Практика организации и осуществления приватизации в России

Содержание

ПРИЛОЖЕНИЕ А …………………………………………………………………37

ПРИЛОЖЕНИЕ  Б………………………………………………………………… 38

ПРИЛОЖЕНИЕ В…………………………………………………………………. 39

Введение

Актуальность темы работы обусловлена следующим. Одной из самых острых проблем в истории России была и остается приватизация. При этом наблюдаются различные оценки как сущности приватизации, так и ее итогов.

Для России приватизация явилась  одним из важнейших системно-институциональных преобразований национальной экономики. В результате её проведения в стране была ликвидирована монополия государственной собственности, сформировался негосударственный сектор экономики, охватывающий большую часть предприятий страны.

Вместе с тем, главные заявленные цели российской приватизации не были в полной мере достигнуты. Не сформирован широкий слой эффективных частных собственников. Не создана достаточная конкурентная среда в сфере экономики. Не произошло качественного улучшения корпоративного управления. Структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий. В ряде отраслей промышленности не удалось сохранить конкурентоспособность продукции предприятий на отечественном и мировом рынках.

Глобальный кризис конца первого  десятилетия XXI века показал, что эффект масштабной государственной интервенции  в экономику, позитивный в фазе кризиса, становится зачастую негативным в фазе стабильного долгосрочного экономического роста. При этом пока не найдены убедительные аргументы (независимо от фазы экономической динамики) против ставшего аксиоматичным тезиса о значимости (защиты) прав частной собственности как основы институциональной среды для эффективности, долгосрочных инвестиций и экономического роста.

 За более чем десятилетний  период проведения приватизации  было принято три сменивших друг друга закона о приватизации, однако до сих пор не создана оптимальная правовая основа для регулирования отношений в сфере приватизации. Вместе с тем приватизация требует изучения как нормальное явление в истории многих развитых стран мира.

Политические и экономические  итоги проведенной приватизации являются предметом самого широкого освещения в научных кругах. Данные аспекты рассматривались в научных  работах А.Д. Радыгина, Г.Н. Мальчинова, В.И. Кошкина,  В. Заусаева, А. Маршалла, В. Смирнова. Отдельные вопросы правового регулирования приватизации рассмотрены в работах В.С. Белых.,  С.И. Комарицкого, Е.А. Тяпкиной. В.И. Крусса, В.В. Куликова, А.Л. Манакова, С.Д. Мигранова.  Затрагивались вопросы правового регулирования отношений приватизации в трудах Д. Н. Бахраха, А.А. Демина и др. С позиций экономического анализа рассмотрены вопросы приватизации в трудах Г.В. Гонтуара, Е.В. Гаврилина и др. Вместе с тем отдельные проблемы организационного и правового обеспечения процессов  приватизации остаются за рамками названных исследований

Объект исследования - отношения, складывающиеся по поводу приватизации государственной  собственности в России. Предмет исследования – практика организации и осуществления приватизации в России.

Цель данной работы  - исследование теории и опыта осуществления приватизации в России. Исходя из поставленной цели, в работе решены следующие задачи:

• рассмотреть понятия приватизации и разгосударствления собственности;
• проанализировать формы и методы приватизации;
• изучить цели и задачи приватизации в Российской Федерации;
• охарактеризовать этапы приватизации в Российской Федерации;
• исследовать итоги и перспективы развития приватизации в Российской Федерации.

Анализ форм и методов  приватизации в России в работе произведен на основе специальной экономической  литературы, публикаций в изданиях периодической печати, законодательства РФ.

1. Понятие, содержание, формы и методы приватизации

1.1. Понятие приватизации и разгосударствления собственности

Приватизация и успешное развитие частного сектора, как это  открыто или неявно предполагается сейчас в большинстве стран мира, являются ключевыми элементами экономического развития. Под приватизацией обычно понимается передача контролируемой теми или иными государственными органами общественной собственности в частный сектор. Другие понимают под приватизацией «переход государственной собственности в руки отдельных граждан, трудовых коллективов, юридических лиц, или возникновение на базе государственных предприятий различных смешанных форм собственности¹».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»² под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

После приватизации субъектами собственности становятся частное лицо, работник приватизируемого предприятия, трудовой коллектив, акционерные общества, холдинги и т.д. Объектами приватизации могут быть предприятия торговли и сферы услуг, жилищный фонд, жилищное строительство, мелкие, средние и крупные предприятия промышленности и сельского хозяйства.

 На базе государственных  предприятий могут возникать  частные и смешанные фирмы  в различных организационно-хозяйственных  формах - от индивидуальных предпринимательств до всех видов корпораций.

