Практика Конституционного Суда РФ

СОДЕРЖАНИЕ

   ВВЕДЕНИЕ 

   Конституционный Суд РФ является судебным органом  конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.¹

   Конституционный контроль относится к одному из средств  обеспечения верховенства конституционных предписаний, которое рассматривается в качестве признака демократичности государства. Основным назначением конституционного контроля является, прежде всего, выявление правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих конституционным предписаниям, а также принятие мер по устранению выявленных отклонений. Практически конституционный контроль возник там и тогда, где и когда начали появляться законы, именуемые конституциями. Как и другие законы, конституции нуждались в гарантиях их реального исполнения всеми в условиях конкретных государств. ²

   Конституционный суд Российской Федерации, избранный  впервые в нашей стране в октябре 1991 г. и вынесший свое первое решение  в январе 1992 г., в свое время задумывался как институт, способный саморазвиваться. Поскольку Конституционный суд начал свою деятельность еще в условиях существования СССР, его роль и место в структуре власти и в системе правовых органов менялась. Первоначально он выполнял лишь роль вспомогательного органа при Верховном Совете СССР. Затем, после внесения в ранее действовавшую Конституцию ст.165-1, он, несмотря на запрещение закона, получил право исследовать факты и в определенной мере участвовать в процессе “правотворчества”.

   О месте Конституционного Суда как судебного органа государственной власти шли и идут горячие споры. На различных научных конференциях, в печати и других средствах массовой информации активно дебатируется тема правового положения Конституционного Суда в системе органов судебной власти, где ему отведено особое место, его назначения и взаимоотношения с другими судами.³ 

   Глава 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ 

   Судьба  конституционного контроля, осуществляемого  органами судебной власти, в нашей стране не была простой. Повышенный интерес к этой проблеме возник, когда после образования Союза ССР, потребовалось преодолевать "разнобой и пестроту" в законодательстве союзных республик. Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия формировавшемуся в то время законодательству. Органом, на который была возложена функция контролирования соблюдения Конституции СССР, стал образованный в 1924 году Верховный Суд СССР. С начала 30-х годов активность Верховного Суда СССР в области Конституционного Суда, конституционного контроля значительно упала, а затем и вовсе "исчезла". В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом судами.⁴

   Советские конституции не играли существенной роли в жизни общества, т.е. в течение  почти всех 75 лет Советской власти, они легко могли быть обойдены. Помпезные мероприятия по случаю их принятия (особенно в 1936 и 1977 гг.) были оркестрованными ритуалами, контролировавшимися политической верхушкой, стремившейся, помимо прочего, продемонстрировать силу своего контроля. И если отдельные положения этих конституций могли быть интерпретированы как угрожающие институтам существующего режима (например, норма, провозглашающая право свободного выхода республик из Союза), то по неписаным правилам советской политики подобные "угрозы" не только не имели возможности быть реализованными, но даже не могли открыто обсуждаться.⁵ Интерес к проблемам конституционного контроля возник вновь только во второй половине 80-х гг., когда начались поиски путей создания того, что принято именовать правовым государством.⁶

   Идею  создания специализированного органа, ответственного за соблюдение Основного  закона страны, приписывают М.С. Горбачеву. Именно он предложил создать Комитет конституционного надзора СССР. Законодательно эта идея была воплощена 1 декабря 1988 года, когда в статью 125 Конституции СССР были внесены изменения и дополнения. Устанавливалось, что Комитет конституционного надзора (ККН СССР) будет состоять из 23 высококвалифицированных специалистов – юристов и политологов; что в его состав будут входить представители от каждой из 15 союзных республик; и что избираться ККН СССР будет Съездом народных депутатов СССР.

   21–23 декабря 1989 года Второй Съезд народных депутатов СССР принял закон «О конституционном надзоре в СССР» и избрал председателя ККН и его заместителя, соответственно С.С. Алексеева и Б.М. Лазарева. Остальных 25 членов комитета (по сравнению с первоначальными планами численность ККН была увеличена) съезд поручил избрать Верховному Совету. 26 апреля 1990 года Верховный Совет избрал 19 членов ККН. Комитет Конституционного надзора СССР должен был проверять конституционность не только законов СССР, но и законопроектов, а также акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР и еще ряд других нормативных актов. За время своего существования – с мая 1990 года по декабрь 1991 года – ККН СССР принял 23 решения. Среди них были такие поистине смелые и по сей день актуальные решения, как признание неконституционности разрешительного порядка прописки и неконституционности порядка применения неопубликованных нормативных актов.

