституция является важнейшим законом общества и государства, как уже было упомянуто в ведении. Она определяет правовой статус государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственной власти. Поскольку нормы Конституции имеют базовый, основополагающий характер, она не должна быть подвержена постоянным изменениям. В правовой литературе обычно отмечается, что Конституция – акт долговременного действия, юридическим свойством которого является, как уже было отмечено, стабильность. Используется также понятие «жесткая конституция». Речь здесь идет о стабильности конституции и укреплению ее авторитета и относительном постоянстве конституционного строя. Стабильность конституции – не только необходимое условие, обеспечивающее законность. Но и многогранное и сложное явление, имеющее различные аспекты. Она, в частности, проявляется в сохранении высокой устойчивости во взаимодействии с субъектами права, постоянном, целенаправленном воздействии на общественные отношения, на правосознание граждан. Стабильность обусловлена сущностью конституции как главного связующего звена правовой системы, демократической природой конституционного строя, прочностью и нерушимостью институтов, норм и правил гражданского общества. 

   Советские конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения. Устанавливая для этого лишь квалифицированное большинство голосов депутатов высшего представительного органа. Такой упрощенный порядок изменения в совокупности с политическими факторами нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнею Конституцию РФ было внесено за короткий период около 300 изменений.

   Учтя  предшествующий отечественный опыт, нормативные установления конституций  зарубежных демократических государств и укрепляя конституционную стабильность, действующая Конституция 1993 года внесла в рассматриваемый процесс существенные изменения. Прежде всего в ней применяется новая терминология – вводиться понятие «пересмотр» Конституции и «поправки» к ней. Посвященная этому гл. 9 носит название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», в основном в своей работе я будут опираться и освящать эту главу.

   В целом же следует констатировать усиление «жесткости» Конституции 1993 года по сравнению с ранее действовавшими конституциями Союза СССР и РФ, подчеркнуть значительное усложнение процедуры ее частичного или полного  пересмотра. Данная процедура во многом определяется иерархией конституционных норм, их соотношением и различием по значимости. Она должна учитывать принцип феодализма (ст. 1 и 5 Конституции) и обусловлена образованием в соответствии с Федеральными конституционными законами такого органа, как Конституционное Собрание.

   Наконец, использование института всенародного голосования для принятия новой  Конституции. 

   В связи с тем все сказанное  о значении и характере принципа стабильности Конституции РФ не означает ее неподвижности, невозможности внесения в нее необходимых изменений, поправок и дополнений.

   Стабильность  конституции не равнозначна неизменности ее положений, особенно отдельных статей и правовых норм, консервации конституционно - правового регулирования общественных отношений.

   Необходимость изменений и дополнений конституции носит объективный характер, что не могут не учитывать государство, его органы законодательной власти.

   Общественные  отношения в целом или отдельные  группы отношений – экономические, в социально – культурной сфере, в области прав и свобод человека и в других сферах – не остаются неизменными. Они развиваются, усовершенствуются, если можно так сказать, в соответствии с общественными потребностями и меняющимися соотношениями в расстановке социально – политических сил и движений. Все это обусловлено необходимостью достаточно «чуткого» реагирования конституции, периодического адекватного отражения и закрепления в ней назревших, наиболее актуальных изменений и поправок, если они не касаются самых основ конституционного строя. Что и происходит в настоящее время (из послания Президента РФ) «… Сегодня, когда реализуются планы долгосрочного развития, а по сути, решаются задачи перехода к экономике нового типа, предстоит заниматься сразу множеством труднейших вопросов… Увеличить сроки конституционных полномочий президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно». Таким образом, природа и специфика Конституции обуславливается сочетанием стабильности и динамизма как характерного свойства конституции.

