Последние реформы государственного управления
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ,
СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ)
ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «История государственного управления».
на тему: Последние реформы государственного управления.
Выполнил(а) студент(ка)
группы ДМГ-101
Багрянова Е. М.
Научный руководитель
Швецова Е. Д.
Москва,
2012 г.
Оглавление
Введение…………………………………………….…………
Глава
1. Реформы. Исходные ситуации, пути решения
и достижения.…………………………………………………
Глава 2. Анализ реформ США, Великобритании, Германии, Бразилии, Южной Кореи, Китая, Канады и Австралии……………….….………..19
Глава 3. Практическое применение аналитического материала..…26
Заключение……………………………………………………
Список использованной литературы…………………………………….31
Введение
Социально-экономические реформы, произошедшие в России за последние годы, повысили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления.
Актуальность этих вопросов не вызывает сомнений. В настоящее время, поскольку окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений.
В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения важных функций: оборонной, правовой, экономической, политической, арбитражной и социальной.
Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.
Системный
характер государственного управления
заключается в том, что он обеспечивает
единство распорядительного (командно-административного)
и партнерского (социально-консолидированного)
При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властью.
Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционированных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.
Вектор муниципального управления имеет направление
«снизу – вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями.
Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса является обязательным условием для удовлетворения государственного интереса.
Субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления.
В федеративных государствах госвластью обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу.
В местном самоуправлении существуют различные орга- ны (представительный орган – совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.
Объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение.
Государственное и муниципальное управление – это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические.
При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы.
При применении к изучению государственного и муниципального управления многие общенаучные методы имеют определенные особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государственности, муниципального управления часто невозможно, так как нельзя, например, искусственно создать другое правительство с иными полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятельности.
Рассмотрение теории и практики государственного управления как целостной системы позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах проведения государственной политики, но и приобрести необходимые навыки и знания, необходимые государственным служащим для
профессионального исполнения обязанностей.
В учебном пособии рассматривается система органов государственного и муниципального управления, ее предназначение, обязанности и связи с обществом. Кроме того, затрагиваются актуальные вопросы государственного регулирования социально-экономических процессов и финансового обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Глава 1. Реформы. Исходные ситуации, пути решения и достижения.
Аналитическая часть будет подведена в сравнении 8 стран. Изучая реформы различных стран, я хотела-бы выделить, прежде всего, подход стран к решению ситуаций, методам и подходам к решению проблем, а так же на выводах и достижениях при подходах, применяемых каждой из стран.
Начнем с США, в которой исходная ситуация заключалась в том, что Федеративная система с сильными штатами и конституционно закрепленным разделением властей между различными ветвями и уровнями государственной власти. Слабая партийная дисциплина в высшем законодательном органе. Широко распространенное лоббирование частных интересов. Независимые и сильные законодательные комитеты, в целом сравнительно сильная законодательная ветвь власти. Склонность высшего законодательного органа к микроуправлению федеральной бюрократией. Система так называемых «сбора трофеев» в том, что касается политических назначений при смене администрации. Открытое и фрагментированное правительство опасность «патовых ситуаций».
Проблемы: Серьезное разочарование общественности, которое проглядывалось отчетливо выраженном недоверии к правительству со стороны граждан. Резкое ухудшение морального состояния служащих в системе федеральной государственной службы в конце 1980-х годов, а так же большой дефицит федерального бюджета.
Подход США к решению проблем заключался в создании в 1983 году Службы старших руководителей (8 тыс. государственных служащих). Культура свободного предпринимательства с упором на деловую деятельность, что обеспечивало оперативное внедрение различных подходов, позаимствованных у частного сектора. Трудности с созданием коалиций в поддержку той или иной конкретной реформаторской меры. Разногласия между элитой исполнительной власти и высшим законодательным органом во многих областях. Проведение в 1992 году «общенациональной проверки результатов деятельности» и принятие в 1993 году Закона о показателях и результатах деятельности органов государственной власти (стратегическое планирование и оценка результативности). Акцентирование внимания на внесении изменений в методы управления, а не на реформах структуры государственного управления (бюджетная реформа, обслуживание потребителей, оценка результативности). Рейган: упор на приватизации, передаче государственных функций внешним подрядчикам, взимании платы с пользователей. Широкое использование управленцев из частного сектора (12 тыс. чел. в рамках Комиссии Грейса). Руководство реформами осуществляли главным образом политические назначенцы, а не кадровые государственные служащие.