   ККН мужественно повел себя во время  попытки государственного переворота 19 августа 1991 года. Все члены ККН, находившиеся в тот момент в Москве (их было только пятеро) собрались на заседание. Для принятия решения ККН было необходимо как минимум 11 человек, и поэтому решено было, что каждый из них выступит в личном качестве и обратится в Верховный Совет СССР с достаточно резким запросом, в котором они выражали озабоченность сложившимся положением. Однако функционирующие в тот период СМИ сократили и исказили позицию членов ККН настолько, что сложилось впечатление, будто ККН почти либо одобряет действия ГКЧП, либо как минимум не возражает против них. В тот же день родилось несправедливое, но крайне прилипчивое прозвище «Комитет конституционного позора», который потом пришлось долго опровергать членам и аппарату ККН. В декабре 1991 года Комитет конституционного надзора СССР по собственной инициативе прекратил свое существование.

   15 декабря 1990 года в Конституции  РСФСР впервые появилось упоминание  о Конституционном Суде. В поправке, которая была одобрена Вторым  Съездом народных депутатов РСФСР, говорилось о том, что Конституционный Суд РСФСР должен избираться Съездом РСФСР, и что порядок его деятельности должен быть установлен отдельным законом. Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР обсудил проект Закона о Конституционном Суде РФ, однако во время голосования закон не добрал более 100 голосов. Закон был утвержден только следующим, Пятым Съездом 12 июля 1991 года и несколько в иной редакции. 29–30 октября 1991 года по представлению вновь избранного Председателя Верховного Совета Р.И. Хасбулатова были выбраны 13 из 15 судей Конституционного Суда. 30 октября 1991 года состоялось первое рабочее совещание Конституционного Суда РСФСР, а 14 января 1992 года – первое заседание.

   На  первом заседании Конституционный  Суд рассмотрел дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которым он объединил в один орган министерства государственной безопасности и внутренних дел. Конституционный Суд признал этот Указ не соответствующим Конституции. Суд указал на то, что Президент, подписав этот Указ, превысил свои полномочия. Также в постановлении Конституционного Суда говорилось о том, что деятельность правоохранительных органов связана с реальными ограничениями прав и свобод граждан, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров. Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечить демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти.

   Самым долгим делом за всю историю Конституционного Суда, слушания которого длились почти  полгода, и самым громким и  массовым стало дело о проверке конституционности  указов Президента РФ, которыми он в  августе 1991 года приостановил, а затем и прекратил деятельность Коммунистической партии и фактически объявил ее вне закона. В рамках этого же дела Конституционный Суд проверял конституционность самих партий – КПСС и КП РСФСР. Многие исследователи считают, что это дело оказалось самым недооцененным и непонятым. Вероятно, так случилось потому, что оно пришлось на разгар политического противостояния и раскола в обществе. И противоборствующие силы хотели радикального, крайне левого или крайне правого (в зависимости оттого, левый или правый фланг они представляли) уклона. Конституционный Суд принял миротворческое решение. Он признал, что сращивание партийных структур с государственной властью недопустимо, однако вывел из-под удара рядовых членов партии. Конституционный Суд указал на то, что запрета на идеологию в демократическом государстве быть не может, соответственно невозможен и запрет на объединение в организацию людям с теми или иными убеждениями. В результате и те, кто защищал КПСС и КП РСФСР, и те, кто хотел от Конституционного Суда «благословения» люстрации и наказания всех бывших коммунистов, оказались страшно разочарованы.

   И, наконец, решением, повлекшим за собой  самые драматические последствия, было то, которым Конституционный  Суд признал противоречащим Конституции Указ Президента № 1400 о роспуске Съезда народных депутатов. Произошло это 5 октября 1993 года. А спустя два дня Президент Ельцин приостановил деятельность Конституционного Суда.

   12 декабря 1993 года на всенародном  референдуме была принята новая  Конституция РФ. Статья 125 новой Конституции заложила новые правовые основы деятельности Конституционного Суда.  Принципиальных изменений по сравнению с ранее действующим регулированием деятельности Конституционного Суда всего два: отныне Конституционный Суд утратил право рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий. Конституционный Суд проверяет только нормативные акты и только по запросам или жалобам. Еще одно изменение, которое вряд ли можно считать принципиальным по сути, но которое существенно повлияло на технологию деятельности Суда – увеличение численности судей с 15 до 19.

   24 июня 1994 года Государственная Дума  приняла новый закон о Конституционном  Суде – федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». 12 июля за предложенную редакцию проголосовал Совет Федерации. 21 июля закон был подписан Президентом РФ, а 23 июля – опубликован. В феврале 1995 года Суд был полностью укомплектован.

   Текущее десятилетие стало временем непрерывного совершенствования законодательной  основы и практических механизмов работы Конституционного Суда. В январе 2001 года срок полномочий судей, назначенных  на должность Советом Федерации, был продлен с двенадцати до пятнадцати лет. А в марте 2005 года в Федеральный Конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, которые установили, что полномочия судьи Конституционного Суда перестали быть ограничены определенным сроком. Согласно новым положениям закона судьи исполняют свои полномочия со дня назначения на должность и до достижения ими семидесятилетнего возраста.  