   Если  же изменения затрагивают основы конституционного строя и характер регулируемых в конституции отношений, которые связаны с новыми соотношением социально – политических сил, нельзя ограничиваться отдельными, даже существенными, поправками, изменениями и дополнениями. В таком случае необходимым полный или частичный пересмотр конституции; оптимальный же вариант – принятие новой, соответствующей коренным образом изменившимся общественным отношениям и закрепляющей эти отношения конституции, отражающей новое соотношения социально – политических сил в стране.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Субъекты, которые могут  инициировать конституционные  поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации

      В ст. 134 Конституции РФ регламентирован  очень важный вопрос, касающийся предложений  о поправках и пересмотре основного закона РФ, перечислены субъекты данной процедуры. Это не законодательная инициатива, которая в соответствии со ст. 104 Конституции характеризует первый этап законодательного процесса – внесение в Государственную Думу подготовленного законопроекта, причем надо выделить юридически значимое внесение, т.е. это законодательная инициатива, которую Государственная Дума обязана рассмотреть с соблюдением всех правил законодательной процедуры.

      Рассматриваемая инициатива несколько иная. Статья 134 говорит о порядке внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ, определяет круг субъектов, обладающих правом внесения таких предложений. Это:

• Президент РФ;
• Совет Федерации РФ;
• Государственная Дума РФ;
• Правительство РФ;
• Законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
• Группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

   Названный круг несколько уже круга субъектов  законодательной инициативы. Не обладают правом такой инициативы высшие судебные органы – Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ. Кроме того, если, согласно ст. 104 Конституции, правом законодательной инициативы обладает каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы, то право названной инициативы принадлежит только группе численностью не менее 1/5 членов каждой из палат.

   Согласно  ч. 3 ст. 92 Конституции исполняющий  обязанности Президента РФ не имеет  право вносит предложение о поправках  и пересмотре положений Конституции  РФ.

   Реализация  палатами Федерального Собрания и законодательными (представительными) органами субъекта права названной инициативы требуют определенных пояснений и конкретизации. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют данное право исходя из норм ст. 102 и 103, определяющих предметы ведения каждой из палат и предусматривающих принятие постановления по вопросам своего ведения.    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Внесение  изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации

   Фактически  глава 9 Конституции РФ предусматривает 4 процедуры внесения изменений в Основной закон Российской Федерации. Я считаю, что эти процедуры нужно описать по степени сложности.

1. Статья 137, заключительная статья гл. 9 Конституции РФ, предусматривает изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав РФ.

Статья  состоит из двух частей. Что касается ч. 2, то интерпретация предоставляется в целом однозначной. Устанавливается достаточно простой порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 Конституции в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, т.е. субъекта РФ. Измененное (новое) наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 (ч.1) Конституции. Такое изменение наименования субъекта нельзя считать чисто технической операцией. И вот по каким причинам. Во – первых, изменение наименования входит в исключительную компетенцию субъектов РФ. Такой вывод можно сделать из анализа содержания ст. 72 и 73 Конституции, в особенности ст. 73, согласно которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Во  – вторых, такое решение об изменении  наименования субъекта РФ содержится в акте, принимаемом законодательным (представительным) органом власти субъектов РФ, и закрепляется в конституции республик, уставе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

 Но каким органом и каким правовым актом осуществляется изменение ст. 65, Конституции РФ не отвечает на этот вопрос, что породило запрос Государственной Думы о толковании этой конституционной нормы в Конституционном Суде РФ. Конституционный суд РФ при рассмотрении дела учитывал, что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и 137 (ч.1) Конституции РФ.

Указами Президента РФ от 09 января 1996г. И от 10 февраля 1996г. В текст Конституции РФ были введены новые наименования: Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика), Республика Северная Осетия - Алания (вместо Республика Северная Осетия) и Республика Калмыкия (вместо Республика Калмыкия – Хальмг Тангч).

Разумеется, изменение наименование субъекта РФ может быть совсем не формальным делом, а связано с принципиальным изменением конституционно – правового статуса  и даже затронуть основы конституционного строя РФ, права и свободы граждан. Конституционный Суд РФ в этой связи отметил, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменения состава Российской Федерации или конституционно – правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие – либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно – политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

С рассмотренными выводами связано понимание роли Президента РФ в оформлении решений  об изменении наименования субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений – он обязан обнародовать (промульгировать) их.

     В соответствии с этими  соображениями Конституционный  Суд РФ в постановлении  от 28 ноября 1995г. Установил: изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включается в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президента использует полномочия, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

      Не  является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может  быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно – правового статуса ее субъекта.

