Содержание 
 
 
 
 

Введение

     В жизнедеятельности современного общества особое место принадлежит конституции. Ее содержание и сущностные черты определяются прежде всего тем, что она регулирует важнейшие общественные отношения между гражданином, обществом и государством, закрепляет основы общественного строя, принципы организации государственного аппарата. Она является фундаментом, на котором зиждется правовая и политическая система.

     Вне всякого сомнения, конституция –  явление демократического порядка, поскольку устанавливает равноправие  граждан, определенные права и свободы, ограничивает произвол государства, его  должностных лиц и представителей. Ее принятие, а тем более последовательная реализация, является фактором стабильности, определенности в развитии общественных отношений.

     Конституция, выполняя роль «главного регулятора», осуществляет обобщенную регламентацию  наиболее массовых и социально значимых общественных отношений. Ее положения в значительной мере политизированы, ибо регулирование осуществляется на основе учета интересов носителей конкретных социально-политических ценностей, реальной социокультурной среды, международной обстановки и внешнеполитических приоритетов, реакции общественного мнения. Конституционные положения содержат концентрированное нормативное выражение принципов внутренней и внешней политики государства.

     В самом общем виде конституцию  можно определить как основной закон  государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны.

     Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе.

     Цель  написания курсовой работы – рассмотреть особенности пересмотра Конституции Российской Федерации и внесения в нее поправок.

     Задачи  исследования:

• рассмотреть понятие и значение внесения поправок в Конституцию;
• проанализировать процедуру внесения поправок;
• раскрыть конституционные основы пересмотра Конституции;
• охарактеризовать правовые проблемы пересмотра Конституции.

     Объект  исследования – общественные отношения, связанные с пересмотром Конституции  Российской Федерации и внесением  в нее поправок.

     Предмет исследования – проблемы изменения  и пересмотра Конституции Российской Федерации.

     Методы  курсовой работы: сравнения, аналитический, анализ научной литературы.

     Источниковедческую  базу исследования составили научные  труды и публикации следующих  авторов: Андрусенко, Л., Витрук, Н.В., Гаджиев, Г.А., Галимова, Н., Козлова, Е.И., Кравец, И.А., Кряжков,  В.А., Кутафин, О.Е., Лазарев,  Л.В., Лучин, В.О. Медушевский, А.Н., Митюков,  М.А., Прокопец,  И.О., Таева,  Н.Е. , Тер-Овсепян,  В.С., Федорященко,  А.С., Хабриева,  Т.Я., Шахрай,  С.М., Эбзеев,  Б.С.  
 
 
 

1.Порядок  внесение изменений  в Конституцию  Российской Федерации

     1.1.Понятие  и значение внесения  поправок в Конституцию 

     Процедура изменения действующей Конституции  РФ 1993 г. предусмотрена в главе 9 - "Конституционные поправки и пересмотр Конституции".

     Субъекты  законодательной инициативы:

     • Президент Российской Федерации

     • Совет Федерации

     • Государственная Дума

     • Правительство Российской Федерации

     • законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации

     • группа численностью не менее 1/5 членов Совета Феде рации или депутатов Государственной Думы. (ст. 134 Конституции РФ)

     Конституционная инициатива органов государственной  власти оформляется в виде соответствующих  актов (например, постановлений Государственной  Думы, постановлений Правительства и т.д.). Эти акты должны приниматься с соблюдением установленных процедур и правил.

     В частности, акты конституционной инициативы законодательных (представительных) органов  субъектов Российской Федерации  должны отвечать тем формальным требованиям, которые установлены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и регламентах их законодательных (представительных) органов. [5, с. 115].

     В настоящее время наибольший интерес  вызывают вопросы принятия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

     Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются  в порядке, предусмотренном для  принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поправки необходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

     Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов законодательной власти субъектов РФ принятые конституционные поправки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

     Первые  попытки применить положения  ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению  ряда спорных ситуации. Своеобразным «камнем преткновения» стали  наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции. Существовали принципиально разные подходы к разрешению этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных законов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоятельный вид нормативных правовых актов РФ и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, в соответствии с которой предпочтение отдавалось принятию поправок федеральными законами.

     Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Государственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Государственная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толковании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституционными законами. [10, с. 36].

     Принятое  по результатам рассмотрения запроса  Государственной Думы Постановление  Конституционного Суда РФ по делу о  толковании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определившим порядок принятия конституционных поправок.

     В этом Постановлении Конституционный  Суд установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Во-вторых, Конституционный Суд установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч.2 ст. 108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

     Конституционный Суд также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

     Согласившись  с тем, что поправки к Конституции  не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции.

     В п. 2 резолютивной части рассматриваемого Постановления Конституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.  [18, с. 41].    

     Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вторых, конкретизация положения ст. 136 о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу конституционных поправок по существу призван установить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок.

     Вне всякого сомнения, процесс принятия такого федерального закона будет проходить  тяжело. Причиной тому станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а различное отношение противоборствующих сегодня политических сил к вопросам перераспределения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дважды Советом Федерации.

     Принятие  такого закона не было названо Конституционным  Судом РФ в качестве обязательного условия, необходимого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем очевидно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конституционных поправок, так как процедура и сроки их одобрения в субъектах РФ остаются неурегулированными. В сложившейся ситуации маловероятно, что какая-либо конституционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рассмотрена и одобрена необходимым количеством органов законодательной власти субъектов РФ и вступит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в действующую Конституцию, в принципе способен заблокировать принятие федерального закона о порядке принятия конституционных поправок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно. [12, с. 116].

       В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в конституционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установлены непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в максимальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

1.2.Процедура  внесения поправок

           На первом этапе  соответствующей процедуры предложения  о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации рассматриваются обеими палатами Федерального Собрания. Если они поддержаны тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание (ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации). Отметим, что по вопросу об одобрении или отклонении данных предложений палатами Федерального Собрания принимаются постановления, что прямо предусмотрено, в частности, ст. 138 Регламента Государственной Думы. Эти постановления носят ненормативный характер, поскольку сами по себе никаких норм не устанавливают, а лишь выражают отношение палат Федерального Собрания к предложениям о пересмотре Конституции Российской Федерации.

     Поскольку Конституция предусматривает особые требования, связанные с принятием данных актов (необходимость получения квалифицированного большинства голосов в обеих палатах Федерального Собрания), то не исключена и их последующая судебная проверка с точки зрения соблюдения порядка принятия. [18, с. 43].

     Органом, управомоченным осуществлять подобную проверку, следует признать Верховный  Суд Российской Федерации, ибо к  его компетенции относится рассмотрение дел об оспаривании ненормативных  правовых актов палат Федерального Собрания (п. 1 ч. 1 ст. 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Таким образом, судебный контроль в данном случае осуществляется по действующему законодательству в порядке гражданского судопроизводства, на основе процедур, установленных главой 25 ГПК Российской Федерации. То же можно сказать и о порядке оспаривания правового акта о созыве Конституционного Собрания. Конституция непосредственно не устанавливает государственный орган, управомоченный принять данный акт. Однако результаты его судебной проверки прямо зависят от признания законными или незаконными вышеупомянутых постановлений палат Федерального Собрания. Если они будут признаны незаконными и утратят юридическую силу, те же последствия будут иметь место и в отношении правового акта о созыве Конституционного Собрания.

     Отметим, что гражданское процессуальное законодательство не содержит специальных  норм о порядке оспаривания упомянутых актов палат Федерального Собрания. Однако такие нормы в части, касающейся, например, сроков обжалования, безусловно, необходимы, ибо это вытекает из специфики рассматриваемой конституционной процедуры. Вряд ли является приемлемым в данном случае установленный ст. 256 ГПК трехмесячный срок судебного обжалования. Нуждается в уточнении и круг субъектов, управомоченных на обращение в суд по рассматриваемому вопросу.