   Следующие изменения законодательной основы осуществления конституционного правосудия имели место зимой 2007 года. Статья 115  Федерального Конституционного Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающая место постоянного пребывания Конституционного Суда, была изложена в следующей редакции: «Местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург».  Указанная поправка вступила в силу 5 февраля 2007 года, а уже с 21 мая 2008 года конституционное судопроизводство стало осуществляться в комплексе исторических зданий Сената в центре  Санкт-Петербурга.

   Последние изменения федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» произошли в июне 2009 года. Законодатель предусмотрел новый порядок  назначения на должность Председателя Конституционного Суда и его заместителей, которых стало два, так как вместо должности судьи-секретаря была введена должность второго заместителя Председателя Конституционного Суда. Отныне и Председатель, и два его заместителя  назначаются на свои должности  Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Срок их полномочий составляет шесть лет, но по истечении этого срока они вновь могут быть назначены на занимаемые должности.

   За  это время Конституционный суд  принял более 200 постановлений. Большая  часть рассмотренных дел касалась проверки конституционности законов. Более 30 раз неконституционными признавались отдельные положения Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Конституционный Суд принял более 60 постановлений в сфере уголовной юстиции и судоустройства (включая вопросы организации прокуратуры, адвокатуры, нотариата, органов юстиции).⁷

   В настоящее время ведется работа по подготовке новых законодательных  предложений, касающихся совершенствования  процедур конституционного судопроизводства с учетом накопленной практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.⁸

   Нельзя  не отметить скандальные отставки судей в конце 2009 г.  2 декабря 2009 г. Совет судей России принял самоотвод судьи Конституционного суда Владимира Ярославцева, который в августе этого года выступил с жесткими обвинениями в адрес руководства страны и созданной им вертикали власти. Судья Анатолий Кононов написал заявление об уходе со своего поста с 1 января 2010 года. Причина ухода - несогласие с нарушением принципа независимости судей со стороны исполнительной властиРоссии. ⁹

   К наиболее известным решениям суда за всё время его существования  относятся:

   1995 год — Конституционный суд  подтвердил конституционность большинства  положений актов президента и  правительства, направленных на  восстановление конституционной законности в Чеченской Республике;

   1996 год — Конституционный суд  признал неконституционными ряд  положений законов некоторых  субъектов Российской Федерации  (города Москвы, Московской области,  Ставропольского края, Воронежской  области), ограничивающих свободу передвижения граждан;

   2000 год — Конституционный суд  признал неконституционными положения  Конституции Республики Алтай,  а впоследствии — ряда других  российских республик, провозглашавшие  суверенитет этих республик и ущемлявших права Федерации;

   2005 год — Конституционный суд  подтвердил конституционность принятого  по инициативе Президента РФ  закона о новом порядке назначения  высших должностных лиц субъектов  Российской Федерации законодательными  органами по предложению президента России. 
 
 
 
 

   Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ,  СОСТАВ,  ПОРЯДОК  ОБРАЗОВАНИЯ  КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ 

   Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской  Федерации  определяются   Конституцией   Российской Федерации и Федеральным  Конституционным законом о Конституционном Суде РФ от 21 июля 1994г. Конституция РФ в Главе 7 «Судебная власть» посвящают непосредственно Конституционному Суду ст. 125, в которой устанавливаются основные полномочия (компетенция) этого органа. В ряде других статей, посвященных федеральным судам вообще, содержится значительное количество конституционных норм, посвященных основным принципам деятельности и порядку формирования Конституционного Суда РФ. 

   2.1. ПОЛНОМОЧИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО  СУДА РФ 

   Полномочия  Конституционного Суда РФ в общем и целом описаны в статье 125 и других статьях Конституции.  Закон о Конституционном Суде лишь конкретизирует эти полномочия.  Согласно ч.3 ст. 128 Конституции, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда  устанавливаются федеральным конституционным законом (прежде всего - Законом "О  Конституционном  Суде  Российской  Федерации" 1994 г.).  Дальнейшая конкретизация конституционных полномочий Конституционного Суда РФ может осуществляться только федеральными конституционными законами (ст.2 и п.7 ст.3 Закона о Конституционном Суде).  Сам Конституционный Суд путем толкования своей конституционной компетенции будет придавать более широкий или узкий смысл текстам ст. 125 Конституции, Закона о Конституционном Суде и других федеральных конституционных законов, описывающим его компетенцию.

