Практическое изучение стратегических планов муниципальных образований

Содержание 
 

Введение 

     Актуальность  выбранной темы состоит в том, что преобладавший в начале 90-х годов ХХ века тезис о несовместимости рыночных отношений и плановой деятельности обусловил общий спад прогнозно-аналитической деятельности в сфере комплексного развития административно-территориальных образований нашей страны. Однако анализ реальных проблем и потребностей руководства муниципалитетов, а также мирового опыта подтверждает, что сочетание планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но и необходимо.

     В настоящее время проблема разработки стратегических планов стала очень актуальной не только среди консультантов, профессионально занимающихся такой работой, но и для руководителей муниципальных образований и регионов. Распространяющийся подход по оценке муниципального образования как компании также является дополнительным аргументом в пользу необходимости внедрения элементов корпоративного управления органами власти.

     Вопросы комплексного социально-экономического развития субъектов Федерации включают не только рассмотрение взаимосвязанных экономических и социальных процессов в регионе, но также вопросы развития муниципальных образований. Поэтому одной из особенностей регионального прогнозирования на современном этапе является вовлеченность муниципальных образований в прогнозную деятельность субъектов Федерации.

     Закон достаточно четко прописывает вопросы, отнесенные к компетенции органов  местного самоуправления: владение, пользование  и распоряжение имуществом, находящимся  в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города, за исключением финансовой и коммуникаций регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления относится также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов.

     В настоящее время во многих городах и районах страны либо применяют, либо приступили к разработке планов, программ и прогнозов развития. Однако отсутствие единых методических подходов к принципам, формам и методам планирования и прогнозирования зачастую делают сложным, а иногда и невозможным интеграцию, казалось бы, однотипных отраслевых или функциональных планов, программ муниципальных образований в планы и программы субъектов Федерации.

     Цель  работы состоит в исследовании процесса муниципального планирования.

     Задачи  работы обусловливают выполнение поставленной цели:

     - дать характеристику муниципального планирования;

     - изучить социально-экономические аспекты муниципального планирования;

     Определить  сущность стратегического планирования развития муниципального образования;

     - провести анализ стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований в Российской Федерации;

     - провести SWOT-анализ стратегического развития городов Казань и Пенза.

     Объектом  исследования является муниципальное планирование.

     Предметом работы являются организационно-экономические аспекты муниципального планирования.

Глава 1. Теоретический  анализ муниципального планирования 

1.1. Общая характеристика планирования 

     Планирование - это определение целей и задач  предприятия на определенную перспективу, анализ способов их реализации и ресурсного обеспечения. ¹

     Основные  принципы планирования: 

     1) Принцип обоснованности целей  и задач предприятия. При этом  выделяют цели: 

     - хозяйственно-экономические, обеспечивающие эффективность производства; 

     - производственно-технологические, определяющие функциональное назначение предприятия; 

     - научно-технические, обеспечивающие научно-технический прогресс; 

     - социальные, обеспечивающие удовлетворение социально-бытовых и культурных потребностей работников предприятия; 

     - экологические, обеспечивающие изготовление экологически чистой продукции без негативного воздействия на окружающую среду. 

     2) Принцип системности. Он означает, что планирование представляет  целую систему планов и охватывает все сферы деятельности предприятия; 

     3) Принцип научности. Требует учета  перспектив научно-технического  прогресса и применения научно  обоснованных прогрессивных норм  использования всех видов ресурсов; 

     4) Принцип непрерывности. Означает  параллельное сочетание текущего и перспективного планирования; 

     5) Принцип сбалансированности плана.  Указывает на количественное  соответствие между взаимосвязанными  разделами и показателями плана,  между потребностями в ресурсах  и их наличием; 

     6) Принцип директивности. В соответствии с ним план приобретает силу закона для всех подразделений предприятия после утверждения его руководителем предприятия. 

