Повышение эффективности госсударственного сектора

Введение

Современный мир - это  мир смешанных экономик. Основную массу товаров и услуг в  нем производят и реализуют частные  предприятия, стремящиеся к извлечению прибыли. В то же время немалую  роль играют некоммерческие организации, которые не получают прибыли, либо не рассматривают ее в качестве определяющей цели своей деятельности. Многие некоммерческие организации, а зачастую и некоторые  предприятия находятся в собственности  государства. Вместе с тем государство  в существенной мере влияет на деятельность и тех предприятий и некоммерческих организаций, которые ему не принадлежат. Воздействие государства на них  осуществляется с помощью правового  регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и программ общественных расходов.

Применительно к смешанной  рыночной экономике ответы на фундаментальные  вопросы: что, как и для кого производится, не могут ограничиться одними лишь указаниями на частные блага, механизмы  функционирования прибыльных предприятий  и интересы индивидуальных потребителей, непосредственно проявляющиеся  на рынке. Экономика государственного сектора имеет дело с закономерностями и практическими проблемами, которые  связаны с производством общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов.

Одной из причин, обусловливающих  необходимость государственного регулирования  экономики, является неспособность  рыночного хозяйства в определенных ситуациях решать задачи развития инфраструктуры, реконструкции некоторых отраслей промышленности, обеспечения народного  хозяйства дешевыми электроэнергией  сырьем, финансирования и организации  в общегосударственных масштабах  научно - исследовательских, экспериментальных  и опытно - конструкторских работ. Решение этих задач вынужден взять  на себя государственный сектор экономики.

Цель данной работы разобрать само понятие государственного сектора, выявить проблемы его эффективности, и постараться найти пути решения этих проблем, а так же рассмотреть взаимодействие госсектора с частными организациями.

Глава  1.Понятие Государственного сектора.

1.1 Что такое государственный сектор.

Государственный сектор экономики  представляет собой  совокупность предприятий и организаций,  находящихся в государственной  собственности финансируемых из государственного бюджета. Границы  государственного сектора в переходной экономике довольно подвижны. Из-за набирающей силу корпоратизации и приватизации предприятий существует большое разнообразие смешанных государственно-частных структур. В настоящее время статистика большинства стран с переходной экономикой обычно исключает из рамок госсектора предприятия находящиеся в процессе приватизации, причём даже в тех случаях, когда доля государственной собственности в их капитале остаётся значительной. Поэтому общий объём государственного имущества за счёт государственных пакетов акций и далей в капитале смешанных предприятий оказывается гораздо

больше, чем  собственно государственный сектор

Отношение к  государственному сектору экономики  и десятилетия рыночных реформ остаётся одним из наиболее спорных вопросов. Начало рыночной трансформации в  большинстве стран было связано  с ультралиберальными настроениями в отношении к государству  как собственнику и в оценке возможности  эффективного

функционирования  государственных предприятий. В  эйфории надежд на чудеса приватизации правительства постсоциалистических стран явно недооценили потенциал  госкапиталистической модели компаний в переходной экономике. Сейчас понятно, что причиной этому скорее были политические предпочтения, чем трезвый экономический  расчёт

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ - совокупность проводящих экономическую деятельность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми и нанимаемыми ими лицами      Государственный сектор – часть смешанной экономики, полностью контролируемая государственными органами, находящаяся в собственности государства. В государственный сектор экономики входят: образование, национальная служба здравоохранения, социальные услуги, общественный транспорт, национальные и местные государственные предприятия и государственные корпорации. Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна. Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные данные приведены в таблице №1. В числе негосударственных предприятий все компании с государственным участием, если размер участия не превышает 50% активов, в том числе, например, «Газпром». К ним также относятся предприятия, в которых государству принадлежит «золотая акция». Кроме того, надо учитывать «дочек» и «внучек» кампаний с участием государства, таких, например, как «СИБУР», где формально оно не присутствует.

     Таблица 1 Государственный сектор в экономике Российской Федерации (2000 год)

По примерной  оценке, под контролем государства  находится не менее 50% активов и, соответственно, около 50% выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладает частный сектор. Кроме того, учитывая иные каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной , несмотря на проведенные рыночные реформы.

В госсекторе следует отдельно рассмотреть:

- государственные  унитарные предприятия (ГУП);

- акционерные  общества с государственным участием;

- бюджетные  учреждения.

