Поступление на государственную службу. 2

                                     СОДЕРЖАНИЕ

 Введение

1 Понятие государственной службы

1.2 Государственная служба России в историко-правовом аспекте

2 Поступление на государственную службу

2.1 Аттестация государственных служащих

2.2 Поощрение и ответственность государственных служащих

2.3 Прекращение государственно-служебных отношений (способы и основания)

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Развитию законодательства о государственной  службе уделяется в настоящее  время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Однако, как уже выше излагалось, изменение ситуации привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений - как особого рода государственной деятельность.

Актуальность данной темы, на наш  взгляд, обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят  от кадрового состава. Следовательно вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений. В соответствии с принципом федерализма государственная служба в Российской Федерации разграничивается на федеральную и государственную службу в субъектах Российской Федерации. В субъектах, таким образом, ДОЛЖНЫ в соответствии с общими принципами построения государственной службы выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Поэтому, также актуально изучение становления, комплектования, организации государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Государственная служба, как юридический  институт рассматривается в такой  отрасли права, как административное право. Во всех учебниках Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или  раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется  внимание, излагаются новые подходы  и принципы построения.¹

Государственная служба освещалась рядом  ученых и в монархической литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.²,  
Воробьев В.А.³, Бахрах Д.Н. и ряд других. Новым толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей посвященный этой теме,⁴ идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой. Этот интерес сохраняется и сейчас. Еще до принятия Федерального Закона в ряде субъектов Российской Федерации принимаются собственные законодательные акты, регулирующие эту сферу. Это, например, Законы о государственной службе республики Саха (Якутия), принятый 26.03.93 г., республик Башкортостан, принятый 13.10.94 г., Марий Эл, принятый 23.02.95 г. и ряд других. Наконец 05 июля 1995 года Государственной Думой был принят Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, устанавливающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации общие начала построения государственной службы в субъектах российской Федерации. После его принятия и подписания Президентом ускорился процесс принятия подобных законов и в регионах. Были сразу же приняты соответствующие законы в ряде краев и областей, таких как Свердловской области, Красноярского края и других. В феврале 1996 года соответствующий Закон был принят и в Тюменской области.

Таким образом, еще в советский  период изучалась проблематика государственной  службы, хотя законодательная база этого института практически  отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются  и внедряются новые подходы к  различным аспектам государственной  службы.

Целью данной работы является. в связи с вышеизложенным, попытка обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана в ряде субъектов Российской Федерации, выявить слабые и сильные стороны принятых законов, новое и специфическое по отношению к Федеральному Закону.

В первом разделе работы мы попытаемся раскрыть общее понятие государственной  службы, дать краткую характеристику этого института в его историческом развитии. Ведь без получения общего представления, на наш взгляд, затруднительно рассматривать конкретную законодательную  базу государственной службы. Второй раздел работы будет посвящен изучению тех Законов о государственной службы. Второй раздел работы будет посвящен изучению  тех Законов о государственной службе, которые уже приняты в ряде  республик, краев и областей их сравнению с пояснениями Конституции Российской Федерации, Федерального Закона, то есть носить практический характер.

1. Понятие государственной службы

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов  социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана  с самим государством, его ролью  в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию  личного состава государственных  органов, других государственных организаций. Государственная служба прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе.⁵ Это прежде всего работники государственного сектора экономики. Таким образом здесь государственная служба рассматривается шире, как работа не только в государственных органах, но и на предприятиях, учреждениях и тому подобное. Но внутри этого широкого понимания все равно различают виды государственной службы, в зависимости от ее специфики. Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус).⁶ В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института.

Государственная служба обязана своим  возникновением государству. с его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Организующая деятельность государства  охватывает разнообразные сферы  жизнедеятельности общества, поэтому  государственная служба регулируется нормами не только административного  права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах  государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.⁷ Таким образом государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Таким образом государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей  (трудового, финансового, социального и др.).

Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству  потребовало необходимость выделения  управленческой, организаторской деятельности, как таковой.

Для выполнения определенных, требующих  специальной квалификации функций  общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.⁸

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей  непосредственно, но помогает государству  реализовывать собственные функции  и задачи обязывает государство  обеспечивать служащего. Поэтому государственный  служащий выполняет возложенные  на него обязанности на возмездной основе. Таким образом чертами государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими, урегулированность нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из вышеизложенного под государственной службой следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Или как определяет Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 2 : “Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных органов”.⁹

Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому  должность необходимый элемент  государственной службы. Должность - первичная ячейка аппарата, предусмотренная  для одного работника, образуемая в  распорядительном порядке.¹⁰ Правовыми актами соответствующего органа определяется  ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления.¹¹ Или как определяет закон о государственной службе, государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.¹²

Государственная служба имеет и  процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение  по должности, получение соответствующих  квалификационных разрядов), увольнение со службы.

Государственная служба строится в  соответствии с определенными принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими ее характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие  принципы : верховенство Конституции и Федеральных Законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности), приоритет прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти, принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную, равный доступ к службе (то есть в независимости от пола, национальности, социальной принадлежности, убеждений и так далее), обязательность для государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей (централизм), принцип единства основных требований к государственной службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за принимаемые решения, в непартийность и стабильность кадров  государственных служащих.

2. Государственная Служба России  
   в историко-правовом аспекте.

Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой  государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали отношения отличающиеся от отношений “службы”.

