Міністерство  освіти і науки України

Одеський  національний університет ім. І. І. Мечникова 
 

Кафедра адміністративного та

господарського  права 
 

Курсова робота

на тему 

«Порядок проходження державної служби, прийняття на державну службу, кар'єра в державних органах, припинення державної служби» 
 
 
 

                                                                                Студентка 2-го курсу, 4-ї групи

                                                                                  Економіко-првового факультету

                                                                                                Янчевої Я. Г. 
 

Науковий  керівник:

к.ю.н., доц. Миколенко О.І. 
 
 
 

Одеса 2009 

Зміст 

Вступ 

    У процесах реформування української  держави після проголошення незалежності важливе місце приділяється реформі правової системи. Головною метою реформи правової системи є більш повне забезпечення конституційних основ організації державної влади. Особливе значення серед гілок державної влади належить виконавчій владі, тому що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування державою усіх важелів організуючого впливу на процеси суспільного розвитку. Одночасно через стосунки з органами виконавчої влади, їх посадовими особами громадянам надається можливість на практиці реалізувати більшість із наданих Конституцією та Законами України прав і свобод, виконати покладені обов'язки.

    Одним із головних завдань реформування сучасної української держави є радикальна зміна сучасної системи державного управління. Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні, просування в напрямку європейської інтеграції можливі лише за умови створення ефективної системи органів держуправління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою.

    З цією метою в Україні проводиться  широкомасштабна адміністративна  реформа, невід'ємною складовою якої є реформування системи державної служби, що включає в себе і реформування юрисдикційної системи, а саме, вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політичне нейтральної та авторитетної державної служби.

    Важливим  чинником комплексного публічного соціально-правового  інституту державної служби є проходження державної служби, під час якого, власне, й забезпечуються реалізація основних завдань і функцій держави, надання управлінських послуг, зростають її авторитет, стабільність та престижність.

    На  цьому етапі реформи у сфері  державної служби пріоритетним є  завдання покращання роботи з кадрами  органів державної влади, і в  першу чергу, потребує поліпшення кадрова  робота в системі органів виконавчої влади.

    Суспільне призначення державних службовців реалізується в адмініструванні, зміст якого полягає в підготовці й здійсненні управлінських рішень, що забезпечують реалізацію прав та інтересів громадян, виконання Конституції та інших законів України. На виконання державними службовцями своїх функцій істотно впливає адміністративне середовище, під яким розуміється сукупність процесів і відносин, що складаються в адміністративних організаціях, а також соціальне оточення державної служби, яке пов'язане з нею спільністю умов і засобів діяльності.

    На  сучасному етапі реформування державної  служби важливе значення має формування дієздатного кадрового потенціалу. Особливої актуальності набувають  питання, пов'язані з виникненням, зміною та припиненням державної служби. Наукова і практична значущість зазначених питань, недостатня розробленість їх в юридичній науці, а також дискусійний характер проблеми співвідношення адміністративного та трудового права в регулюванні відносин державної служби зумовили вибір теми цього дослідження.

    В умовах складних соціально-економічних  перетворень у суспільстві, пов'язаних з відродженням української державності й переходом до ринкової економіки, відбувається зміна акцентів управлінської діяльності, що потребує формування нового типу керівників усіх рівнів, перш за все нової управлінської еліти в державних органах, на яку громадяни покладають свої надії. Це вимагає зміщення акцентів у роботі з кадрами в бік планування кар'єри, зростання компетентності службовців, управлінської культури, психологічної сталості, уміння працювати за екстремальних і кризових ситуацій.

    Проблема  управління кар'єрою державного службовця  нині набирає надзвичайної ваги та значення у світі. Відбувається формування високопрофесійного корпусу особливостей, що здійснюють професійну діяльність на державній службі.

Вагомий внесок у дослідження проблем  інституту державної служби зробили як вітчизняні, так і зарубіжні науковці, серед яких Авер'янов В.Б., Артеменко Н., Бахрах Д., Бахрах Д.Н., Битяк Ю.П., Бойков В.3., Візіров Б.Й., Зинченко Г.П., Коваль Л.В, Манохин В.М., Оболонский А.В., Окіс О., Павленчик П., Продаєвич О.С., Романюк Л., Слісаренко О.М., Собовий О.М., Старилов Ю.Н., Цуркан М., Черноног Э.С.

    Метою курсової роботи є здійснення наукового аналізу та визначення поняття і сутності, місця і значення проходження державної служби у комплексному публічно-правовому інституті державної служби, юридичної природи, видів та етапів службової кар'єри, умов прийняття на державну службу, проблема розвитку кар'єра в державних органах, припинення державної служби.