     Если  между палатами Федерального Собрания в процессе реализации полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 135 Конституции  Российской Федерации, возник спор о  компетенции, то его рассмотрение в  соответствии с действующим законодательством относится к ведению Конституционного Суда. С ходатайством о разрешении такого спора в Конституционный Суд может обратиться любая из палат Федерального Собрания, а также Президент Российской Федерации после применения им согласительных процедур в порядке ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации. Как вытекает из ч. 2 ст. 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", итоговое решение по данному спору о компетенции предопределит и юридическую судьбу правового акта палаты Федерального Собрания, в связи с принятием которого возник спор.

     Второй  этап процедуры пересмотра Конституции  Российской Федерации связан с деятельностью  Конституционного Собрания - специального государственного органа, уполномоченного принимать решения о подтверждении неизменности Конституции либо о разработке проекта новой Конституции Российской Федерации и его принятии. Конституционное Собрание вправе вынести проект Конституции на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации).

     Отметим, что до сих пор не принят Федеральный  конституционный закон "О Конституционном  Собрании Российской Федерации". Однако статус этого органа, установленный  ст. 135 Конституции Российской Федерации, позволяет предположить, что он вправе издавать правовые акты, в том числе нормативного характера. В связи с этим следует признать обоснованным высказанное С.А. Авакьяном мнение о том, что нормативные акты Конституционного Собрания можно рассматривать в качестве источников конституционного права России . Все существующие проекты Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании Российской Федерации" предусматривают издание данным органом правовых актов в форме постановлений, которые подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством о порядке опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания. [8, с. 7]

     Могут ли правовые акты Конституционного Собрания являться объектом судебного контроля? Действующее федеральное законодательство не предусматривает их судебное обжалование. Не допускается такая возможность и согласно нормам подготовленных проектов Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании Российской Федерации". Более того, в одном из них даже предлагалось закрепить норму о том, что любые решения Конституционного Собрания могут быть изменены или отменены не иначе как самим этим органом, что, вероятно, следует понимать как отрицание возможности судебного контроля за соответствующими правовыми актами. Представляется, что подобная позиция не соответствует положениям ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации в их интерпретации Конституционным Судом, в соответствии с которой право на судебную защиту вообще и право на обжалование в суд решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в частности, носят абсолютный характер и не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах Следует признать допустимым осуществление судебного контроля в отношении правовых актов Конституционного Собрания с некоторыми ограничениями, обусловленными правовой природой соответствующего органа и задачами его деятельности. В частности, правовые акты Конституционного Собрания о подтверждении неизменности Конституции Российской Федерации и о принятии новой Конституции могут стать предметом судебной проверки исключительно с точки зрения их формы, порядка принятия, подписания, опубликования, введения в действие. Все иные акты Конституционного Собрания могут быть проверены на соответствие действующей Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону "О Конституционном Собрании Российской Федерации" и с точки зрения их содержания.

     В законодательстве должен быть решен  вопрос о подведомственности рассмотрения дел об оспаривании актов Конституционного Собрания. Представляется, что соответствующие дела, исходя из их правовой природы, должны разрешаться Конституционным Судом по правилам конституционного судопроизводства, что, разумеется, требует законодательного дополнения компетенции этого органа. [20, с. 53].

     В качестве третьего, факультативного, этапа  процедуры пересмотра Конституции  Российской Федерации можно рассматривать  принятие проекта новой Конституции  на всенародном голосовании, проводимом по инициативе Конституционного Собрания (ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации). Назначение такого всенародного голосования осуществляется Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" . Данный Закон (ч. 1 и 2 ст. 23) предусматривает осуществление Конституционным Судом обязательного предварительного контроля на стадии назначения референдума. В частности, им устанавливается, что не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам). Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение, подлежащее незамедлительному опубликованию, и направляет его Президенту.

     Если  Конституционный Суд признал  инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда. Данный порядок применяется и при вынесении на всенародное голосование проекта Конституции Российской Федерации.