2. Сложнее предоставляется проблема интерпретации ч. 1 ст. 137 Конституции. Так как статья 137 закрепляет положения, являющиеся весьма важными для федеративного устройства. Прежде всего, в ней говориться о порядке внесения изменения в ст. 65 Конституции РФ. Данная статья регулируется в ч. 1 вопросы состава РФ и в ч. 2 – вопросы принятия в состав РФ нового субъекта и образования в ее составе такого субъекта. Установлено, что решение данных вопросов осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В ч. 1 ст. 137 Конституции конкретизируется порядок внесения изменений в ст. 65 и устанавливается, что они вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ; об изменении конституционно – правового статуса субъекта РФ. Таким образом, в каждом из двух перечисленных в ч. 1 ст. 137 Конституции случаев требуется принятие федерального конституционного закона.

И еще  одна особенность: в отличие от поправок к гл. 3-8 Конституции РФ, которые  требуют не только принятия по ним  федерального конституционного закона, но и для вступления их в силу одобрения органами законодательной  власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Внесение в ст. 65 Конституции РФ осуществляется на основании федерального конституционного закона и не предусматривает дополнительных требований, как это установлено в отношении поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Принятие  и вступление в  силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации

     По  сложности принятия поправок к главе 3-8 Конституции РФ. Конституция относит  его к компетенции Федерального Собрания РФ. Главы 3-8 Конституции регламентируют чрезвычайно важные, в известной мере также основополагающие институты, без которых немыслима сама Конституция  Российской Федерации. Поэтому выделим главные моменты, которые характеризуют каждую из названных глав, чтобы подчеркнуть их место, роль и значение в системе конституционных положений и норм. Как уже отмечалось, в главе 3 принципиально по – новому, в соответствии с качественно иным, чем в предыдущих конституциях, характером Российского государства регламентируются вопросы федеративного устройства РФ: введены такие новые категории и понятия, как субъекты Российской Федерации, такие признаки РФ, как ее территория, границы между субъектами РФ, государственный язык, государственный флаг, герб и гимн, денежная единица РФ, определен статус столицы Российской Федерации, предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и субъекты РФ и другие вопросы, относящиеся по содержанию к конституционному регулированию такого важнейшего института, как федеративное устройство Российского государства.

     Глава 4 Конституции посвящена принципиально новому, ранее не известному практике конституционного развития России институту президента, место и роль которого имеет первостепенное, главенствующее положение и значение в системе современной российской государственности.

     В соответствии с гл. 5 Конституции  качественно иной статус, структуру  и компетенцию, по сравнению с  предусмотренными прежними конституциями  высшими представительными органами власти, имеет парламент РФ –  Федеральное Собрание.

     В гл. 6 закреплены качественно новые место и роль Правительства РФ в системе разделения властей и как ведущего органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.

     Глава 7 определяет конституционные основы правосудия, судебной власти и судебной системы РФ, их принципы; статус высших судебных органов, а также прокуратуры РФ.

     В гл. 8 определены характер местного самоуправления, формы его осуществления, территориальная  основа, компетенция, правовые гарантии.

     Приведенные основные положения перечисленных  глав подчеркивают их исключительно важное значение, а, следовательно, особые требования к процедуре принятия Федеральным Собранием законов о конституционных поправках.

     Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются  в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступает в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

     Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределенность в понимании того, каким должно быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.

     Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

     Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок.

     На  основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ в постановлении  от 31 октября 1995г. Пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающего как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправках к Конституции РФ.

     Решение Конституционного Суда РФ не могло  отрегулировать все вопросы, связанные  с принятием конституционной  поправки. Конституционный Суд поэтому  установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

     На  основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в  силу Федеральный закон: «О порядке  принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 04 марта 1998г. Этим Законом регулируется процесс принятия поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.

     Поправки  к этим главам принимаются в форме  закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.

     Предложение о поправке вносится в Государственную  Думу Федерального Собрания субъектом  права инициативы такого предложения, как уже было установлено ст. 134 Конституции РФ. Предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регламент).