Практика надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 

     Охрана  окружающей природной среды –  одна из наиболее актуальных проблем современности. Россия относится к странам мира с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов. О чем нужно не только говорить и писать, необходимо действовать в направлении  конкретных действий в улучшении охраны окружающей природной среды.

     Основным  и единственным органом за исполнением  законов природоохранного и экологического законодательств является прокуратура. Которая непосредственно должна осуществлять прокурорское реагирование в отношении нарушений охраны природы и принимать ужесточенные меры к улучшению и стабильности в данном направлении.

     Предмет прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды можно определить как правовое поведение всех федеральных ведомств, начиная с министерств и заканчивая организаций по наблюдению за точным соблюдением законов в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан.

     Закон о прокуратуре не упоминает граждан, очевидно исходя из того, что постоянное осуществление надзора за гражданами достаточно затруднительно и нецелесообразно, а прокурорский надзор представляет собой все-таки осуществление постоянного наблюдения за исполнением законов, путем проведения проверок соответствия деятельности поднадзорных субъектов закону. Надзорная деятельность обладает своими особенностями и складывается из определенных, связанных между собою действий.

     Говоря  о предмете прокурорского надзора, следует остановиться на таком понятии, как объект прокурорского надзора. В отличие от общепринятого в правовой теории, в данном случае под объектом надзора понимаются не вещи или иные материальные и нематериальные блага, а те органы, организации, предприятия и учреждения и должностные лица, на которые распространяется прокурорский надзор.

     Цели  прокурорского надзора можно выделить в две основные части: выявление нарушений законности и реагирование на них. Прежде чем принять меры к устранению нарушений законности, прокурор должен выявить эти нарушения, т.е. получить фактические данные о них. Затем полученные данные исследуются и осмысливаются с точки зрения законности и в результате их правовой оценки выявляются имеющиеся нарушения законности, а также все связанные с правонарушением правовые последствия.

     Основная  задача прокурорского надзора за исполнением законов в сфере  экологии - охрана жизни и здоровья граждан, соблюдение Конституции Российской Федерации и экологических прав человека и гражданина, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов в природоохранной сфере всеми федеральными органами и субъектами Российской Федерации, а также соответствие законам в сфере эколого-правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами.

     Структура его определяется функциями выявления нарушений природоохранного законодательства, установление причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, а также виновных лиц, устранение выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям, принятие мер к возмещению вреда (ущерба), причиненного совершением экологических правонарушений, принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения экологического законодательства и предупреждение нарушений экологического законодательства.

     Прокуратуре принадлежит одно из важных мест в  государственном механизме реализации экологического права. По существу, она  занимает в системе государственных  органов вообще, и реализующих  экологическое право, в частности, самостоятельное место. А также, помимо прокуратуры, вопросами обеспечения законности в природоохранной сфере занимаются другие органы управления и контроля, которым также отведены важные функции в данном направлении.

     В сложившейся экологической ситуации неизменно возрастает роль прокуратуры в области охраны окружающей среды. Поддерживая экологический правопорядок, стоя на страже закона, они охраняют и наше будущее.

     Избранная в работе тема, изучена и просвещенна деятельностью прокуратуры в области экологии. В основу работы легли нормативные акты, труды видных ученых - юристов в области экологии.

ГЛАВА 1. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ 

1.1. Цели и задачи деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов об охране окружающей природной среды 

     В наше время особенно актуальна тема охраны окружающей природной среды. По лестнице построения правового государства в нашей стране, главный вопрос о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду и исполнении природоохранного законодательства показывает нам особую значимость. Это построение правового государства бессмысленно без признания ценности человека как личности, его права на свободное развитие и проявление своих способностей, без соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

     Конституция Российской Федерации, принятая по результатам  всенародного референдума 12 декабря 1993 года, в ст. 2 провозгласила человека, его права и свободы наивысшей ценностью¹. А реализация этой гуманистической концепции, признающей человека, его права и свободы высшей ценностью, возможна только при соблюдении одного из основных прав человека - на благоприятную окружающую среду.

     Что же касается России, ст. 42 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это положение развито в различных актах экологического законодательства, основным из которых является Федеральный Закон «Об охране окружающей среды»².