     Важнейшими  целями, которые преследуются в планировании на предприятии, как правило, являются: объем продаж товарной массы, прибыль и доля на рынке. 

     Виды  планирования. В зависимости от продолжительности планового периода выделяют перспективное (долгосрочное и среднесрочное) и текущее (краткосрочное) планирование.  ²

     Долгосрочное  планирование обычно охватывает трехлетний или пятилетний периоды и определяет общую стратегию предприятия в рамках, "продукт-рынок". При составлении плана изучаются варианты расширения производства и снижения издержек. Прогнозируются изменения в номенклатуре продукции и уточняется политика в функциональных сферах. Результатом этого плана являются формулировка долгосрочных целей, составление долгосрочных проектов и принятие долгосрочной политики в основных областях. 

     Среднесрочное планирование (от 2 до 3-х лет) учитывает  возможности всех подразделений на основе их собственной оценки. Разрабатывается план предприятия по маркетингу, план производства, план по труду и финансовый план. 

     Текущее планирование обычно рассчитано на год, полгода, квартал, месяц и включает объем производства, план по труду и заработной плате, планирование материально-технического обеспечения, себестоимости, прибыли, рентабельности и т.д. 

     В планировании используются следующие  основные методы: 

     - нормативный - на основе прогрессивных норм использования ресурсов; 

     - балансовый - целенаправленное согласование направлений использования ресурсов с источниками их образования (поступления) по всей системе взаимосвязанных материальных, финансовых и трудовых балансов; 

     - экстраполяции - выявленные в прошлом тенденции развития предприятия распространяются на будущий период; 

     - интерполяции - предприятие устанавливает цель в будущем и, исходя из нее, определяет промежуточные плановые показатели; 

     - факторный - на основе расчетов влияния важнейших факторов на изменение плановых показателей; 

     - матричный - путем построения моделей взаимосвязей между производственными подразделениями и показателями;

     - экономико-математического моделирования с применением ЭВМ и другие. 

     Существуют  следующие разновидности базовых  стратегий: 

     - стратегия роста, обосновывающая намерения предприятия увеличивать объем производства, продаж, капитальных вложений и т.п.;

     - стратегия стабилизации - это план деятельности предприятия в условиях нестабильности объемов продаж и доходов; 

     - стратегия выживания - это оборонительная стратегия, применяемая в условиях глубокого кризиса деятельности предприятия.  ³

     Одной из важнейших составных частей стратегии  предприятия является планирование риска. Сущность этого плана заключается  в достижении высокого уровня противодействия возмущениям внешней среды и уменьшение потерь от этих возмущений. 

     Методы  выбора стратегии: 

     - метод PIMS - моделирование влияния стратегических факторов на показатели эффективности предприятия (рентабельность, прибыль); 

     - метод кривых освоения - строится на зависимости размеров затрат на производство от его объема; 

     - метод жизненного цикла товара, т.е. для каждой стадии (освоение, рост, зрелость, спад) определяются приоритетные стратегические направления и действия; 

     - метод Бостонской консультативной группы (матричный). Показателями, формирующими оценочную матрицу, являются темп роста производства и контролируемая данным предприятием доля рынка; 

     - метод "мак-кинси" (матричный), основными оценочными показателями служат конкурентная позиция предприятия (слабая, средняя, сильная) и привлекательность рынка (аналогичные три оценки). 

     Оперативное планирование. Оперативное планирование - это детальная разработка планов предприятия и его подразделений. Оно соединяет:

1. Календарное планирование, включающее детализацию текущего плана предприятия и доведение заданий до каждого цеха, отдела, участка, бригады, рабочего. Планы и графики при этом составляются на месяц, декаду, сутки, смену, а иногда и каждый час; 
2. Диспетчеризацию, обеспечивающую:  - сплошной контроль за ходом производственного процесса и оперативное устранение неполадок и сбоев в работе на каждом рабочем месте;  - организацию доставки на рабочие места сырья, материалов, заготовок, инструмента; вывоз готовой продукции, отходов производства; контроль исправности оборудования; подачу энергии, топлива, сжатого воздуха; организацию контроля качества. 

