Повышение эффективности экономических основ территориального общественного самоуправления

     Повышение эффективности экономических  основ территориального общественного самоуправления.

     ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1. ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ………………...6

1.1. Концептуальные основы исследования устойчивого развития

территории………………………………………………………………..……….6

1.2.  Определение объектов и субъектов угроз безопасности населения территории……………………………………………………………………….13

1.3. Анализ социально-экономических, финансовых, экологических, общественно-политических проблем города как объекта управления            17

2. ПРОБЛЕМЫ И  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ…………………………………………………….…….23

2.1. Опыт преодоления  агрессивной среды управления  в муниципальном управлении г.  Мурманска……………………………………………………….23

2.2. Рекомендации  по преодолению агрессивной среды  управления в муниципальном управлении…………………………………………………….34

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….42

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК………………………………………….46 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ 

     В условиях ретардации институциональных  преобразований в обществе изучение проблем перехода экономики России на траекторию устойчивого развития представляется актуальным и стратегически необходимым направлением в научных исследованиях и разработках. Обострение глобальных экономических, социальных и экологических проблем, последствия которых с разной степенью тяжести ощущает на себе население различных регионов страны, является мотивационным механизмом для поиска принципиально новых подходов к анализу причин кризиса, выработке моделей и инструментов для его преодоления.

     Переход общества и отдельных территорий к устойчивому развитию предполагает постепенное преодоление крупных  структурных диспропорций и неразвитости механизмов реализации богатого научного, трудового, природного, производственного потенциалов муниципальных образований.

     На  современном этапе остро стоит  проблема крупных городов. Основной стратегией выживания последних, является решение главной экономической задачи - превращение города из научно-производственного комплекса с отсталой структурой хозяйства в научно-производственно-информационный комплекс, интегрированный в мировую экономику с высокой степенью мобильности и диверсифицированности.

     Самоуправление, являясь средством  вовлечения каждого  индивида в социально-экономическое  регулирование  посредствам целеполагания  и самоорганизации субъектов  хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать  и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов, территориальных образований, а также государства. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества  дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

     Формирование  всех систем муниципального управления связано с двумя основными  общественными проблемами: '' вертикальной'' организацией власти и ее  взаимосвязями  с различными  городскими и сельскими  общинами, с местным населением различных  видов поселения. В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самими населением в различных   органиционно-правовых формах. Местное самоуправление- это автономная деятельность самоорганизовавшегося  населения.

     В современной науке и практике система понятий, характеризующих  содержание социально-экономического потенциала, остается достаточно дискуссионной. В фундаментальных и прикладных работах таких авторов, как К. С. Дорофеев, Ю. А. Волков, А. И. Субетто, В. В. Чекмарев, Е. А. Коновалов, приводятся основные характеристики понятия социально-экономического потенциала как экономической категории.

     Отдельными  элементами потенциала экономического роста и развития территориальных  образований занимались такие ученые, как Т. Г. Ковалева - инвестиционный потенциал, Ф. С.Зиятдинов - ресурсный  потенциал, Г. И. Жиц - инновационный потенциал, В. М. Ямашев - кадровый потенциал, Н. Н. Пашканг - производственный потенциал. В работе В. Д. Андрианова по основным макроэкономическим показателям и качественным характеристикам проводится комплексное исследование внутреннего потенциала России.

     Наряду  с этими авторами были обобщены и  проанализированы причины неэффективного использования экономического потенциала при благоприятных социально-экономических условиях, представленных в работах Н. И. Климова, В. М. Питерского, А. И.Татаркина в соавторстве с М. М. Ситниковым и А. М. Чернецким.

     Большое значение для осуществления данного  исследования имеют не только теоретические  концепции, но и работы Ф. С. Тумусова, О. М. Прокапало, Г. И. Жиц, Л. Дэвиса, наполненные практическим содержанием. К числу наиболее ярких работ можно отнести предложенную методологию исследования И. Адельмана и С. Тафт Моррис, в которой для выделения стран с потенциалом быстрого роста используется два подхода - теоретический и эмпирический, в основе которых положены 29 экономических, политических и социальных показателей, взаимоувязанных через эконометрические линейные комбинации.

      Объект  исследования –г. Мурманск.

      Предмет исследования – экономические и организационные основы деятельности территориального общественного самоуправления.