     Однако, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью и утверждение, в частности, права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду  еще не означает их реального осуществления на практике - необходим действенный механизм, способствующий эффективной реализации этого права. Преодоление негативных явлений, возникающих в ходе коренных преобразований в экономике и государственном управлении России (несовершенство законодательства, рост правонарушений и т.п.) возможно только при условии обеспечения законности и правопорядка. И прокуратура, как единая федеральная централизованная система органов, независимая от местной власти и обладающая широкими полномочиями, максимально приспособлена для решения этой задачи.

     В связи с этим, возрастает потребность  в научном исследовании взаимосвязи  состояния законности в сфере  экологии и прокурорского надзора  в данной области, руководствуясь опытом действующих природоохранных, территориальных и других прокуратур.

     Кроме этого, актуальность темы обусловлена  реальным состоянием законности в экологической  сфере и экологической ситуацией  в стране. Она не только остается напряженной, но и продолжает ухудшаться. В «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» в 1996 году отмечалось, что возросшая мощь экономики страны стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества³.

     1/7 территории нашей страны, где сосредоточена основная часть населения и производства, находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Качество окружающей природной среды по своим последствиям является фактором, способным дестабилизировать государственную безопасность Российской Федерации. Удельные показатели вредных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения в России относятся к самым высоким в мире. Почти половина населения вынуждена пользоваться водой, не соответствующей нормативным требованиям.

     Неудовлетворительным  остается экологическое состояние  значительной части используемых в  сельском хозяйстве земель. Огромный вред продолжает наносить браконьерство. Острыми остаются проблемы переработки  бытовых и промышленных отходов, уничтожения химического оружия. Как показывает практика, существенную роль в решении экологических проблем играет деятельность прокуратуры (особенно природоохранной), по осуществлению надзора за исполнением природоохранного законодательства. Ее задачи и компетенция значительно отличаются от задач и компетенции органов экологического контроля и других органов, обеспечивающих законность в природоохранной сфере⁴.

     Для успешного осуществления практической деятельности по реализации механизма  воздействия органов прокуратуры на правопорядок в экологической

сфере необходимо проведение систематической  и глубокой научной проработки всей совокупности вопросов, от решения  которых зависит улучшение состояния  законности в данной сфере, а также  объективный анализ правопорядка и режима осуществления надзорной деятельности в этой области⁵.

     Однако, при изучении публикаций по данному  вопросу можно заметить, что основное внимание этой проблеме было уделено  в 1994 - 1997 годах, т.к. именно на этот период приходится наибольшее количество монографических изданий и научных статей. Но актуальность прокурорского надзора за законностью в сфере экологии, как действенного средства ее обеспечения, остается, и по сей день.

     Предмет составляет правовые и организационные механизмы, проблемы теории и практики надзорной деятельности прокуратуры в сфере природоохранного законодательства, и защиты экологических прав граждан⁶. В работе анализируется сущность прокурорского надзора и его специфика в отношении природоохранного законодательства, определяются основные задачи прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением природоохранного законодательства.

     В научной литературе для обозначения  законодательства в сфере «общество-природа» используются различные термины, в  связи с этим, для уточнения  предмета надзора, авторами предпринята попытка сформулировать само понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого прокуратура осуществляет надзор, авторами оно было определено как «законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления    и

улучшения качества окружающей природной среды, обеспечения экологических прав и свобод человека и гражданина». Отмечено также, что использование термина «природоохранное законодательство» достаточно тесно связано с употреблением термина «экологическое законодательство» в узком смысле слова⁷.

     В качестве основных целей прокурорской деятельности по надзору за исполнением  природоохранного законодательства авторами выделены такие, как: обеспечение верховенства экологических законов, обеспечение и защита экологических прав граждан, соблюдение интересов общества и государства в области экологии, предупреждение нарушений природоохранного законодательства.

     Отмечается, что одной из важнейших задач  является усиление надзора за органами экологического контроля. В современных  условиях, когда социальная, экономическая и экологическая обстановка продолжает оставаться очень сложной, природоохранные контролирующие органы должны усилить контроль за исполнением природоохранного законодательства. Между тем, на практике наблюдается обратное, в связи с чем необходим поиск современных эффективных форм осуществления надзора за деятельностью указанных органов.

     Надзор  за исполнением законов об охране окружающей среды в отдельное  направление в законе о прокуратуре  не выделяется. Поэтому в своей  деятельности по надзору за соблюдением природоохранного законодательства прокуроры руководствуются как нормами экологического законодательства, так и правовыми актами в области прокурорского надзора и рядом других.