     Различают: 

     - межцеховое оперативное планирование - обеспечивающее скоординированную деятельность и необходимые производственные пропорции между цехами предприятия в соответствии с последовательностью технологических процессов и с учетом функций основных, вспомогательных, побочных и обслуживающих цехов; 

     - внутрицеховое оперативное планирование - осуществляющее распределение работ по участкам и рабочим местам. Основная задача распределения - обеспечение полного и четкого выполнения заданий производственной программы и сохранение ритмичной работы предприятия, его цехов, участков, бригад, рабочих. 

     Бизнес-план предприятия. Бизнес-план позволяет очертить круг проблем, с которыми сталкивается предприятие при реализации своих целей в изменчивой, неопределенной, конкурентной хозяйственной среде. Поможет определить и обеспечить пути решения этих проблем. Он ориентирован на достижение успеха, главным образом, в финансово-экономической деятельности. 

     Бизнес-план является основой бизнес-предложения  при переговорах с будущими партнерами и возможными инвесторами. Это определяет некоторые требования к его оформлению, форме, содержанию и структуре. Он должен быть представлен в форме, позволяющей заинтересованному лицу получить четкое представление о существе дела и перспективах своего участия в нем. 

     Структура и содержание бизнес-плана строго не регламентированы, но можно предложить следующий макет бизнес-плана: резюме (краткое содержание бизнес-плана); место нахождение предприятия; цель деятельности; описание вида деятельности, характеристика продукции (услуг); оценка рынка сбыта; конкуренция и конкурентное преимущество предприятия; внешнеэкономическая деятельность; стратегия маркетинга; прогнозирование продаж; план технической доработки продукта; план производства; управление предприятием; характеристика персонала; материально-техническое обеспечение; оценка риска; финансовый план; эффективность проекта. 

     Несколько иная структура бизнес-плана принята  при получении кредитов в банке. Следует заручиться объективной  оценкой бизнес-плана. По возможности, заключение по бизнес-плану должен сделать аудитор.  ⁴

     В международной практике для обоснования  проектов (бизнес-планов) применяется несколько обобщающих показателей: чистая текущая стоимость; рентабельность; внутренний коэффициент эффективности (пороговое значение рентабельности); период возврата капитальных вложений (срок окупаемости); максимальный денежный отток (отражает необходимые размеры финансирования проекта и должен быть увязан с источником покрытия всех затрат); норма безубыточности (минимальный размер партии выпускаемой продукции, при котором обеспечивается "нулевая прибыль", доход от продажи равен издержкам производства).   

     1.2. Социально-экономические аспекты муниципального планирования 

     Вопросы комплексного социально-экономического развития субъектов Федерации включают не только рассмотрение взаимосвязанных  экономических и социальных процессов  в регионе, но также вопросы развития муниципальных образований. Поэтому одной из особенностей регионального прогнозирования на современном этапе является вовлеченность муниципальных образований в прогнозную деятельность субъектов Федерации.

     Институт  местного самоуправления законодательно первоначально был закреплен Федеральным законом от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Несмотря на несовершенство ряда установленных принципов местного самоуправления, территориальные единицы низового уровня фактически получили право самостоятельного определения приоритетов своего развития. В этом процессе особая роль отведена стратегическому планированию развития муниципального образования. ⁵

     С введением Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" начиная с 2003 г. было проведено изменение существующей территориальной организации местного самоуправления, начаты разграничение полномочий и предметов ведения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, распределение вопросов местного значения внутри системы местного самоуправления, созданы основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.

     Закон достаточно четко прописывает вопросы, отнесенные к компетенции органов  местного самоуправления: владение, пользование  и распоряжение имуществом, находящимся  в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города, за исключением финансовой и коммуникаций регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления относится также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов.

