Послание Президента РФ Федеральному Собранию
29
Содержание
Введение…………………………………………………………
1. Правовые акты президента, их юридическая природа
и правовой статус…………………………………………………………..
2. Структура и значение ежегодных посланий………………………………11
3. Послания Президента РФ Федеральному Собранию…………………….13
3.1 Ежегодные послания Федеральному собранию 1994-2010 годов,
их содержание……………………………………………………
3.2. Бюджетные послания……………………………………………………….
Заключение……………………………………………………
Список используемой литературы………………………………………...……
Введение
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.[1]
Одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти (ст.5 Конституции РФ). Наличие сложной системы органов государственной власти – федеральных, региональных, законодательных и исполнительных при действии принципа разделения властей, так называемой системы «сдержек и противовесов», обуславливает необходимость обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно эта функция и возложена на Президента.
Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешне политики государства (ст.80 Конституции РФ), в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Причем здесь необходимо уточнить, что Президент именно определяет основные направления политики, а не саму политику в целом.
Наиболее важной формой реализации этой функции Президента является ежегодные Послания Президента Федеральному собранию. В них дается взвешенная, объективная оценка состояния всех сфер жизни общества, основанная на произведенных исследованиях, информацией о которых в силу своего статуса как главы государства владеет Президент, обязанный держать в поле своего зрения все сферы государственного руководства.
В посланиях Президента подводиться итог достигнутому, а также намечаются текущие и долгосрочные перспективы развития государства, т.е. цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность соответствующих государственных и общественно – политических структур.
Такие послания в присутствии Президента не обсуждаются. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира.
Интегрирующий характер ежегодного послания проявляется также в том, что на его оглашение приглашаются представители высших властных структур. Так, при обращении Президента с Посланием в 2006 г. помимо парламентариев присутствовали члены Правительства, председатели высших судов РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели ЦИК РФ и Счетной палаты РФ, члены Государственного совета, главы основных конфессий.
Таким образом, изучение сложившейся практики показывает, что Послание Президента РФ, с которым он ежегодно выступает перед Федеральным Собранием, является государственно-политическим документом, определяющим стратегию развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства, программу деятельности органов государственной власти всех уровней, в том числе в области прав человека.
Послание должно содержать три основных момента: установление стратегических целей на долгосрочную перспективу, подведение итогов выполнения предыдущего послания и с учетом этого - определение тактических задач на следующий год.
Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
1. Правовые акты Президента РФ и их юридическая природа
послание президент федеральный парламент
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни "указное право", ни отмена действия норм закона Конституционным Судом в силу признания их неконституционными не могут заменить законодательную деятельность парламента.[2] Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.[3]
Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со ст. 90 Конституции РФ.
Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжения, содержащие правовые нормы, будучи обнародованными, они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты). Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) — носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.
К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России.
Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. “О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации” ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.
Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми являются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соответственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.
Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако поскольку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.
Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание президента Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом. Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом.
Президент РФ занимает особое, приоритетное место в системе органов государственной власти по обеспечению прав человека, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, провозгласившего права и свободы высшей ценностью и общенациональным приоритетом, гарантирует бесперебойную работу всего государственного механизма на благо человека и несет за это ответственность.
Свою компетенцию в области прав человека глава государства реализует как лично, так и через взаимодействие со всей системой органов государственной власти путем определения основных направлений политики государства, правотворчество, участие в формировании и функционировании органов государственной власти, осуществление президентского контроля и наложение конституционной ответственности. Такие полномочия глава государства осуществляет с помощью специальных инструментов: программных заявлений к народу, посланий Федеральному Собранию; установления приоритетных направлений деятельности государства; утверждения концептуальных документов в наиболее важных сферах государственной жизни; инициирования программ развития в отдельных отраслях и сферах государственного строительства.
Одним из основных государственно-политических документов, издаваемых главой государства и носящих стратегический характер, являются его послания Федеральному Собранию (ежегодные и бюджетные). Особенностью российского законодательства является то, что оно формируется на основе норм Конституции РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Следует заметить, что в большинстве стран "послания главы государства к парламенту - это своеобразная программа законодательной деятельности парламента на текущий период", а, например, в США ежегодные послания Президента рассматриваются как изложение политической программы правительственной деятельности на предстоящий период.