     Специфика экологических прав и свобод человека, за соблюдением которых осуществляет надзор прокуратура, обусловлена тем, что человек в законе рассматривается  одновременно как  объект воздействия окружающей

среды, имеющий право на охрану от вредных  влияний и как субъект, самостоятельно воздействующий на окружающую среду, и соответственно несущий ответственность за возможные последствия такого воздействия.

     В качестве существенного недостатка отмечено отсутствие закрепления на федеральном уровне права законодательной  инициативы у Генерального прокурора  и других прокуроров, возглавляющих соответствующие прокуратуры. Прокуратура, в силу широкого профиля своей деятельности, обладает существенным потенциалом в законотворчестве и в связи с этим могла бы значительно влиять на правотворческий процесс в сфере охраны природы и экологических прав граждан. Поэтому было бы целесообразно включить прокуратуру в перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, установленный ст. 104 Конституции РФ. 
 
 

     1.2. Теоретическая и практическая основа прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства 

     Курсовое  исследование базируется на выводах общей теории права и трудах в области прокурорского надзора и судоустройства и экологического права.

     Были  изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, уголовному праву, уголовному процессу и другим наукам⁸.

     Не  большая новизна курсовой работы определяется исследованием проблем надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды, основанном на комплексном подходе и обусловленном качественно новым состоянием экономики   и     экологии   государства,  сформировавшимся   под    влиянием

социально-экономических  условий его развития и возникшими, в связи с этим, качественно новыми научными задачами, стоящими перед государством, и органами прокуратуры в частности. Исследование представляет собой систему теоретических взглядов на ситуацию, сложившуюся в рассматриваемой области в данное время.

     Полученные  данные позволяют уже сегодня более эффективно, с использованием научных достижений, осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. Они могут послужить основой для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора за исполнением как экологического, так и природоресурсного законодательства.

     Обосновывается  повышенная актуальность осуществления  прокуратурой экологической функции, касающейся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и законодательства в сфере экологии, определяется ее содержание и структура. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.

     Определяется предмет прокурорского надзора за соблюдением природоохранного законодательства.

     Определяется  понятие природоохранного законодательства, за соблюдением которого осуществляет надзор прокуратура.

     Проводится  научно обоснованная систематизация и  определяются методические основы проведения надзорных проверок соблюдения природоохранного законодательства (как одной из основных форм осуществления прокурорского надзора в сфере экологии), предлагается научно обоснованная методика проведения таких проверок в органах государственного экологического контроля, которая может быть использована при осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии.

     Анализируются  и  выделяются факторы, препятствующие исполнению

природоохранного  законодательства, соблюдению экологических прав и свобод граждан, и предлагаются меры по их нейтрализации.

     Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. В связи  с этим, при осуществлении дальнейшего  реформирования органов прокуратуры, необходимо повысить ее статус и укрепить надзорную функцию в сфере соблюдения законов и прав граждан, в том числе и в области экологии. Для разрешения проблемы правового статуса прокуратуры вносится предложение поместить в Конституцию отдельную главу, посвященную прокуратуре, в которой следует закрепить назначение прокуратуры, ее основные функции, а также то, что деятельность прокуратуры регулируется Федеральным Конституционным Законом⁹.

     Для повышения эффективности прокурорского  надзора за исполнением экологического законодательства, следует усилить надзор за реализацией своих обязанностей по осуществлению экологического контроля природоохранными контролирующими органами, а также за законностью правовых актов, издаваемых органами власти, управления и контроля. Целесообразно усилить надзор и в отношении других органов государственного контроля. С этой целью п. 2 ст. 21 закона о прокуратуре необходимо дополнить ч. 3 следующего содержания: «надзор за органами государственного контроля, и за законностью правовых актов издаваемых органами власти и управления осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении законов».

     Особенно  эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные  прокуратуры, и наиболее результативно  работают  природоохранные  прокуратуры межрегионального

типа. В  связи с этим необходимо развивать  сеть природоохранных прокуратур и  стремиться организовывать именно межрегиональные.

     Закон о прокуратуре следует дополнить  разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.