   В соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в целях  защиты  основ  конституционного строя,  основных прав и свобод человека и гражданина,  обеспечения  верховенства  и  прямого действия   Конституции   Российской  Федерации  на  всей  территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

        1) разрешает  дела  о   соответствии   Конституции   Российской Федерации:

        а) федеральных законов, нормативных  актов Президента Российской  Федерации, Совета  Федерации,  Государственной  Думы,  Правительства   Российской Федерации. Как показывает  практика, это наиболее употребляемое полномочие Конституционного Суда;

        б) конституций  республик,  уставов,  а  также  законов  и иных нормативных актов  субъектов  Российской  Федерации,   изданных   по вопросам, относящимся   к  ведению  органов  государственной  власти Российской Федерации и совместному ведению  органов  государственной власти Российской   Федерации   и   органов  государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это полномочие является одним из наиважнейших, учитывая федеративный характер российского государства и проблем продолжающейся стихийной суверенизации, войны законов, сепаратизма.

        в) договоров между органами  государственной  власти  Российской  Федерации и  органами  государственной   власти  субъектов Российской  Федерации, договоров между органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации;

        г) не  вступивших  в  силу  международных  договоров Российской  Федерации;

        2) разрешает споры о компетенции:

        а) между федеральными органами  государственной власти;

        б) между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

        в) между высшими государственными  органами субъектов Российской  Федерации. На практике такие  споры в республиках в составе  РФ решаются уже местными конституционными  судами;

        3) по  жалобам  на  нарушение  конституционных  прав  и  свобод граждан и  по  запросам  судов  проверяет  конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это правомочие является примером конкретного конституционного контроля, в целом не характерного для нашей конституционной системы.

   Дело  в том, что количество обращений  в Конституционный суд частных  лиц очень велико и не может быть в установленные сроки изучено ограниченным количеством членов Суда. Такая работа требует большого аппарата специалистов, но даже самый универсальный аппарат, в свою очередь, не может подменять собой Суд: если обращение гражданина соответствует всем требованиям, предъявляемым Законом к индивидуальной жалобе, решение по нему может быть принято только Конституционным судом. С подобной проблемой сталкивается не только российское судопроизводство. В частности в США для решения соответствующих вопросов правом конституционного контроля наделены все суды, что позволяет “отсеивать” большой процент необоснованных жалоб на ранних стадиях. Так что проблема обеспечения конституционного права граждан на судебную защиту пока еще не нашла адекватного решения;

        4) дает толкование Конституции  Российской Федерации. Эта функция  была впервые закреплена за  Конституционным Судом РФ с принятием Конституции 1993 г. Практика показала, что это было сделано не напрасно. В Конституционный Суд поступали запросы о толковании, например, положений Конституции, касающихся вступления в силу федеральных конституционных законов РФ. Тогда, правда, суд не воспользовался своими полномочиями, предложив депутатам самим принять соответствующий закон. Как и все другие решения этого органа, толкование Конституционного Суда имеет официальный и обязательный для всех органов государственной власти характер.

   С запросом о толковании Конституции, согласно тексту Закона,  в Суд  могут обращаться исключительно: Президент  РФ, Совет Федерации, Государственная  Дума, Правительство РФ, органы законодательной  власти субъектов федерации.

   Согласно  ст.106 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде Российской Федерации”, толкование, данное Конституционным судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;

        5) дает  заключение   о   соблюдении   установленного   порядка выдвижения  обвинения     Президента     Российской    Федерации    в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это полномочие является также примером формального конституционного контроля. Строго говоря, появление этого полномочия было продиктовано почти исключительно желанием авторов действующей Конституции до предела усложнить процедуру отрешения Президента;

        6) выступает с законодательной  инициативой по  вопросам  своего  ведения. По сравнению с аналогичным  правомочием Конституционного Суда  образца 1991 г. появилось важное  изменение: законодательная инициатива ограничена пределами своего ведения, т.е. вопросами непосредственно связанными с организацией работы Конституционного Суда, процедурой конституционного контроля и т.п. Это новшество было призвано оградить Конституционный Суд от излишнего проявления политической инициативы;

        7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией  Российской   Федерации, Федеративным  договором и федеральными конституционными  законами;  может также пользоваться  правами, предоставляемыми ему  заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации  и  органами  государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа  конституционного контроля (на сегодняшний день никаких новых полномочий Конституционный Суд по договорам между субъектами РФ и «центром» не получил...)

   Рассмотрим  их (полномочия) подробнее. Во-первых, Конституционный суд России решает вопросы исключительно конституционного права. Однако среди отечественных правоведов вызывает много споров вопрос о целесообразности наделения Конституционного суда Российской федерации правом толкования не только Конституции, но и законов, а также других нормативных актов. Одни считают, что Конституционный суд, прежде всего, является хранителем Конституции и должен придерживаться только ее текста, другие убеждены, что Конституционный суд должен иметь полномочия активного правотворца, выражающиеся в использовании при необходимости защиты прав и свобод граждан как законодательных нормативных актов различного вида, так и прогрессивных норм международного права.