Конституция РФ не определяет статус ежегодного президентского послания и не наделяет его обязательной силой, а лишь упоминает его как основание для совместного заседания палат парламента. Однако практика показывает, что оно носит характер установочного документа как для органов власти и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности.
Традиционно основную нагрузку по реализации посланий несет Правительство РФ. Взаимодействие законодательного и высшего исполнительного органа власти в выработке мер по реализации этого стратегического документа является важным аспектом конституционного партнерства в деле обеспечения прав человека. Одним из механизмов такого взаимодействия служат поручения Президента Правительству по подготовке и внесению в Государственную Думу законопроектов, реализующих основные положения очередного послания. Так, в мае 2005 г. сразу после апрельского Послания Президент опубликовал перечень поручений Правительству, содержащих установки по проведению конкретных мероприятий с указанием исполнителей и даты исполнения. Практически каждое из 15 поручений затрагивало в той или иной степени права человека. Премьер-министр, в свою очередь, назначил персонально ответственных министров за исполнение каждого поручения.
Более оперативный и системный характер носили поручения после оглашения Послания Президента в 2006 г. (были обозначены на следующий день после оглашения). Показательно, что поручения исходили уже не от главы государства, а от Председателя членам Правительства. Следует заметить, что контроль за исполнением Правительством всех положений Послания осуществляет Главное контрольное управление Администрации Президента.
Следовательно, ежегодное послание Президента Федеральному Собранию служит не только стратегическим документом, определяющим план законотворческой деятельности российского парламента, но и источником для разработки плана работы на год и ближайшую перспективу Правительства РФ и его реализации всей системой исполнительной власти.
Помимо ежегодных посланий, Президент РФ с той же периодичностью направляет парламенту бюджетные послания, в которых говорится об основных направлениях бюджетной политики, которая должна быть призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач, повышению благосостояния населения и обеспечению устойчивого роста экономики страны. Цель таких посланий состоит в обосновании бюджета, представляемого Правительством для принятия в Государственную Думу, в основу которого положены долгосрочные приоритеты развития страны.
Конституция РФ не упоминает бюджетное послание, однако согласно ст. 170, 184 Бюджетного кодекса в нем определяется бюджетная политика государства на очередной финансовый год, оно является основой составления бюджета, наряду с иными показателями.
Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий Президента РФ. Существует мнение, что послание — нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону[4]. Противоположной точки зрения придерживается Е.В. Колесников, утверждая, что послание — это официальный документ, который “не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы”.[5]
Ряд исследователей считает, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна. [6]
По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными полномочиями (п. “а”, “б”, “в”, “д” ст. 83 Конституции РФ), из которых вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Послание 1997 г. — яркий тому пример. В нем определяются не только приоритетные задачи, но и сроки их исполнения и отчетности: “- в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита...”; “- в трехмесячный срок разработать программу жилищно-коммунального хозяйства...” [7]
Федеральное Собрание — составная часть демократического механизма власти и не считаться с официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ. Оценивая, к примеру, послание 1996 г., В. Рыжков заявил: “Наша фракция в самое ближайшее время проанализирует содержание Послания, возьмет под свой контроль исполнение задач, которые касаются Государственной Думы и Правительства” [8]. Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию является политико-правовым документом, обязательным для рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством.
Например, по реализации послания 1994 г. Правительство РФ приняло |ряд постановлений [9]. Воплощая в жизнь директивы послания 1997 г., председатель Правительства РФ осветил на страницах печати порядок и темпы их выполнения [10].
На наш взгляд, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ (предпочтительнее в виде федерального закона), которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.
2. Структура и значение ежегодных посланий
Также в Конституции Российской Федерации установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (Ст.84 п. «е»). Эти послания не имеют силу закона, они носят характер установочных документов.
По сложившейся практике и с учётом положений Ст.100 Конституции заслушивание Посланий Президента – одно из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно. Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Несмотря на то, что Послания Президента адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент (Ст.80), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления.