     Все это предполагает наличие в каждом муниципальном образовании нормативных  документов, определяющих на территории муниципалитета общие для населения, предприятий и власти нормы деятельности. В качестве таких документов, согласующих совместные действия экономики, населения и власти в целях эффективного развития муниципального района (городского округа) выступают самые различные документы: концепции, стратегии, комплексные программы, планы и прогнозы социально-экономического развития муниципального образования.

     В настоящее время во многих городах  и районах страны либо применяют, либо приступили к разработке планов, программ и прогнозов развития. Однако отсутствие единых методических подходов к принципам, формам и методам планирования и прогнозирования зачастую делают сложным, а иногда и невозможным интеграцию, казалось бы, однотипных отраслевых или функциональных планов, программ муниципальных образований в планы и программы субъектов Федерации. Сравнительный анализ видов плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет различия в наименовании плановых документов даже однотипных административно-территориальных образований, неоднородность видов плановых и прогнозных документов как по времени принятия, сроку действия, так и по соответствию сроков действия наименованию документов.

     Не  стал исключением и Татарстан, где в последнее время создается трехуровневая система стратегического планирования: регион - район - поселение. Порядок работы муниципальных образований республики по разработке программ социально-экономического развития регламентируется нормативными правовыми актами, включающими методические рекомендации по формированию программ социально-экономического развития муниципальных районов, корректировке действующих муниципальных программ, а также методические рекомендации по разработке комплексных планов развития поселений.

     Поиск новых качества и содержания управления местным развитием привел к появлению  новых форм и методов планирования, в том числе стратегического планирования, в рамках которого проходит формирование целевых ориентиров развития местного сообщества на перспективу в соответствии с имеющимися возможностями и ресурсами, а также определяется последовательность их реализации.

     Принципиально важным представляется рассмотреть связь стратегического планирования муниципального района (городского округа) с текущим и бюджетным планированием. Значительная роль отводится разработке текущего прогноза, который в соответствии с бюджетным законодательством непосредственно предшествует и является базой для составления проекта муниципального бюджета. Основным содержанием данного прогноза являются: анализ социально-экономического развития муниципального образования; оценка предпосылок и факторов, определяющих развитие муниципального образования на прогнозный период; выбор приоритетных направлений и мероприятий по решению социально-экономических задач в прогнозном периоде.⁶

     Наличие качественного муниципального прогноза помогает совершенствовать работу муниципального хозяйства, координирует финансово-хозяйственную деятельность муниципальных предприятий и учреждений городов и районов, обеспечивая эффективность управления в целом.

     Другой  аспект важности муниципального прогноза состоит в том, что он является неотъемлемой частью прогноза социально-экономического развития региона и уточняет прогнозные показатели, полученные в результате макроэкономического анализа, за счет приближения к реальной экономической ситуации, складывающейся в муниципальных образованиях. Прогноз позволяет совершенствовать изменения территориально-отраслевой структуры, выделить проблемные территории, своевременно предупредить опасность нарастания территориальной дифференциации в уровнях развития муниципальных образований и другие негативные последствия.

     Поэтому перед региональными органами власти актуальной становится разработка единых методических подходов при планировании развития территорий на уровне муниципальных  образований с использованием новых  технологий прогнозирования, включая  разработку методических рекомендаций для расчета показателей прогноза социально-экономического развития.

     Следует учитывать, что экономика каждого  муниципального района является составной  частью экономики региона с определенной специализацией, связанной с наличием на их территории природных ресурсов, а также особенностями климатических условий, накопленного производственного, квалификационного и научного потенциала. Поэтому прогноз социально-экономического развития муниципального района - это документ, в котором должны быть определены индикаторы развития конкретных видов экономической деятельности и социальной жизни по прогнозным этапам и описаны механизмы реализации каждого из прогнозных этапов, их конкретных участков и необходимые для достижения запланированных целей и задач ресурсы.