     Исходя  из всего вышесказанного, в данной работе ставится цель разработать рекомендации по повышению экономических основ территориального общественного самоуправления. В соответствии с поставленной целью можно сформулировать следующие задачи:

1. Изучить  основы муниципального управления.

2. Рассмотреть  структуру  местного самоуправления.

3. Выявить  формы осуществления местного самоуправления.

4. Обобщить опыт преодоления агрессивной среды управления в муниципальном управлении г. Мурманска.

     Методологической  базой для написания работы послужила:  нормативно-правовая база, учебная  литература, периодические издания, посвященные теме исследования. Логика и структура данной работы соответствуют выбранным цели и задачам. 

     1. ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ 

1. Концептуальные  основы исследования устойчивого развития территории

     Термин "устойчивое развитие" в последнее  время стал использоваться настолько часто, что это неминуемо привело к наполнению данного понятия различным смыслом. Причем, следует отметить, что общепринятого (можно даже сказать общепонятного) определения устойчивого развития пока не существует. Идут постоянные дискуссии в попытке обосновать необходимость того или иного "устойчивого развития" как и теоретическом, так и в практическом аспектах. И если на макроуровне теоретических представлений есть некоторая ясность, которая сводится к системе рекомендаций (принципов), что делать можно (нужно) и что делать нежелательно (нельзя), то попытки применить такие рекомендации на практике наталкиваются на большие трудности¹.

     В международных документах термин "устойчивое развитие" появился в конце 80-х  годов XX века и подразумевал интеграцию развития и охраны природы, что, очевидно, было спровоцировано углубляющимся экологическим кризисом. Далее появились другие формулировки, которые во многом были неполными и отражали какой-либо аспект устойчивого развития. Например, в Докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию под устойчивым развитием понималось такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) была дана более развернутая формулировка: устойчивое раз-питие - это развитие, которое порождает экономический рост, но справедливо распределяет его результаты, восстанавливает окружающую среду it большей мере, чем разрушает ее, увеличивает возможности людей, а не обедняет их. Это развитие, которое отдает приоритет бедным, расширению их возможностей и обеспечению их участия в принятии решений, затрагивающих их жизнь. Это развитие, в центре которого находится человек, ориентированное на сохранение природы, обеспечение занятости, реализацию прав женщин. Приведенное выше, несомненно, присуще устойчивому развитию, но для эффективного, логически последовательного и научно обоснованного внедрения в жизнь данных рекомендаций не хватает глубоких теоретических исследований как сущности устойчивого развития, так и обеспечения процесса перехода к нему. Особенно актуально данное замечание на уровне отдельных территориальных образований (город, регион).

     В России концепция устойчивого развития стала трактоваться в весьма специфических формах. Под устойчивым развитием стали понимать одновременное достижение всевозможных благ (экономических, экологических, социальных, моральных) и стремление усилий хозяйствующих субъектов на этом пути. Однако почти ничего не говорится о том, каким способом будут улаживаться противоречия в процессе достижения этих благ и как конкретно можно добиться всеобщего благоденствия в стране. Думается, близки к истине те ученые, которые представляют модель устойчивого развития как некий идеальный образ, который не может быть реализован в ближайшее время по политическим, экономическим и другим причинам, в том числе и из-за не изученности многих природных и социальных явлений и необходимости крупных кардинальных преобразований, экологизации всех основных видов деятельности человечества, самого человека, изменение его сознания и созидание нового общества².

     Учитывая  изложенное выше, мы полагаем, что в  современных условиях является актуальной задача не достижения цели устойчивого  развития, а организация процесса по достижению этой цели.

     Большинство принципов устойчивого развития, разработанных к настоящему времени  и декларированных в различных  документах (в том числе директивного характера), не соблюдаются на практике. Следовательно, реализация разработанной  в соответствии с ними модели устойчивого развития не приведет к каким-либо практическим результатам, если конечно, внешние по отношению к объекту развития обстоятельства не будут складываться благоприятно.

     На  наш взгляд, сегодня для России крайне необходима абстрактная, но в то же время понятная и легко конкретизируемая на практике, модель устойчивого развития территории. При этом нет смысла нагромождать принципы и/или показатели устойчивого развития без понимания сущности такого развития в рамках территории.