Темпы и структуры ежегодных Посланий определяются Президентом исходя из актуальности задач текущего периода, политической ситуации в государстве и стратегического видения будущего. Вместе с тем некоторые исходные позиции обозначены в законе и в президентской практике.
Как правило, в первой части ежегодного Послания Президента содержится оценка положения дел в стране. Согласно Ст.5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 25 июня 1995 года ежегодное Послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию, должно содержать специальный раздел, посвящённый анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнения. Упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.
На законодательном уровне определены ряд специальных требований и установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него должен включаться специальный раздел, посвящённый концепции социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Обратим внимание, что речь идёт о прогнозе на среднесрочную перспективу, т.е. на период от трёх до пяти лет с ежегодной корректировкой, что в известной мере связано с периодичностью выборов Президента (раз в 4 года).
В специальном разделе ежегодного Послания Президента характеризуется состояние экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приходятся важнейшие целевые макроэкономические показатели развития нашей экономики на среднесрочную перспективу.
Таким образом, в области законодательной, Президент Российской Федерации не только отвечает и решает «судьбу» Государственной Думы (назначает выборы распускает в случаях и порядке, предусмотренных в Конституции РФ), но и наделен правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного «вето» в отношении Федеральных законов, издает нормативно-правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с Посланиями о положении в стране.
3. Послания Президента РФ Федеральному Собранию
3.1. Ежегодные послания Федеральному собранию 1994-2010 годов, их содержание
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. — “Об укреплении Российского государства”; в 1995 г. —“О действенности государственной власти в России”; в 1996 г. — “Россия, за которую мы в ответе”; в 1997г. — “Порядок во власти — порядок в стране”; в 1998г. — “Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”; в 1999 г. — “Россия на рубеже эпох” и так далее.
Первое Послание президента Российской Федерации Бориса Ельцина Федеральному Собранию "Об укреплении российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)" было оглашено 24 февраля 1994 года. Послание было посвящено становлению правового государства, соблюдению Конституции и законов, защите прав граждан в демократическом обществе, целостности государства и региональной политике, развитию рыночной реформы. Одной из центральных была мысль президента об одинаковой неприемлемости в сфере экономики как возвращения к временам советской плановой системы, так и продолжения неуправляемой "шокотерапии".
Ежегодное Послание президента РФ Бориса Ельцина Федеральному Собранию 16 февраля 1995 года называлось "О действенности государственной власти в России". В Послании говорилось об обеспечении суверенитета, независимости и целостности России, экономическом потенциале страны, федерализме и местном самоуправлении, праве на применение государственной силы в чеченском кризисе, приоритетах внешней политики России, обеспечении прав и свобод граждан на всей территории страны, поддержке науки, культуры и образования, взаимоотношениях средств массовой информации и власти.
23 февраля 1996 года в ежегодном Послании, озаглавленном "Россия, за которую мы в ответе", президент РФ Борис Ельцин дал анализ итогов развития страны и российского общества. Глава государства отметил, что за четыре года реформ "предотвращен распад России, развеян призрак гражданской войны; заложены конституционные основы правового Российского государства; началось движение к созданию подлинного федеративного устройства государства, к обеспечению достойной роли России в мировом сообществе; заложены основы рыночной экономики. "Впервые в истории России масштабные преобразования осуществляются без подавления и уничтожения политических противников".
Послание президента Российской Федерации Бориса Ельцина Федеральному Собранию 6 марта 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране". В Послании президент потребовал наведения порядка во власти и в стране в целом, но не диктаторского, а правового. Президент подчеркнул, что порядок в стране начинается с порядка во власти, первый и главный ресурс для этого в "энергичном завершении экономической, социальной и правовой реформ". Президент России признал, что высшее политическое руководство страны допускало ошибки в решении чеченских проблем, что привело к большим человеческим жертвам и нанесло значительный экономический ущерб. Руководитель страны подтвердил негативное отношение России к планам расширения НАТО на Восток и заявил, что для Европы наступают "критические времена". Конечными целями военной реформы в России президент определил создание достаточной обороны и качественно новых, но меньших по численности вооруженных сил, также были обозначены основные направления военной реформы.