Для каждого  из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорей завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорей будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.

Государственные капиталовложения осуществляются в  значительной степени в государственном секторе экономики, играющем важнейшую роль в государственном регулировании экономики. Он является одновременно объектом и инструментом воздействия на частное хозяйство.

Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам.

 Государственный сектор существовал во многих странах задолго до развития капитализма, включая почту, частично транспортную службу, изготовление оружия и др. По мере становления системы государственного регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные объекты, главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование которых было всегда выгодно и необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки зрения частного капитала.

В одних странах  государственный сектор возник в  основном в результате

национализации  ряда отраслей и предприятий в  других государство строило либо приобретало разоряющиеся хозяйственные объекты. В первой группе стран доля государственного сектора в национальном богатстве выше, чем во второй. Значительная часть государственного сектора - это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная. Рентабельность государственных фирм, как правило, ниже, чем частных. Часть государственного сектора - это пакеты акций смешанных частно- государственных компаний. Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволяет использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических задач, повышения прибыльности частного хозяйства. Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИОКР, в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высоких прибылей от этих сфер никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтово-телеграфных),

электроэнергии  и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе. Активно используется государственный сектор как средство государственного регулирования экономики. Так, в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор, как правило, растут. Таким образом, правительственные органы стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы. Государственный сектор играет заметную роль в структурной государственной политике. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал

притекает недостаточно. Так, государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и переподготовке кадров. Государственные фирмы занимаются и внешней торговлей, вывозом капитала за рубеж, зачастую выступая пионерами во внедрении национального капитала в какую-либо страну. В целом государственный сектор служит дополнением частного хозяйства там и в такой мере, где и насколько мотивация для частного капитала оказывается недостаточной. В результате государственный сектор служит повышению эффективности народного хозяйства в целом и является одним из инструментов перераспределения валового внутреннего продукта (валовых внутренний продукт - это совокупная стоимость продукции сферы материального производства и сферы услуг, независимо от национальной принадлежности предприятий, расположенных

на территории данной страны).

При проведении анализа сущности, структуры, динамики, роли в экономике государственного сектора наблюдается отсутствие единой терминологии и разногласия  в определении базовых понятий. Прежде всего, это относится к  трактовке соотношения понятий  государственная собственность  и государственный сектор. К определению  данных понятий существует несколько  подходов, как в отечественной, так  и зарубежной литературе.

В самом общем  виде государственный сектор можно  представить как совокупность элементов, которые связаны между собой  принадлежностью к государственной  собственности, выполняющая свои функции  для достижения установленных государством целей. В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности государственного сектора экономики, используются критерии общественной полезности, общественной активности. Однако содержание указанных  критериев может меняться.

Некоторые авторы под понятием государственной собственности  подразумевают предприятия, принадлежащие  государству полностью или частично (смешанная собственность), а под  государственным сектором объем  вмешательства государства в  экономическую жизнь. В рамках данного  подхода рассматривает расширенная  трактовка государственного сектора, согласно которой он представляет собой  совокупность ресурсов экономики, находящихся  в распоряжении государства. При  этом ресурсы, которыми распоряжается  государство - это не только организации, находящиеся в его собственности, но и финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором - об их потоке.

Другие авторы, понимают под государственной собственностью все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства, а под государственным  сектором совокупность государственных  организаций и учреждений, либо комплекс хозяйственных объектов, целиком  или частично принадлежащих центральным  и местным государственным органам. Однако однозначно утверждать истинность только одной из данных точек зрения достаточно сложно.

Из проведенного анализа видно, что хотя категории  государственный сектор и государственная  собственность являются взаимопересекающимися, однако они не идентичны.

Вместе с  тем в научных публикациях  встречается расширенная трактовка  госсектора, помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают все уровни законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением и регулированием экономики, а также обеспечивающая их система финансов. В этом случае функции государственного сектора в экономике отождествляется с государственными функциями регулирования экономики.

В современных  условиях особо следует обратить внимание на принадлежность к государственному сектору информационных ресурсы, которые  выступают в современной экономике  в качестве объекта собственности. Трудно переоценить роль данного  ресурса в повышении эффективности  всей экономической системы страны.

Государственный сектор экономики представляет собой, таким образом, системно структурированное  множество взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции  в интересах достижения установленных  государством целей. Их реализация осуществляется посредством государственного регулирования, которое становится составным элементом  системы организации функционирования современной рыночной экономики  и управления ею.