     Основными целями прогнозирования социально-экономического развития муниципальных районов  является удовлетворение (реализация) общественных (коллективных) интересов  и потребностей местного населения, а также создание благоприятных  условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципальных районов.

     В этой связи основными задачами прогнозирования  социально-экономического развития муниципальных  районов (городских округов) являются:

     согласование  интересов и координация деятельности различных субъектов, расположенных на их территории; образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства; формирование прогнозов развития как муниципальных районов (городских округов), так и входящих в них поселений; эффективное использование местных ресурсов; создание и развитие рыночной инфраструктуры. Органы местного самоуправления в зависимости от специфики муниципального района (городского округа) могут ставить и другие задачи.

     Методические  рекомендации для расчета показателей прогноза социально-экономического развития муниципального района или городского округа должны учитывать:

     полный  перечень вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными образованиями  в соответствии с Федеральным  законом N 131 от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";

     единую  систему показателей "муниципальной  статистики" и обеспечение сквозного  мониторинга социально-экономического развития районов и городов как  составляющих субъекта Федерации;

     методическое  единство формирования прогнозов социально-экономического развития субъектов Федерации и  находящихся на их территории муниципальных  районов и городских округов.

     Основные  принципы, которыми следует руководствоваться  при формировании содержательной части методических рекомендаций, - системный подход к предмету исследования; программно-целевой подход к объектам и субъектам прогнозирования; вертикально-отраслевой подход к формированию показателей прогноза; балансовый подход к планированию межотраслевых и межтерриториальных процессов; гармонизация развития социального и экономического секторов муниципальных образований.

     Принципиальное  значение в рекомендациях должно придаваться методологическому  единству формирования и актуализации прогнозов социально-экономического развития субъекта Федерации и находящихся на ее территории муниципальных районов и городских округов, а также прогнозов городских и сельских поселений.

     Такое сочетание обеспечивает возможность  интеграции прогнозов развития городских и сельских поселений в прогнозы муниципальных районов (городских округов), а последним, в свою очередь, возможность трансформироваться в комплексные прогнозы социально-экономического развития регионов. Кроме того, единая система показателей, характеризующих социальные и экономические процессы в муниципальных образованиях, должна позволять обеспечивать сравнимость уровня и темпов развития различных районов и городов в рамках одного субъекта Федерации.

     Полагаем, что предложенные организационно-экономические подходы в планировании муниципального развития как реформирования местного самоуправления могут быть использованы руководителями и специалистами органов исполнительной власти муниципальных районов и городских округов в их практической деятельности, а также в обучении студентов высших учебных заведений и в разъяснении населению, что будет способствовать реализации 

     1.3. Стратегическое планирование развития муниципального образования 

     Американский  ученый Майкл Москоу первый применил стратегическое планирование по отношению к государственному сектору. В своей монографии "Стратегическое планирование в бизнесе и управлении" (1978 г.), он утверждал, что корпоративная модель стратегического планирования вполне применима и в административном управлении. С того времени стратегическое планирование широко используется во многих органах власти, от малых муниципалитетов до федерального правительства.

     Для работы этого процесса в государственном  секторе необходимо рационально  использовать те же фундаментальные  составляющие успеха любого организационного процесса: способность объективно оценивать современную ситуацию и предсказывать будущие возможности или негативные последствия от своих действий, способность рассматривать альтернативные варианты и принимать оптимальные решения по выбору приоритетов, также способность организовывать и применять доступные ресурсы для обеспечения реализации выбранных приоритетов.

     Но, чтобы осуществить стратегическое планирование в рамках даже государственного управления необходимо иметь "твердую почву" под ногами. Я имею в виду определенную структуру или подразделение, осуществляющую деятельность по разработке, реализации как федеральных, так и областных стратегических планов. ⁷