Таким образом, США допустили в 1999 году профицит бюджета. Многие результаты выглядят неоднозначно: множество достижений в плане повышения эффективности на микроуровне, усиление ориентации на потребителя и повышение восприимчивости. За период с 1993 по 1999 год численность государственных служащих федерального уровня сократилась на 17%, или на 377 тыс. чел. За период с 1994 по 1998 год доверие населения федеральным властям повысилось на 9 процентных пунктов. Факторы, вызывающие озабоченность: Резкое ухудшение морального климата среди государственных служащих федерального уровня в конце 1980-х годов. Планы повышения результативности, разработанные в соответствии с законом 1993 года, оказались в основном неудачными.
Ситуация в Австралии складывалась следующим образом: Федеративное государство при сильном федеральном правительстве. Мажоритарная избирательная система. Консерватизм. Англосаксонская административная традиция. Проблемы: Финансовое давление в середине 1980-х годов. Некоторое неприятие общественностью неэффективной государственной службы, но недостаточно настойчивые требования населения о проведении управленческих реформ. Отсутствие гибкости в области найма в государственном секторе.
Подход органов управления Австралии заключался в акцентировании внимания на повышении эффективности, сокращении расходов и рационализации системы государственного управления. Централизованное осуществление реформ, продвигаемых федеральными властями. Сочетание радикального и прагматического подходов. Раннее акцентирование внимания на доктрине «менеджеризма». Наметившийся в середине 1990-х годов акцент на приватизации и внедрении рыночных механизмов. В качестве первого шага создание в 1984 году Службы высших руководителей. Акцентирование внимания на открытом и конкурентном найме. Ранний переход к управлению, ориентированному на достижение конечных результатов, и бюджетному планированию программ. Упорядочивание структуры государственного управления и сокращение числа министерств с 27 до 16 в 1987 году.
Достижения Австралии были весьма ощутимы в рационализировании структуры государственного управления. Численность государственных служащих сократилась с 180 893 в 1986 году до 143 305 в 1996 году. Приватизирована значительная часть государственного имущества. Существенно пересмотрены приоритеты в сфере государственных расходов. Эффективность в целом существенно возросла. Изменилась культура государственной службы: сократился срок пребывания в должности государственных служащих, выросло число сторонников доктрины «менеджеризма», наметилось сближение с частным сектором, стало меньше отличий. Диверсифицировалось политическое консультирование министров. Факторы, вызывающие озабоченность: Проблемы морального состояния на среднем и низшем уровнях системы государственного управления. Ухудшение морального климата среди государственных служащих. Трудности в сфере управления выполнением контрактов.
В Великобритании ситуация, требующая определенных мер была заключена в том, что унитарная сильно централизованная система. Мажоритарная и весьма консервативная политическая система. Мощная исполнительная власть, в высшем законодательном органе страны последовательно поддерживается строгая партийная дисциплина. Чрезвычайно малое число ограничений на возможность исполнительной власти «спускать» сверху даже непопулярные реформы. Деполитизированная и укомплектованная высоко образованными людьми государственная служба. Проблемы: Обуздание инфляции. Сокращение потребности государственного сектора в заимствованиях. Представление о необходимости сокращения государственных расходов в % от ВВП. Сложившееся мнение о государственных служащих как о привилегированном классе самодовольных людей. Сложившееся мнение о слишком больших размерах и интервенционистском характере системы государственного управления.
Методика решения заключалась в реформах, основанных на идеологии монетаризма. Чрезвычайно сильное влияние сторонников доктрины «менеджеризма» и частного сектора. Широкое внедрение систем управления деятельностью и измерения ее результатов, широкое использование показателей деятельности (в т.ч. сравнительных таблиц для больниц и школ). Широкое использование исполнительных учреждений: создано 140 учреждений, составивших более 70% всего сектора государственной службы. Широкое использование консультантов в области управления. 1979—1983-е годы: сокращение численности государственных служащих. 1980-е годы: совершенствование финансового управления. 1987 годы: акцентирование
внимания на рыночных механизмах, введение классификации покупателей и поставщиков в сфере здравоохранения. 1991 год: рыночное тестирование; «Хартия граждан». Середина 1992 года: дальнейшее сокращение масштабов федеральных министерств по итогам проверок управления ими. Конец 1990-х годов: программа «Услуги прежде всего»; комплексные проверки расходов; инициатива «Максимальная полезность» в местном государственном управлении. Последовательная и жесткая реализация «спускаемых» сверху реформ.