Итак, из всего  выше перечисленного можно сделать  вывод о том государственный  сектор является определяющим и необходимым  звеном для всей страны в целом. Понятие  государственного сектора носит  сложный многоаспектный характер, ввиду  неоднозначности определения структуры  государственного сектора. Понятие  государственного сектора включает в себя множество экономических, правовых отношений. На сегодняшний  день наиболее актуально применение расширенной трактовки госсектора, включающей в себя ресурсную базу, все уровни законодательной и  исполнительной власти, систему финансов, госкомпании и госкорпорации, ФГУПы, госучреждения.

1.2 Масштаб государственного сектора

Размеры государственного сектора, его доля в национальной экономике,

изменяются  не только в результате нового строительства  и приобретения, но и как следствие  приватизации - продажи рентабельных, реконструированных

объектов  государственного сектора частному капиталу. В 80-х и 90-х годах эта  тенденция заметно усилилась.

По мере завершения реорганизации традиционных государственных  предприятий в условиях перехода к рынку и главное преодоление  трансформационного спада могут  изменятся подходы к размеру и составу государственного сектора экономики. В Польше, например, считают что после начала устойчивого экономического роста уже не существует объективных причин для исключения каких-либо отраслей и предприятий из процессов приватизации. Сокращение государственного влияния и контроля рассматривается как предпосылка притока крупных инвестиций в энергетику угле- и газодобычу транспорт и другие сектора инфраструктуры, а также повышение конкурентоспособности на мировых рынках.

Оценки необходимых  масштабов госсектора формировались  в странах с переходной экономикой в условиях столкновения и борьбы различных точек зрения на фоне политического  противостояния в обществе. Например, в Венгрии острые дискуссии о  судьбе так называемого твердого ядра экономики, т.е. стратегически  важных крупных предприятий не только сильно затянули принятие новой версии закона  о

приватизации (1995 г.), но и обусловили внесение в  него ряда компромиссных положений. В конечном итоге перспектива  привлечения иностранных инвестиций перевесило доводы о сохранении под  государственным контролем наиболее известных предприятий национальной экономики. Так же сложилась и  в Армении судьба знаменитого  Ереванского коньячного завода, который  в течение нескольких лет был  закрыт для приватизации как элемент  национального достояния страны, а затем всё же был продан иностранному инвестору.

Опыт функционирования государственного сектора переходной экономики в

большинстве стран, показал что государство, как и любой другой собственник, может выполнять свои функции недостаточно эффективно. Последовательной политики государства, по отношению к остающемуся в его собственности имуществу, нет практически ни в одной стране и действия государства направлены на решение отдельных очевидных проблем. В России эти проблемы можно свести в две группы

Во-первых, идет поиск методов эффективного управления теми предприятиями, в капитале которых  в течение длительного времени  сохраняется высокая доля государства. Таким методом может стать, например, передача государственного пакета акций в доверительное управление, либо сторонним для компании юридическим лицам (банковско-финансовым холдингам финансово-промышленным

группам специализированным консалтинговым фирмам) либо менеджменту  самой компании (как было в случае с 35% акций РАО «Газпром»). Состав представителей государства в органах управления АО с крупным госпакетом и порядок голосования этим пакетом акций устанавливается централизовано.

Во-вторых, разворачивается, так называемая «доприватизация». Она может

заключаться в выработке приватизационных стратегий  для предприятия ранее входивших  в списки не подлежащих приватизации в тот или иной период времени. Подобные списки составлялись наряду с приватизационными программами во всех странах, в том числе и в России. Кроме того «до приватизации» подлежат оставшиеся в собственности государства мелкие пакеты акций, не дающие реальных возможностей контроля. Так в восточноевропейских странах, как и в

России, существуют сотни компаний с незначительными  долями государственного участия не обеспечивающими ни доходов, ни контроля. Государству выгодно избавится от этих долей, нежели номинально оставаться их собственником.

1.3 Государственно-частное  партнерство. (ГЧП) 

Взаимодействие государства  и частного сектора для решения  общественно значимых задач имеет  давнюю историю, в том числе и  в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Среди специалистов нет единого  мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести  к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.

В числе базовых признаков  государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:

• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.^[2]

Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство  приглашает бизнес принять участие  в реализации общественно значимых проектов.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
• государственные контракты;
• арендные отношения;
• финансовую аренду (лизинг);
• государственно-частные предприятия;
• соглашения о разделе продукции (СРП);
• концессионные соглашения.