Активно стала развиваться государственная  служба в период образования Московского  централизованного государства  с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на прокорм.¹³ Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия  государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали.¹⁴  На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

Вошествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.¹⁵ Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.¹⁶ С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал  гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами : Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система золоченная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная  служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят “Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах.¹⁷ В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это  законодательство было отменено. Это  было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией.¹⁸ И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

2. ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ

Порядок  поступления  на  государственную службу определяется правовыми актами с учетом:

а) особенностей статуса  государственных органов;

б) особенностей сфер и отраслей, к которым эти органы относятся;

в) категорий групп государственных  должностей;

г) способов замещения этих должностей.

Конституционный   принцип   равного   доступа  граждан  Российской  Федерации  к государственной  службе  не  исключает ограничений  для поступления на эту службу или  занятие  конкретных  государственных  должностей.  Ограничения  установлены  законами и другими правовыми  актами. Гражданин не может быть принят на государственную должность  в случаях:

а) признания его судом  недееспособным или ограниченно  дееспособным;

б)  лишения  его  судом  права занимать государственные  должности государственной службы в течение определенного срока;

в)  наличия заболевания, препятствующего выполнению должностных  полномочий, если специальные  требования  к  состоянию  здоровья  установлены  для соответствующих должностей;

г)  наличие  близкого  родства  или свойства с государственным  служащим, если их служба    связана   с   непосредственной   подчиненностью   и   непосредственной подконтрольностью  одного  другому.  К  лицам, находящимся  в отношениях близкого родства  или  свойства,  отнесены  родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов;

д)  отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если служба будет связана с использованием таких сведений;

е)  наличия  гражданства  иностранного государства, если доступ к государственной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными  соглашениями;

ж)  отказа  от  представления  сведений  в  органы налоговой  службы о полученных доходах   и   имуществе,   принадлежащем   претенденту  на  должность  на  праве собственности, являющихся объектом налогообложения;

Порядок  и условия  замещения государственных должностей государственной службы в наиболее    существенных    вопросах   регламентируются   Законом   об   основах государственной   службы.   Им   установлено,   что   гражданин   поступает   на государственную   службу   на   условиях  трудового  договора,  заключаемого  на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.  Поступление  оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность  государственной службы. Назначение   на   государственную  должность  —  юридический  акт  компетентного  государственного  органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения   на   служащего   осуществление   функций,   обязанностей   и  прав, определенных  данной  должностью.  Путем  назначения  замещаются практически все государственные   должности   государственной  службы,  однако  в установленных случаях — по результатам конкурса.

Порядок  замещения должностей дифференцирован применительно  к назначению впервые или  вновь  поступающих на государственную  службу, а также к замещению  вакантных должностей.   Он   различается   также   в  зависимости  от  категорий  и  групп государственных  должностей.

Конкурс  представляет  собой  конкретную  форму замещения  должностей, включающий элементы  выборности.  Он  имеет  целью  отбор  высококвалифицированных  кадров и комплектование  ими  государственных  органов. Конкурс  состоит в предварительной оценке   профессиональных,   деловых   и   нравственных   качеств  кандидата  на должность.

Замещение государственной  должности по конкурсу предполагает:

а)  избрание  на  вакантные  должности, которые, следовательно, могут  замещаться служащими на определенный срок (как правило, до пяти лет);

б)  объявление в печати о конкурсе на должность с сообщением основных требований к кандидатам на ее замещение;

в) возможность участия  в конкурсе нескольких претендентов;

г) рекомендацию кандидата  на должность конкурсной комиссией;

д)   заключение   контракта   между   администрацией  и лицом,  рекомендованным конкурсной комиссией или избранным на соответствующую должность;

е) издание приказа уполномоченным должностным лицом о назначении на должность.

По   конкурсу   замещаются  определенные  категории  государственных  должностей государственной службы.

В  свою  очередь  конкурс  может  проводиться  в  форме  конкурса документов или конкурса-испытания.  В  форме  конкурса  документов замещаются вакантные старшие государственные   должности  государственной  службы;  конкурса-испытания  —  на замещение   вакантных  высших,  главных  и  ведущих  государственных  должностей

государственной службы.  Конкурс   проводится  по  установленной  процедуре.  В  частности  при  конкурсе документов  конкурсная  комиссия  оценивает  участников  конкурса  на  основании документов  об  образовании,  о предшествующей трудовой деятельности, а также на

основании рекомендаций, тестирования и т.д. Конкурс-испытание    может    включать   в   себя   прохождение   испытания   на соответствующей   государственной   должности   и   завершается  государственным квалификационным экзаменом.

Решение    конкурсной   комиссии   является   основанием   для   назначения   на соответствующую   должность   государственной   службы   либо   отказа  в  таком назначении.   Замещение   вакантных   государственных   должностей   федеральной государственной  службы  по  конкурсу  регламентируется  Положением о проведении конкурса   на   замещение   вакантной   государственной   должности  федеральной государственной  службы,  утвержденным Указом Президента Российской Федерации от

29 апреля 1996 года № 604.

Лицо,  принятое  на  государственную службу, приобретает  статус государственного служащего   и  субъекта  государственно-служебных  отношений.  Особенность  этих отношений  состоит  в  том,  что  они  складываются между государством в  лице его органов  и  государственным  служащим,  осуществляющим  служебную  деятельность в качестве   субъекта   юридически  властных  отношений.  Государственно-служебные отношения  значительной  части  государственных  служащих  могут  складывать  не

только  внутри,  но  и вне рамок органа, в котором  они занимают должности (между служащими  выше- и нижестоящих органов, контрольно-надзорных  органов). Государственно-служебные  отношения,  урегулированные  нормами  административного права, представляют собой разновидность административных правоотношений. Государственно-служебные  отношения  возникают  на основе одностороннего решения государственного  органа  (должностного  лица),  которое,  во-первых, юридически закрепляет  поступление  гражданина на государственную службу, во-вторых, служит