    Згідно  з поставленою метою в роботі передбачено вирішення таких  завдань:

• дослідити сутність інституту проходження державної служби;
• вивчити адміністративне-правове регулювання прийняття на державну службу та розглянути деякі його проблеми;
• визначити поняття та особливості службової кар’єри, дослідити питання планування кар'єрного розвитку державного службовця;
• проаналізувати процес управління кар'єрою як взаємодії інтересів таких партнерів "організація (керівництво) — підлеглий державний службовець";
• проаналізувати адміністративне-правове регулювання припинення державної служби;
• дослідити особливості проходження державної служби особами, які досягли граничного віку перебування на державній службі.

    Об'єктом  дослідження є державна служба України як комплексний публічний соціально-правовий інститут.

    Предметом дослідження є організаційно-правові  аспекти прийняття на держслужбу, проходження, припинення цивільної державної служби в Україні, та кар’єра держслужбовця.

    Методи дослідження: структурно-логічний, порівняльний аналіз, описовий метод, метод системного аналізу.

Глава1. Загальні положення про державну службу

1.1 Інститут проходження  державної служби

    Реформування  державної служби в контексті  адміністративної реформи та адаптація інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу зумовлюють необхідність переосмислення цілого ряду теоретичних положень та нормативно-правового регулювання державної служби. Насамперед це стосується питання щодо підвищення її авторитету та ефективності як публічно-правового інституту, покликаного забезпечувати насамперед права, свободи та законні інтереси людини й громадянина. Саме державна служба в особі державного службовця є сполучною ланкою між державою в особі державного органу та людиною і громадянином: держава — державний орган — державна служба — державний службовець — громадянин. Реалізація цієї сполучної ланки відбувається саме під час проходження особою державної служби. Отже, проходження державної служби є центральним інститутом державної служби.

    Проходження державної служби — це тривалий процес, який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто  з моменту заміщення особою державної  посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, і завершується їх припиненням.

    Загалом проходження держслужби — це динаміка службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус "державного службовця". Це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, яку він обіймає, повноваження від імені та за дорученням держави, і таким чином здійснює свою власну службову кар'єру.

    Для розкриття поняття "проходження  державної служби " слід виходити з функціонального змісту службової  діяльності. Така діяльність пов'язана  перш за все із здійсненням владно-розпорядчих, керівних та інших адміністративних дій.

    Досить  чітке визначення державної служби містить чинний Закон України "Про державну службу": "Державна служба — це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів".

    Закон не містить конкретизації мети проходження  державної служби. Цією метою є  практичне виконання завдань  і функцій держави на відповідній посаді державної служби. Слід зазначити, що в новій редакції згаданого Закону необхідно зробити відповідне доповнення щодо визначення змісту і мети "проходження державної служби".

    Однією  зі складностей визначення спеціального терміна "проходження державної служби" є те, що українська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття "проходження служби".

    Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження  державної служби — це "динаміка службового статусу особи, що обіймає  державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра"[4.с 369]. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що автор розглядає не посаду державної служби (як передбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).

    Д.М. Овсянко вважає, що виникнення, зміна  та припинення державно-службових відносин щодо проходження держслужби пов'язуються чинним російським законодавством з певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби — це процес, що для держслужбовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їхнє правове становище характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), учений ступінь, учене звання, почесне звання[21.с 321].

    Поділяючи вказані підходи, необхідно вказати, що змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держслужбі — починаючи з прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі, обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі чи його апараті.

    Л.В. Коваль виокремлював інститут проходження  держслужби, але зазначав, що "у виконанні управлінських функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації.... практична ж реалізація компетенції — є предмет повсякденних турбот особистого складу органів — професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб"[2.с 138].

    В.Л. Романов розглядає проходження  будь-якої служби, в тому числі державної, як механізм кар'єрного процесу. Характер кар'єрного процесу залежить, на думку вченого, багато в чому від "енергетичного живлення", бо стосовно людини, як центрального суб'єкта службової кар'єри, джерела енергії поділяються на "внутрішні" та "зовнішні". Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар'єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення цих цілей, а також об'єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар'єрні цілі розташовані "в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства"[27.с 38].

    З точки зору особистості це є важливим. Саме цим і пояснюється престижність держслужби, як можливість участі конкретної особи у вирішенні важливих державних справ на рівні "особистої співучасті", а також самореалізації особи, шляхом залучення в суспільне корисній діяльності.

    Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є  і повинно бути процесом керованим.

    Причому регулюючий вплив на нього повинні  мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча автор не застосовує самого терміна "проходження державної служби", він робить висновок, що "вивчення правової і організаційної сторони кар'єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне", оскільки без врахування їх органічної єдності у повному обсязі неможливо уявити всю цілісність даного процесу, і як наслідок цього — неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому "тільки послідовне додержання правових і моральних норм дозволяє в повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів" державного управління.

    Ю.М. Старилов розглядає проходження  держслужби як специфічний вид проходження суспільне корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в якій вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об'єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця"[34.с 163].