     Отметим, что нормы ч. 1 и 2 ст. 23 Федерального конституционного закона "О референдуме  Российской Федерации", устанавливающие  вышеупомянутое полномочие Конституционного Суда, во многих отношениях отличаются неопределенностью содержания. Например, остается неясным, в какую правовую форму - постановления или заключения - должны облекаться решения Конституционного Суда по существу запроса о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы по проведению референдума Российской Федерации. Исходя из того что такие решения носят в известной мере преюдициальный характер, т.е. устанавливают наличие необходимых оснований для последующего решения вопроса о назначении референдума, правовая форма заключения представляется более предпочтительной. Законодательно не определен срок, в течение которого Конституционный Суд должен рассмотреть запрос о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы по проведению референдума Российской Федерации и принять решение по существу дела. Отсутствуют и специальные процессуальные нормы, которые регулировали бы реализацию Конституционным Судом соответствующего полномочия. Вследствие этого неясно, например, может ли оно осуществляться палатами или только в пленарном заседании Конституционного Суда. Представляется, что возможности использования по аналогии норм, регламентирующих порядок реализации иных полномочий этого органа, в данном случае весьма ограничены в силу специфики той роли, которую играет Конституционный Суд в процедуре назначения референдума Российской Федерации.

     Что касается судебного оспаривания  результатов всенародного голосования  по проекту Конституции, установленных  соответствующим решением Центральной  комиссии по проведению всенародного голосования (эту роль принимает  на себя Центральная избирательная комиссия Российской Федерации), то такая возможность допускается на основании ст. 87 и 88 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", ч. 1 ст. 259 ГПК Российской Федерации. В соответствии с данными нормами любой участник всенародного голосования, политическая партия или ее региональное отделение, иное общественное объединение, наблюдатели, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, в котором потребовать признания итогов голосования недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников данного голосования. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК Российской Федерации рассмотрение такого рода дел по первой инстанции отнесено к ведению Верховного Суда Российской Федерации. Если соответствующее заявление будет Судом удовлетворено и данный судебный акт вступит в законную силу, то это повлечет за собой пересмотр прежнего решения об итогах всенародного голосования по проекту Конституции и назначение повторного голосования (ст. 81, ч. 2 ст. 88 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"). [21, с. 52].

       Таким образом, процедура внесения поправок в Конституцию Российской Федерации существенно отличается от порядка ее пересмотра, что накладывает отпечаток на используемые при реализации данной процедуры механизмы судебного контроля. В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации , Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" поправки в главы 3 - 8 Конституции Российской Федерации вносятся посредством принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации (они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона) и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

2.Пересмотр  Конституции Российской  Федерации

2.1.Конституционные  основы пересмотра

     По  мнению главы государства, дискуссия о внесении поправок в Конституцию допустима только на профессиональном уровне, только не спеша и только при активной роли Президента, который является гарантом российской Конституции. Президент предостерег против предложений о поправках, которые могут привести к изменению основ конституционного строя и иных базовых положений Конституции

     Пересмотром Конституции РФ считаются изменения  положений наиболее значимых глав - 1, 2 и 9. Первая глава определяет основы построения нашего государства и, следовательно, любое изменение в ней влечет необходимость принятия новой Конституции. Как пересмотр Конституции оцениваются изменения главы 2, посвященной правам и свободам личности. Понятно: права и свободы человека и гражданина определяют форму и содержание государственности, поэтому любая корректировка главы влечет изменение основ государства. Законодатель зафиксировал это в процедуре внесения изменений в Конституцию, определенной в главе 9. В части 1 статей 16 и 64 отмеченной главы устанавливается, что положения глав 1 и 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном в главе 9. [14, с. 117]

     Изменение положений 1 и 2 глав происходит в оговоренном  Конституцией порядке: сначала предложение  о пересмотре должно быть поддержано обеими палатами Федерального Собрания, после чего следует созыв Конституционного Собрания. К сожалению, структура, порядок образования этого органа, объем его полномочий парламентариями до сих пор не согласованы. В самом общем виде функции конституанты зафиксированы в части 3 статьи 135. Они заключены в дилемме: либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект нового Основного закона, в случае если будет дано согласие на внесение поправок в главы 1, 2 и 9. Иными словами, любые изменения, с которыми согласится Конституционное Собрание, неизбежно повлекут принятие новой Конституции.