     На  рис. 1.1.1³. изображено авторское видение процесса устойчивого развития.

     Авторы  полагают, что устойчивым может быть только поступательно-возвратное развитие, когда на первом этапе территориальная  система увеличивает свое разнообразие через разнообразие общественных отношений, экономических видов деятельности, взаимоотношений природопользования в рамках триады "общество - экономика (хозяйство) - природа". Не препятствуя увеличению такого разнообразия, необходимо на основе выработанных критериев лишь оценивать характер происходящих изменений, увеличивая возможности территории, для достижения разнообразия проявлений ее социальных, экологических, экономических, правовых, политических отношений, а также повышать эффективность уже использующихся возможностей (ресурсов). Другими словами, принцип "устойчивость через многообразие" должен быть интегрирован в цепочку "потенциал - ресурсы - результат".

     Рис. 1.1. Процесс устойчивого развития территории  

     1 - увеличение разнообразия системы  (выход из равновесия);

     2 - стремление к устойчивости (переход  к равновесному состоянию)

     Второй  этап на рис. 1.1. характеризует корректировку развития территориальной системы. Накопленные в результате увеличения разнообразия противоречия должны быть разрешены для дальнейшего прогресса системы при этом такие противоречия могут разрешаться как сами собой (без видимых последствий или не контролируемо), так и при участии управляющих подсистем различных уровней. Задача здесь заключается в отслеживании таких изменений и провоцируемых ими противоречий и своевременного принятия решений в отношении способа их разрешения.

     При нормальном развитии событий территориальная  система переходит из начального в новое состояние, качественно  и количественно совершенствуясь. По мнению авторов, именно этот процесс  можно определить кик устойчивое развитие. Причем, в реальности могут наблюдаться как подъемы, так и спады, более или менее выраженные, однако совершенно необходимые для повышения устойчивости системы в целом.

     Применительно к развитию территориальной системы  следует говорим, о невозможности судить об уровне ее развития лишь по количественным изменениям ее характеристик (например, не всякий подъем экономики и частности увеличение ВРП, говорит о повышении устойчивости и наоборот).

     По  мере увеличения разнообразия системы, в течение определенного промежутка времени накапливаются противоречия, которые в конечном счете должны быть разрешены. Для того, чтобы территориальная система не разрушилась (и были минимизированы издержки разрешения противоречий), а также для создания фундамента дальнейшего развития, необходимо выявление и воздействие на точки (зоны) устойчивости, которые стабилизируют процесс перехода из одного состояния в другое и инициируют дальнейшее развитие. Представляется, что любая территориальная система (в том числе и городская), должна содержать и компоненты неустойчивости, которые являются базой прогрессивного или регрессивного (при соответствующих условиях) обновления системы.

     В таком случае задача управления заключается не в подавлении неустойчивости, а в воздействии на нее через точки устойчивости (стабильности) и придании развитию территориальной системы определенной направленности. На рис. 1.1.2⁴ приведена структурная модель устойчивости территории с выделением предполагаемых (но не однозначных) точек устойчивости. Авторы считают, что можно найти механизмы как слежения, так и воздействия на такие точки, которые позволят концентрировать усилия в определенных направлениях, а не разбрасываться ресурсами (интеллектуальными, финансовыми), стремясь сразу и все сделать устойчивым. Как показано ранее, это не только невозможно, но и вредно для прогресса территориальной системы в целом (хотя для отдельных ее подсистем это и может быть благоприятно, но лишь в краткосрочном периоде).

     Кроме того, проблема обеспечения устойчивого  развития заключается еще и в  том, что управляющая подсистема, осуществляющая преобразования, сама есть часть объекта преобразования, одновременно являясь и ее субъектом. Поэтому попытка осуществить всеохватный переход к устойчивому развитию непременно окончится неудачей, поскольку в таком случае попытка определения устойчивого будущего, приводит к противоречию суждения о будущем в рамках настоящего. Другими словами, не представляется в конечном итоге возможным четко сформулировать цели устойчивого развития в конкретном виде, что стремятся сделать многие исследователи. Требуется выявить, прежде всего, формы устойчивого развития, а содержание (то есть конкретные показатели) является в данном случае вторичным. Так, например, потребность в удовлетворении качеством жизни (форма) на протяжении истории изменялась мало, однако требования человека для достижения этой цели постоянно менялись в процессе эволюции.