Таким образом, система государственного управления добилась в период с 1979 по 1983 год численность государственных служащих сокращена на 14%, а затем еще на 6%. Значительно усилена ориентация на достижение конечного результата и на нужды потребителей. Повышена техническая эффективность. Сравнительные таблицы для больниц и школ стали очень популярны среди широких слоев населения. Факторы, вызывающие озабоченность: Не устранены сбои в процессе предоставления услуг. Упадок морального состояния работников в сфере образования и здравоохранения. Агентства исполнительной власти напоминают наполовину построенный дом, поскольку не обладают достаточным объемом делегированных управленческих полномочий и достаточной гибкостью. Фрагментированность системы и возможное неблагоприятное воздействие на качество предоставляемых политических консультаций. Некоторое ухудшение морального климата среди государственных служащих. Некоторый рост политизированности на высоких уровнях государственной службы в конце 1990-х годов.
Германия в свою очередь имела на тот момент федеративное государство (16 земель, 329 округов, 115 неокружных муниципалитетов, 14 915 муниципалитетов). Чрезвычайно прочная традиция государственного управления на основе закона. Слишком неоднородная и сложная система государственного управления. Высшие эшелоны федеральной государственной власти очень политизированы. Роль федерального правительства сводится в основном к законотворческой деятельности. Проблемы: Некоторое давление со стороны граждан, требующих повышения эффективности работы местных органов власти. Объединение с Восточной Германией.
Подходом решения данного вопроса Германия выбрала такой маневр, как отсутствие решающего влияния со стороны политической идеологии. «Уплотнение» и поэтапная модернизация административной системы в противовес представлению о минималистской роли государства или акцентированию внимания на «маркетизации». Акцентирование внимания на совершенствовании уже существующей системы в противовес попыткам перенять другую систему или позаимствовать чужие подходы «оптом». Федеральная структура и сложившиеся традиции серьезно препятствуют внедрению любых разновидностей модели централизованных реформ по типу «сверху вниз». Малое число инициатив по проведению реформ на федеральном уровне. Преобразование структуры государственного управления Восточной Германии посредством изменения роли правительства, переход к основанной на способностях и заслугах системе государственной службы, горизонтальное и вертикальное разделение полномочий, переход к «законнической» культуре и поведению, основанных на правилах. Содействие развитию предпринимательства на местном уровне.
В итоге, Германия достигла того, что Численность государственных служащих федерального уровня изменялась следующим образом: в 1989 году – 300 тыс. чел., в 1992 году – 381 тыс. чел., а в 1998 году – 315 тыс. чел. На первоначальном этапе на уровне местного управления были проведены значительные реформы. Повысилась гибкость в сфере выполнения бюджета. Факторы, вызывающие озабоченность: Усталость от реформ на уровне местного управления. Бундестаг отклонил предложения о реформировании системы оплаты труда государственных служащих.
В Канаде же была Мажоритарная федеративная система с сильными провинциями и значительным объемом предоставляемых услуг на уровне провинций и местных органов власти. Относительно крупные и влиятельные центральные учреждения федерального правительства в рамках общей системы при отсутствии одного доминирующего центрального ведомства. Сплоченная межведомственная чиновническая культура. Проблемы: Низкие экономические показатели в 1980-х годах. Слабая финансовая дисциплина: цели расходования денежных средств не достигались. Значительный рост государственного долга: со 168 млрд. канад. долл. в 1984 году до 508 млрд. канад. долл. в 1993 году. В 1994 году дефицит федерального бюджета достиг 6%. Требования граждан об усилении подотчетности.
Путем решения проблем стало проведение реформ «спокойно, со знанием дела, без фанфар». Акцентирование внимания на долгосрочном выравнивании расходов и доходов. Отсутствие сильного центрального органа власти. «Поэтапные» реформы без идеологической направленности. Некоторое предпочтение подходам, позаимствованным у частного сектора, но выраженное гораздо слабее, чем в Великобритании. 1989 год: программа «Специальные оперативные органы» – ограничение автономии новых органов власти в рамках министерств и широкое экспериментирование и диверсификация организационных форм. Явная попытка центра установить партнерские отношения с отдельными провинциями. Анализ программ и сокращение их масштабов, начиная с 1994 года. Попытка восстановить и оживить элементы управления государственной службой после многих лет сокращения их масштабов посредством инициативы «La Releve» («Смена»), 1996 год. Введение полного учета методом начисления и отчетов о результатах деятельности во всех министерствах. 1996 год: улучшение отчетности перед Парламентом.