    Найбільш  вдалим, з точки зору розкриття  змісту проходження державної служби, є визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 році в праці "Советская государственная служба": держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Діяльність держслужбовця повністю визначається потребами державної організації (держслужби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави[19.с 121].

    Специфічна  концепція проходження державної  служби покладена в основу Закону Російської Федерації від 5 липня 1995 року "Про основи державної служби Російської Федерації". У трактуванні цього Закону під проходженням державної служби розуміється професійна діяльність по забезпеченню виконання повноважень державних органів. При цьому до державної служби відноситься виконання посадових обов'язків особами, що займають державні посади лише певних категорій, визначених у самому законі.

    Підводячи підсумки, слід зазначити, що інститут проходження державної служби є  важливою складовою державної служби. Проходження державної служби, як похідна категорія від самої державної служби, — це комплексний публічно-правовий субінститут. Публічність цього субінституту визначається особливістю сфери проходження державної служби — функціонуванням державних органів та завданнями і функціями, які покладаються на ці органи і які можуть бути реалізовані саме під час проходження державної служби. Комплексність цього інституту обумовлюється багатоаспектністю та різноманітністю державної служби як публічного явища, що зумовлює його регулювання нормами різних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, цивільного), тобто як галузями публічного, так і приватного права[26.с 12]. Водночас перевага в правовому регулюванні повинна надаватися саме нормам публічних галузей права, і, насамперед, нормам адміністративного права.

1.2 Поняття та структура проходження державної служби

    Стосовно  структури проходження державної  служби слід зазначити, що конструювання поняття значною мірою залежить від його елементів, які, будучи взаємопов'язаними, органічно взаємодіють між собою, утворюючи в цілому це важливе правове явище як єдину цілісну конструкцію. Аналіз елементів, що його складають, є важливим як з теоретичної, так і з суто практичної точки зору, оскільки дозволяє виокремити ті суттєві моменти у чинному законодавстві, що регламентують проходження державної служби і водночас відіграють важливу роль у сенсі удосконалення чинного законодавства.

    На  підставі аналізу чинного законодавства та науково-теоретичних напрацювань можна зробити висновок, що структура проходження державної служби — це система взаємопов'язаних, взаємообумовлених і взаємодоповнюючих елементів, які можна поділити на: а) встановлення державної посади; б) прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори); в) прийняття присяги; г) правообмеження; д) випробувальний строк; є) стажування; ж) перепідготовка та підвищення кваліфікації; з) атестація; і) щорічна оцінка діяльності державного службовця; к) службова кар'єра; л) ротація; м) службове розслідування; н) заохочення; о) юридична відповідальність; п) припинення державної служби.

    Елементи проходження державної служби можна класифікувати на два види: 1) обов'язкові, тобто такі, без яких є неможливим проходження державної служби (встановлення державної посади; прийняття на службу, прийняття присяги, правообмеження, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, припинення державної служби); 2) факультативні, які не є обов'язковими при проходженні державної служби (випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність).

    Ключовим моментом проходження державної служби є просування по державній службі, тобто службова кар'єра, яке здійснюється: а) зайняттям більш високої посади; б) присвоєнням більш високого рангу.

    Просування по державній службі може мати місце тільки за таких умов: 1) наявність вакантної державної посади; 2) відповідність особи встановленим кваліфікаційним вимогам; 3) проходження установленої процедури вступу на державну посаду.

    Квінтесенцією проходження державної служби є  державна посада, оскільки з моменту  її заміщення й розпочинається, власне, державна служба. Саме державна посада визначає спеціальний правовий статус державного службовця. Питанням визначення поняття та сутності даної правової категорії безперечно приділялася певна увага у наукових доробках вчених-юристів[5.с 123].

    Державний службовець не займає посаду, як це передбачається чинним законодавством, а виконує її, тобто виконує державно-правову установку.

    Особливостями посади є наступне. Вона 1) є структурною одиницею державного органу; 2) має характер державної установки; 3) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення; 4) їй відповідає встановлене коло службових обов'язків і прав; 5) опосередковує здійснення державних повноважень особою, яка її займає; 6) є незалежною від державного службовця, який її виконує, а державний службовець не може бути її власником; 7) завдання, функції та повноваження, закріплені за посадою, мають державно-владний характер; 8) є похідною від державного органу і сполучною ланкою між державним органом і державним службовцем; 9) утримується за рахунок коштів державного бюджету[26.с 17].

    Державна посада характеризується правовим статусом, який складають такі елементи як: завдання; обов'язки; повноваження; права; знання, вміння, навики; кваліфікаційні вимоги; порядок і умови заміщення; відповідальність; взаємозаміна; грошове утримання.