     В сложившихся экстремальных условиях с охраной природы крайне негативно  следует расценивать любые шаги, направленные на ослабление прокурорского надзора в сфере экологии. Обобщение опыта работы природоохранных прокуратур позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования их деятельности, укреплении высококвалифицированными кадрами, владеющими экологическими, правовыми и экономическими знаниями, о надлежащем техническом оснащении.

     Сегодня, как никогда раньше, необходимы: укрепление авторитета природоохранных  прокуратур; создание стабильных правовых основ деятельности и взаимодействия их с территориальными прокуратурами и другими право- и природоохранными и контролирующими органами в сфере экологии; активное участие природоохранных прокуратур в законопроектной работе в области экологии.

     Надзор  природоохранных прокуратур необходимо распространить также на исполнение международных договоров России в области охраны окружающей природной среды, ратифицированных в установленном порядке и имеющих прямое действие, без внесения соответствующих изменений и дополнений в законы и другие нормативно-правовые акты.

     Осуществление     наиболее    эффективного    надзора   за    исполнением

действующих в сфере экологии (включая природопользование, охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности) нескольких сотен законов и указов нормативного характера Президента РФ, оказание прокуратурой действенной помощи различным ветвям власти в их деятельности в сфере экологии представляются возможными только специализированными природоохранными прокуратурами.

     Именно  эти прокуратуры могут наиболее квалифицированно надзирать за исполнением экологических требований законодательства в пределах территорий (акваторий), занятых объектами федеральной государственной собственности, за соответствием федеральным законам подзаконных нормативных актов, издаваемых в сфере экологии, соблюдением законодательства по вопросам защиты конституционных экологических прав и свобод человека и гражданина и исполнением иных экологических предписаний федерального законодательства.

     Совершенствуя сеть природоохранных прокуратур, следовало бы не ограничиваться какой-либо одной моделью их организации. В зависимости от сложности решаемых задач, объема надзорной работы в сфере экологии одновременно могли бы функционировать несколько моделей специализированных природоохранных прокуратур.

     В настоящее время действующее  природоохранительное законодательство не очень совершенно. Что касается самого закона «Об охране окружающей природной среды», то в концептуальном отношении он довольно неплохой. И в этом смысле основные положения закона должны быть сохранены. Другое дело, что оно не доработано с точки зрения механизмов реализации правовых норм. В нем есть какие-то постулаты, а как их осуществить - неизвестно, механизмы отсутствуют. Закон не содержит ответа на многие, практически значимые вопросы. Списание со счетов в бесспорном порядке по требованию соответствующих органов, обращение взыскания на имущество      должника,   введение    каких-либо   санкций   за   неуплату    не

предусмотрено. То же самое по штрафам. Установлен порядок применения штрафов, а как, каким образом производить взыскание штрафов (в бесспорном или судебном), закон не определяет. Все это создает трудности в работе общих и Арбитражных судов, природоохранных органов, порождает неэффективность принимаемых мер в области охраны окружающей среды.

     Одним из путей комплексного подхода в  организации природоохранной деятельности является принятие межведомственных нормативных  актов, охватывающих смежные вопросы  охраны окружающей среды.

     Данная  работа позволяет сделать вывод, что экологическая функция правоохранительных органов нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Необходимо создавать новые структуры, прообразом которых может стать экологическая милиция. Так как от этого зависит не только наше здоровье но и здоровье наших потомков.

     Вот так выглядит комплекс предполагаемых мер, которые, возможно, следует предпринять  государству в наведении порядка  в области экологического контроля. Естественно, эти меры должны носить всеохватывающий экологический, организационно-правовой и профилактический характер. Однако при непременном условии ужесточении контроля, ответственности, централизации властных полномочий в сфере экологии.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И СИСТЕМА ПРИРОДООХРАННОЙ ПРОКУРАТУРЫ 

     2.1. Предмет прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства 

     Предметом надзора является правовое поведение  федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, контролирующих органов, их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, связанное с природоохранным законодательством и экологическими правами граждан. В предмет надзора не входит оценка целесообразности и эффективности осуществления тех или иных действий поднадзорными субъектами.

     В отношении предприятий, чья деятельность оказывает неблагоприятное воздействие  на окружающую среду, надзор осуществляется систематически, независимо от поступления информации о нарушении закона. Перечень таких предприятий устанавливается прокурором соответствующей межрегиональной природоохранной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации (или прокуратурой соответствующего субъекта Российской Федерации), по согласованию с региональными комитетами Министерства природных ресурсов.