В итоге в 1997/98 году достигнут сбалансированный бюджет (впервые за последние тридцать лет). Численность членов Кабинета сократилась с 35 чел. до 23 чел. При правительстве Малруни численность государственных служащих сократилась на 15 тыс. чел. (половина переведена на работу в провинциальные органы власти или другие места), а за последние четыре года – еще на 17,4% (39 тыс. чел.) (перевод на работу в другие части системы, альтернативные учреждения по предоставлению услуг, сокращение числа гражданских служащих оборонных учреждений). Факторы, вызывающие озабоченность: Неравномерное использование показателей результативности работы. После реформ в проигрыше оказались кадровые государственные служащие (у многих ухудшились условия оплаты труда). «Специальные оперативные органы» проявили себя ненамного лучше министерств в том, что касается обеспечения гибкости и новаторства в предоставлении услуг. Пробел в реализации: реформы не полностью отвечают ожиданиям. Управление выполнением контрактов вызывает определенную озабоченность.
Исходная картина в Бразилии выглядела примерно так: федеративное государство. 26 штатов и один федеральный округ. Власти штатов реализуют властные полномочия в сферах, не относящихся к исключительной компетенции федеральных или муниципальных властей. Административные традиции сформировались под мощным влиянием США. В 1985 году военные покинули правительство, после чего было сформировано новое гражданское правительство. В 1988 году Конституционному конгрессу пришлось заново создавать конституцию страны вследствие высокого уровня недоверия к ее предыдущему варианту, принятому в 1967 году под влиянием военных. Проблемы: До 1986 г. отсутствовал централизованный контроль деятельности государственных служащих. Федеральное правительство испытывало хронический дефицит, усугублявшийся безответственными действиями властей штатов. В период правления администрации Коллора многие из наиболее опытных и квалифицированных государственных служащих уходили со своих постов вследствие сложившегося на государственной службе нездорового морального климата
Решение проблем началось с того, что в 1995 году Министерство по реформированию органов власти федерального уровня и уровня штатов сформулировало цели и задачи административных реформ президента Кардосо. Акцентирование внимания на сокращении государством своей роли поставщика услуг. Согласно «диагнозу», поставленному Министерством по реформированию органов власти федерального уровня и уровня штатов, численность федеральных государственных служащих не является чрезмерной, однако роли между ними распределены неэффективно. Предложенные изменения включали в себя повышение профессионализма государственных служащих, увеличение гибкости управленцев в государственном секторе и содействие более эффективному распределению государственных служащих по отраслям и регионам. Введение должности политического координатора уровня министра, который должен служить связующим звеном между исполнительной и законодательной ветвями власти. Планы обеспечения управленческой гибкости с помощью поддающихся измерению показателей результативности, включаемых в контракты с руководителями самостоятельных ведомств. Последующие реформы были подчинены цели ориентирования деятельности на бюджет, разработке ряда программных областей.
Достижением было некоторое первоначальное сокращение численности служащих государственного сектора федерального уровня и конституционные реформы привели к необходимости дальнейших сокращений персонала или иных шагов в тех случаях, когда федеральные власти, власти штатов или муниципалитеты расходуют на заработную плату более 60% своих доходов. Контракты между государством и автономными ведомствами или «социальными организациями» могут обеспечить более высокую степень гибкости в вопросах оплаты труда, включая оплату по результатам деятельности. В соответствии с программой реформ президента Кардосо была создана новая правовая основа для деятельности автономных ведомств и «социальных организаций», призванная придать действиям государства большую оперативность и гибкость, обеспечить более чуткое его реагирование на потребности. «Управленческие» реформы, заложенные в поправку об административных реформах, могут привести к росту эффективности и качества услуг. Однако выводы делать пока рано. Факторы, вызывающие озабоченность: В период правления администрации Коллора «качество» государственной службы существенно снизилось.
Ситуация в Южной Корее выглядела так: Президентская республика с
разделением властных полномочий между президентом и однопалатным высшим законодательным органом. Традиция сочетания чиновничьих и министерских постов. «Персонализация» политической жизни при слабой роли политических партий. Проблемы: Экономический кризис. Большая численность государственных служащих до проведения реформ. Подозрения в «кумовстве» и коррупции.