1.3 Культура державних службовців як необхідна складова проходження держслужби

    В адміністративному середовищі здійснюється взаємний вплив культур різного рівня: організаційної, професійної, адміністративної, корпоративної. Поведінка державного службовця в адміністративній організації насамперед визначається організаційною культурою, як явищем і матеріального, і духовного життя, яким притаманні певні домінуючі норми та цінності, установлений кодекс поведінки, професійна мова, ритуали, соціальна пам'ять.

    Організація (державний орган) може діяти ефективно  за умови реалізації основних функцій такої культури, до яких належать: зовнішня адаптація й внутрішня інтеграція службовців; розвиток організації в напрямі домінування соціальних цілей; регуляція й соціальний контроль; виховання в персоналу тих якостей, що забезпечують стабільність і розвиток організації.

    Застосовуючи  методологію цілісного підходу  до аналізу організаційної культури, можна визначити 10 характеристик її змісту[23.с 432].

    1. Усвідомлення себе й свого місця в організації. Одні культури цінують стриманість у прояві службовцями своїх внутрішніх настроїв, інші, навпаки, заохочують їх прояв. У одних випадках творчість виражається через співробітництво, а в інших — через індивідуалізм.

    2. Комунікаційна система й мова спілкування. У кожній адміністративній організації використовуються певні стандарти усної, письмової, невербальної комунікації, відкритість якої дуже різна — залежно від функціональної спрямованості. Професійний жаргон, абревіатура, жестикуляція та стиль мови визначаються галузевою і територіальною приналежністю організації, існуючими традиціями, особистостями керівників і неформальних лідерів.

    3. Зовнішній вигляд, одяг. Розмаїтість  уніформи й спецодягу, ступінь  охайності, застосування косметики, зачіска та багато чого іншого в зовнішньому вигляді говорять про наявність безлічі мікрокультур. У одних організаціях, таких як дипломатична служба, митна служба, органи МВС, ці стандарти закріплені в документах. У інших організаціях подібні правила передаються співробітникам, які щойно прийняті на службу, керівниками або колегами. Наприклад, у 40-ві роки XX століття всі радянські службовці прагнули носити військову чи напіввійськову форму, як це робили керманичі країни.

    4. Звички її традиції у сфері харчування. Забезпечення харчування, наявність або відсутність спеціальних для цього місць, дозвіл приносити із собою їжу й готувати її, харчування співробітників різних підрозділів та структур разом чи окремо. На перший погляд, ці правила не здаються вагомими, але це далеко не так. Працездатність людей, їхній доброзичливий настрій і здоров'я багато в чому залежать від режиму праці й відпочинку раціонального харчування, можливості неформального спілкування під час перерв.

    5. Відношення до службового часу і його використання, дотримання тимчасового розпорядку й заохочення за це. Для державних службовців, у яких ненормований службовий час, питання його використання є професійним і водночас культурним фактором. Регламентація часу проведення нарад, зборів, конференцій, прийому громадян, термінів опрацювання службових документів формалізує багато процедур апаратної роботи. Проте ще більш важливим стає приклад керівників та їхня реакція на недотримання сталих в організації традицій використання службового часу.

    6. Взаємини між співробітниками, характер відносин за статтю і віком, статусом і роллю, досвідом і знаннями, рангом і протоколом, релігією і громадянством. Ступінь їх формалізації, підтримка, шляхи вирішення конфліктів. У державній службі практикуються технології створення так званої сильної організаційної культури, у якій є набір чітко визначених понять щодо правил взаємин, схвалених організацією. Такі поняття вводяться й підтримуються за допомогою певних ритуалів і церемоній, а також за допомогою висування героїв, які доводять загальні цілі шляхом створення символів.

    7. Цінності й норми. Цінності — це бажаний, кращий для даної організації стан соціальних; зв'язків, принципів і практики взаємин, критерії оцінки реальних явищ. Вони визначають зміст цілеспрямованої діяльності й тим самим регулюють взаємодію. Норми — набір припущень та очікувань відносно певного типу поводження.

    Серед наявних у науковій літературі уявлень про цінності організації можна назвати такі, як задоволеність неформальним спілкуванням (гарний колектив), справедливість розподілу трудового навантаження, система статусів, об'єктивність оцінки внеску кожного співробітника в спільну справу, Соціальний захист, оптимальна структура (чітка та зрозуміла система субординації й ієрархії).

    У кожній організації є деклараційні та реальні цінності, що виявляються за допомогою соціологічних досліджень. Так, для державних службовців деклараційною цінністю є служіння суспільному благу, а реальними цінностями можна вважати кар'єру, творчу самореалізацію, престиж і соціальний статус. Важливою цінністю є такі с матеріальні блага.

    Що  стосується норм організаційної культури, то для державних службовців принципово важливими є сумлінне ставлення  до справи, дисциплінованість, відповідальність, ініціативність. Саме вони виступають на перше місце в сучасних умовах[7.с 85-91].