     Рис. 1. 2. Структурная модель устойчивости территориальной системы

     Рис. 1. 3. Абстрактная модель устойчивого развития территориальной системы

     На  рис. 1. 3. представлена абстрактная модель движения к устойчивому развитию, точнее, процесс устойчивого развития, поскольку нельзя точно определить точку, когда оно началось. Данная модель с учетом всего вышесказанного характеризует процесс устойчивого развития в целом и отражает те основные моменты, которые были отмечены авторами ранее.

     Очевидно, необходимо дать более развернутую, конкретизированную характеристику процессов, происходящих при образовании территориальной  системы. Однако это будет уже целостная и системная характеристика, а не перечень, свод неких разрозненных принципов и рекомендаций к действию. Хочется надеяться, что понимание изложенных выше положений, не претендующих, однако, на абсолютное знание о столь противоречивом явлении как "устойчивое развитие", станет определенным шагом на пути к прогрессивному в самом широком смысле развитию территории⁵.  
 
 

     1.2.  Определение объектов и субъектов угроз безопасности населения территории 

     Задача  вычленения безопасности крупных городов из общей проблемы безопасности - сложная задача. Безопасность крупных городов - часть общей проблемы безопасности. Они не изолированные острова, отделенные от всей ткани экономической жизни, они тесно вплетены в нее и во многом воспроизводят процессы, происходящие в стране. В целом они имеют ряд специфических свойств. Крупный город предоставляет широкие возможности для установления производственных, деловых и социальных контактов и общения, рожденные этим экономические и социальные преимущества для творческой деятельности, развития наукоемких производств, снижение производственных издержек за счет специализации и концентрации производства, огромную экономию на масштабах. Вместе с тем городская сфера - это источник различных угроз безопасности населения. Кроме того, сам крупный город подвергается различным угрозам, которые не характерны для низко урбанизированных поселений.

     Население крупного города в большей степени  испытывает беспокойство, связанное  с будущим. Здесь и страх перед  криминальными элементами, и боязнь технологических катастроф, и экологические страхи, и боязнь потерять работу, и многое другое. За годы реформ количество обеспокоенных людей только увеличилось⁶.

     Безопасность  необходимо понимать комплексно, включая  сюда вопросы защиты гражданских прав и имущественных интересов граждан, обеспечение безопасности городской среды в части чрезвычайных техногенных и экологических ситуаций и катастроф, а также и социально-экономическую безопасность. При этом последнему аспекту должно уделяться особое внимание, так как в городе со здоровой социально-экономической ситуацией все прочие опасности и риски меньше, а средств на борьбу с ними можно выделить больше.

     Социально-экономическая  безопасность города подвергается угрозам, выражающимся в снижении устойчивости развития малого, среднего, крупного бизнеса, ухудшении структуры распределения налогового бремени, сбалансированности бюджета и его структуры. Значительную угрозу представляет уход экономики в тень и подрыв экономической основы функционирования общества. Обеспечение экономической безопасности в первую очередь необходимо в жизнеобеспечивающих отраслях и сферах города. Угрозы бедности и безработицы, увеличение социально-уязвимых групп населения ведет к социальной напряженности и, как следствие, создает опасность разрушения благоприятной городской среды.

     Статус крупного города Заполярья, наличие в городе важнейших и уникальных по значимости для региона и страны производств и сооружений требует принятия комплекса мер, направленных на повышение безопасности, обеспечение нормальной жизнедеятельности города. Должно постоянно уделяться значительное внимание вопросам повышения безопасности населения, хозяйства города, снижения риска возникновения и уменьшения последствий чрезвычайных ситуаций на наиболее пожаро- и взрывоопасных промышленных предприятиях и объектах городского хозяйства, ликвидации их последствий, прогнозирования опасных геологических процессов на территории города, решению других научно-технических проблем в этой области. Следует отметить, что разработка и реализация программ предотвращения угроз безопасности города обязательно будут наталкиваться на трудности, связанные с несовершенством нормативно-правового регулирования безопасности, а в ряде случаев с его отсутствием. Это касается, например, организационных, нормативно-правовых и финансовых вопросов закрытия, перебазирования и перепрофилирования опасных производств, взаимодействия органов, осуществляющих контроль за безопасностью, декларирования безопасности: промышленных объектов, внедрения экономических механизмов до снижения риска возникновения тяжелых аварийных последствий, установления административной ответственности за нарушение требований безопасности и др.