Основная область применения ГЧП в мире — постройка автомагистралей. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. В России уже с 1990-х годов действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.

Общепринятого определения, как и федерального закона о ГЧП, на сегодняшний день не существует

Наиболее современными и  перспективными инструментами ГЧП  в России на текущий момент являются:

• Инвестиционный фонд;
• Банк развития;
• другие государственные корпорации;
• особые экономические зоны;
• Российская венчурная компания;
• концессии.

Государственно-частное  партнерство (ГЧП) является эффективным  механизмом привлечения долгосрочных инвестиций направленных на развитие инновационных проектов и секторов экономики.

Основным источником средств для реализации проектов ГЧП в РФ в настоящее время является созданный в 2005 году бюджетный Инвестиционный фонд, предусматривающий две преобладающие формы финансирования проектов:

• Договорная форма ГЧП – софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта, которое реализуется в рамках концессионных соглашений (данная форма в настоящее время является мало проработанной, которой присуще:  а)отсутствие практического опыта реализации таких соглашений, а также б)недостаточно проработанная законодательная база) 
• Долевая форма ГЧП – наиболее распространенная в настоящее время форма сотрудничества государства и бизнеса – заключается в инвестировании частных и публичных средств в уставные капиталы юридических лиц. Это наиболее простая и доступная форма организации партнерства.  
   
  Наиболее успешным вариантом долевой формы ГЧП является закрытый паевой инвестиционный фонд.

В течение многих десятилетий  продолжаются теоретические дискуссии  по проблемам гносеологических корней и сущностной природы общественных интересов и предпочтений, общественных благ и их соотнесенности с рыночной средой. В неоклассической экономической  теории обсуждается возможность  перехода от абсолютного доминирования  индивидуализма к включению в  господствующую парадигму категории  общественных интересов и благ, природа  и генезис которых и являются главным предметом дискуссий. При  этом соблюдение неолиберальных принципов  требует сохранить постулат о  разумном ограничении вмешательства  государства в экономику; более  того, отождествление государства и  общественного интереса теоретически допускается в ограниченных пределах.

Государство рассматривается как своего рода агентство по производству общественных (публичных) благ, которое не может базироваться только на рыночных принципах. Часть этих благ оно может производить самостоятельно, а часть - путем привлечения ресурсов и возможностей частного сектора. Методологическая сложность заключается в характере самих публичных благ, причем оценки природы их полезности весьма неоднозначны.

Мучительный "парадокс публичных  благ" удается разрешить и существенно  упростить задачу, если ввести в  анализ хорошо известное юристам  емкое понятие суверенности, когда  в качестве суверена рассматривается  именно государство. Присущее государству  свойство суверенности означает, что  оно выступает как единый и  единственный субъект и публично-правовых (носитель власти), и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений.

Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это обстоятельство оказывается  ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которые государство  как суверен не может вступать в качестве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить  вопрос об изначальном равноправии  государственного и частного партнеров  в проектах ГЧП. Такое равноправие  наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства  в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты, это равенство игнорирующие. Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти.

В соответствии с этим проекты  ГЧП представляют собой не простое  сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих  правомочий партнеров. Во-первых, государство  как одна из сторон партнерства выступает  в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет  не только целеполагающую, но и контрольную  функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности  общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный  партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых  государством общественных) интересов  между партнерами вполне уместен  и даже необходим торг о возможном  разделе возникающих рисков, о  характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

Для России эти аспекты  ГЧП особенно важны, потому что в  нашей правовой системе отсутствует  корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что  уже сказывается на реализации и  мегапроектов, и ФЦП, и конкретных инвестиционных проектов. Аморфность отношений отпугивает потенциальных крупных инвесторов. Поэтому уже в текущем году предполагается сделать первые шаги по введению в российское право категории публичных лиц и публично-правовых отношений.

Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства  с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию  и принципы, на которых действуют  отношения бизнеса с обществом  в целом и с публичной властью  в частности. Во-вторых, оно формирует  институциональную среду для  разработки и реализации партнерских  проектов. В-третьих, оно непосредственно  занимается организацией и управлением  государственно-частным партнерством, разрабатывает его формы и  методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства  могут осуществляться либо профильными  министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.