Ежегодное Послание президента РФ Бориса Ельцина Федеральному Собранию 17 февраля 1998 года было озаглавлено "Общими силами - к подъему России". Главный призыв президента - поднимать Россию общими силами всех ее регионов. Глава государства особо подчеркнул, что Россия должна быть не полем политических сражений, а полем гражданского единения и согласия, взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти. В Послании президент большое внимание уделил экономическим проблемам государства. Перед правительством России президент поставил задачу ускорить разработку бюджета следующего года. Значительное внимание в Послании было уделено социальным проблемам: Борис Ельцин заострил внимание на проблемах здравоохранения, физического и нравственного состояния подрастающего поколения, культуры общества, нуждах армии.
Очередное ежегодное Послание президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию 30 марта 1999 года было озаглавлено "Россия на рубеже эпох". Свое выступление глава России впервые начал не с внутриполитических проблем, а с оценки ситуации в Югославии, отметив, что его выступление "проходит в столь драматичный момент", во время бомбовых ударов НАТО по Югославии. "Я сделаю все для скорейшего прекращения вооруженных акций", - заверил президент. В то же время он подчеркнул, что Россия не позволит "втянуть себя в военный конфликт". Основная же тема Послания президента - нынешнее положение в стране и перспективы ее развития. Борис Ельцин особо остановился на следующих вопросах: сохранение прав и свобод граждан, проведение честных и демократических выборов, недопущение криминала во власть, профессионализм будущего парламента, заинтересованность всех без исключения слоев общества в процветании России, необходимость сочетания в экономике плановых и рыночных методов хозяйствования. В Послании президент призвал вернуться к вопросу о борьбе с разными привилегиями.
8 июля 2000 года новый президент России Владимир Путин выступил с ежегодным посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, озаглавленным "Государство Россия. Путь к эффективному государству".
В своем первом программном документе Владимир Путин заявил о необходимости превратить Россию в сильное, эффективное государство. Он четко обозначил основные угрозы российскому обществу: его физическое старение, вымирание и связанное с этим невосполнимое оскудение нации; проблемы экономики, ее все более увеличивающееся отставание от передовых стран Запада; угрозы российскому федеративному устройству, основные из которых - губернский сепаратизм, плохая управляемость на местах, отсутствие в государстве единой, эффективной вертикали власти, взаимодействия различных ее уровней; касаясь ситуации со СМИ, президент заявил, что свобода прессы была и останется основополагающим принципом российской демократии. В своем послании Путин затронул также ряд других важнейших тем, касающихся социальных проблем, власти, партийного строительства, внешней политики.
3 апреля 2001 года президент России Владимир Путин выступил со своим вторым ежегодным Посланием Федеральному Собранию, в котором подвел итоги проделанной работы со времени предыдущего Послания, обозначил широкий круг проблем во всех областях жизни российского общества, пути их решения, определил приоритеты развития государства на ближайший год. Основу же Послания составила социально-экономическая тематика. Владимир Путин в своем Послании подчеркнул необходимость возрождения такой системы управления страной, при которой будет четкое разделение полномочий между центром и регионами с одновременным уменьшением вмешательства государства в жизнь людей; необходимость принятия в России решительных мер для того, чтобы сделать прозрачной, простой и предсказуемой юридическую систему, уменьшить арбиторское вмешательство со стороны государства и гарантировать права собственности. В документе выражена принципиальная позиция российского руководства не предпринимать никаких попыток для перераспределения собственности, принимая вместе с тем меры к тому, чтобы крупный бизнес платил налоги и в соответствии с законом был "прозрачным" в своей финансовой деятельности.
18 апреля 2002 года президент РФ Владимир Путин в Мраморном зале Кремля представил Федеральному Собранию ежегодное Послание, основной лейтмотив которого - повышение конкурентоспособности России в мире.
Основную часть Послания президент посвятил экономическим и социальным проблемам государства. Путин еще раз резко раскритиковал правительство за низкий прогноз темпов роста экономики. Правительству было поручено представить предложения по реструктуризации государственного аппарата. В Послании говорилось о продолжении военной реформы и переходе к профессиональной армии, завершении военной стадии операции в Чечне, продолжении административно-