     Город Мурманск относится к территориям с неблагоприятной экологической обстановкой, вследствие чего экологические угрозы безопасности становятся приоритетными для направления усилий всех сторон с целью их предотвращения. Необходимо учитывать следующие индикаторы экологической угрозы: качество питания, воды, воздуха, земельных ресурсов; доступность для населения экологической информации и: участия в принятии решений в области охраны окружающей среды; уровень экологического образования и др. Руководители многих крупных городов с сожалением отмечают, что расходуют значительные средства на экологию, но состояние окружающей среды не улучшается. Причини низкой эффективности расходования средств по экологическим программам состоят в пренебрежении экономической сущностью этой работы. На самом деле, если городская среда плохая, если предприятия отравляют воздух, поду и землю, если проблема особо обостряется средствами массовой информации, выделение средств на экологию происходит более охотно. Поэтому службы, которые этим занимаются, не заинтересованы в существенном улучшении экологической обстановки в городе. Как ни важны мониторинг или построение динамических моделей распространении загрязнений, они имеют лишь вспомогательное значение. Нужно увязать финансирование с конечным результатом и создать условия для возникновении учреждений и агентств, которые могли бы за соответствующую плату этот результат получать.

     Таким образом, экологическая и экономическая безопасность тесно взаимосвязаны. Экологическая безопасность достижима, если буду реализованы, по крайней мере, два условия:

     во-первых, должен сложиться дееспособный средний  класс, для которого загрязнение  среды — это прямой и значимый, ясно видимый экономический ущерб, поскольку при этом падает стоимость земли и своего дома на этой земле, то есть обесценивается основной итог работы среднего класса в материальной области⁷;

     во-вторых, Россия должна перейти в постиндустриальную эпоху, где проблема объемов производства вообще и проблема освоения экологически чистых производств в частности  решается значительно эффективнее, чем на индустриальной ступени, где мы находимся сейчас.

     Исходя  из вышесказанного, можно сделать  вывод о невозможности рассмотрения угроз безопасности города отдельно от общей обстановки в Российской Федерации. Тем не менее, отдельно взятый город может создать условия для снижения имеющихся на уровне страны, нации угроз. Ключом к решению этой проблемы может стать только экономическое процветание городской общины. Необходимо стимулировать развитие производственного капитала и подавить развитие паразитического капитала. Очень важно решить, какие виды деятельности в Мурманске могут обеспечить ему устойчивое процветание. Очевидно, что все же главным, непреходящим и бесценным богатством любого города является его человеческого капитала.

     Для крупных городов Российской Федерации остро встает проблема обеспечения продовольственной безопасности. Наметившаяся тенденция импортных поставок продовольствия отечественными товарами пока не обрела характер необратимого процесса. Нынешнее кризисное состояние агропромышленного комплекса страны не позволяет бес проблемно обеспечивать продовольственную безопасность Мурманска, формирование его продовольственных ресурсов только за счет закупок и поставок продовольствия и сельскохозяйственной продукции у отечественных производителей. Тем не менее, меры в этой области принимаются, и в этом не последнюю роль должны играть городские власти.

     Помимо  вышеназванных угроз безопасности существует множество других, в определенных аспектах не менее важных, а иногда приоритетных для обеспечения безопасности города. Это угрозы демографической безопасности (преждевременная смерть и депопуляция, структура миграции и т. д.), молодежные, транспортные проблемы, проблемы недропользования и др. Хочется отметить, что система мер, обеспечивающая безопасность граждан в больших городах, не может носить характер кампании. Это должна быть систематическая работа. Чрезвычайные ситуации, социальные конфликты и иные катаклизмы не возникают на пустом месте. Они являются результатом накопления внутренних напряжений в системе, длящимся многие годы. Совершенно ясно, что в городе должна существовать система учреждений, непрерывно отслеживающая возникающие напряжения и степень риска и снижающая эти напряжения (угрозы) до взрыва.  

     1.3. Анализ социально-экономических, финансовых, экологических, общественно-политических проблем города как объекта управления