Решением стало создание в 1998 году Министерства государственного управления и внутренних дел в качестве федерального органа, отвечающего за всю систему государственной службы. В 1999 году создана Комиссия по делам государственной службы для реформирования системы государственной службы. Административные реформы увязаны с другими демократическими реформами, занимающими центральное место в общеполитической программе президента Ким Дэ Чжуна. В 1998 году введено многолетнее финансовое планирование, а также принят среднесрочный финансовый план. В 1995 году введена система оценки результатов деятельности работников, распространяющаяся на усовершенствованные программы оплаты труда. Обеспечено выполнение требований о регистрации и декларировании выборными должностными лицами и высокопоставленными государственными служащими своего имущества, а в 1999 году создан Консультативный совет по борьбе с коррупцией. Правительство приняло Закон о раскрытии государственной информации, призванный обеспечить гражданам право доступа к государственной информации. Создан Комитет по реформированию системы государственного регулирования.
В итоге в 1999 году ВВП вырос на 10,2%. Число членов Кабинета министров сократилось с 21 до 17, а число должностных лиц уровня министра – с 33 до 24. Ликвидировано 230 высоких постов (4 поста помощника министра, 16 – руководителя управлений, 74 – директора бюро и 136 – директора отдела). За первый год своей деятельности Комитет по реформированию системы государственного регулирования отменил 48% и внес улучшения в 22% всех действующих административных нормативных актов. В 1999 году Комитет отменил 7,4% всех оставшихся нормативных актов. Факторы, вызывающие озабоченность: Пока рано судить, увенчаются лиуспехом нынешние усилия по созданию открытой системы приема на государственную службу и повлияет ли она на качество государственной службы.
И, в заключении, Китай. Система, контролируемая однопартийным (коммунистическим) большинством. 23 провинции, 5 автономных областей, 4 муниципалитета. Низкий авторитет государственной службы в глазах общественности. Федеральное правительство (Коммунистическая партия) широко представлены в государстве в целом и оказывают на него огромное влияние. Проблемы: Финансовые трудности. Тенденция перехода к рыночной экономике обусловила необходимость проведения административных реформ. Проблема кадрового обеспечения традиционно решалась с помощью «разнарядки», в результате чего многие люди назначались на должности, для работы в которых они не обладали достаточной квалификацией. Сложные, неэффективные и дублирующие друг друга управленческие структуры.
При нахождении выхода следовало отметить, что административным реформам предшествовали экономические преобразования при поощрении иностранных инвестиций. Предоставление государственным предприятиям большой самостоятельности, децентрализация и деколлективизация сельского хозяйства. В 1982, 1988 и 1993 годах были проведены организационные реформы, результатом которых стала рационализация деятельности государственных учреждений. В конце 1980-х – начале 1990-х годов власти начали делегировать полномочия по принятию управленческих решений местным органам самоуправления, производителям и потребителям. Местные органы власти получили больше полномочий в кадровых вопросах. Для государственных должностных лиц введен фиксированный срок пребывания в должности и обязательный пенсионный возрастной ценз. Набор кадров (сотрудников государственных учреждений) отныне производится с помощью открытых конкурсных экзаменов, а не по разнарядке. Жалованье государственных служащих устанавливается в соответствии с конъюнктурой рынка рабочей силы. Содержание программ подготовки кадров пересмотрено с учетом потребностей рыночной экономики.
В результате проведенных в 1982 году реформ число органов Государственного совета сократилось со 100 до 61, а численность их сотрудников – с 51 тыс. чел. до 30 тыс. чел. В результате осуществленной в 1988 году реструктуризации число министров и комиссий уменьшилось с
45 до 41, а число находящихся в прямом подчинении бюро—с 22 до 19. Введение дополнительных процедур согласования перераспределения денежных средств между центром и местными органами самоуправления. В правительство пришли более молодые и образованные люди. Факторы, вызывающие озабоченность: Недостаточно широкая огласка административных и судебных решений. Для вступления Китая в ВТО необходима более высокая степень подотчетности структур государственного управления.
Глава 2. Анализ реформ США, Великобритании, Германии, Бразилии, Южной Кореи, Китая, Канады и Австралии.
В современных условиях все более интенсивного обсуждения будущего России появляется множество вариантов и форм реформирования различных сфер отечественной общественно-политической жизни, в общем, и сферы государственного управления, в частности. Возникают и «чудодейственные» рецепты. Руководителям различного ранга нужно аналитическое умение, с помощью которого они могли бы критически изучить предложения и принимать объективные и ответственные решения, используя передовой международный опыт.
Рассмотрим интересный анализ Всемирного банка, выполненный по просьбе Правительства Российской Федерации.