Главное содержание приватизации заключается  в трансформации предприятий-производителей, основанных на том или ином производственно-техническом  комплексе (звеньев «единой фабрики» плановой экономики), к фирмам, базирующимся на капитале. Капитал как самовозрастающая стоимость несет с собой коренные изменения всех функций, жизненных циклов, структурных сдвигов бывших государственных предприятий.

Зарождение и развитие отношений  по капиталу (при сохранении в превращенной форме отношений по труду) кардинальным образом меняют всю систему интересов в рамках предприятия и требуют новых механизмов их согласования. В процессе приватизации в ходе массовых трансакций (передачи, перехода прав собственности) появляются новые социальные категории-собственников (акционеров), управляющих (менеджеров), наемных работников. Приватизация, таким образом, создает предпосылки для коренных изменений в структуре общественных групп и отношений³.

По существу, приватизирующиеся  предприятия переходного периода-это основная ячейка, где совершается главное таинство рыночной трансформации экономики. Успешность и темпы трансформации зависят как от общей логики и последовательности проходимой экономической политики (внешние условия и среда функционирования капитала), принципов и методов самих реформ отношений собственности (подходы к приватизации и реформированию госсектора), так и от рыночной реструктуризации экономики (консолидация и эффективный перелив капиталов). При этом именно рынок капитала является ключевой проблемой создания эффективного комплекса рыночных механизмов.

Приватизация должна отвечать следующим  важнейшим требованиям⁴:

• не вести к росту коррупции и воровства;
• не давать чрезмерных преимуществ какой-либо группе и обеспечивать выигрыш государству и обществу в целом как в момент приватизации, так и в последующем;
• способствовать росту эффективности за счет обновления управления, если это необходимо, и реструктуризации, а в некоторых случаях и закрытия неэффективных подразделений;
• обеспечивать сохранение прежнего руководства предприятий, если оно достаточно компетентно, но не вести к превращению его в фактических владельцев, как это часто происходит, особенно при слишком большом рас-сеивании выпускаемых акций;
• поощрять инвестиции, особенно иностранные, в новые компании или конкурирующие предприятия;
• не умалять приоритетности стимулирования создания новых предприятий на местах;
• способствовать развитию рыночной инфраструктуры;
• вносить вклад в укрепление демократии.

Конкретные методы проведения реформы  собственности зависят от того, на каких принципах передается государственное имущество новым собственникам. Это прежде всего выбор между платной (за полную стоимость или на льготных условиях) или бесплатной формами приватизации.

Весьма остро перед началом  приватизации во всех странах стоял вопрос о том, кто может претендовать на имущество приватизируемых государственных предприятий - все граждане, только члены трудовых коллективов, обладатели достаточных для выкупа капиталов. Актуальным был и вопрос о масштабах допуска к приватизации иностранного капитала. По всем этим проблемам в постсоциалистических странах шли острые дискуссии социально-политического и экономического плана. Приватизация вообще является одним из наиболее политизированных элементов рыночной трансформации.

Огромные массы меняющих форму собственности государственных активов во всех постсоциалистических странах потребовали достаточного разнообразия возможных легальных форм приватизации. Причем соображения социальной справедливости, получавшие все большую общественную поддержку, в ходе реформ раздвинули круг возможных участников за счет включения в число новых владельцев активов населения, работников и управляющих компаний, бывших владельцев или их наследников, утративших некогда право собственности в процессе социалистической национализации. Характерно также, что приватизация во многих странах с переходной экономикой проводилась одновременно с либерализацией законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности⁵.

Разгосударствление и приватизация – не однозначные, хотя и тесно связанные между собой понятия. Приватизация собственности - это передача (продажа) самой собственности сверху вниз, т.е. от государства до отдельного индивидуума. Разгосударствление собственности в узком смысле - передача управления собственностью сверху вниз - от государства к коллективу. Понятие разгосударствления в широком смысле - любое преобразование собственности с уменьшением участия государства, под разгосударствлением понимается процесс управления государственного монополизма, формирование многоукладной смешанной экономики.

Итоги разгосударствления: во-первых, меняется структура собственности  в пользу частной и сокращения общественной. Во-вторых, меняются экономическая  роль и функции государства: оно  перестает быть субъектом хозяйствования, государство начинает регулировать экономические процессы не через директивы, а через изменение экономических условий жизни; обязательные государственные задания уступают место системе государственных закупок; государство снимает с себя функции распределения имеющихся ресурсов; постепенно ликвидируется государственная монополия во внешнеэкономической деятельности.

Разгосударствление и приватизация происходят непрерывно, но одновременно. С ними происходят и другие процессы - огосударствления и национализации собственности. В основе развития этих двух противоположных пар процессов лежит стремление к максимальной эффективности хозяйствования.

Различие между приватизацией  и разгосударствлением сводится к тому, что первая отражает процесс  коренной трансформации отношений собственности, а вторая становится явлением, направленным на разрушение в ней государственного диктата и создание условий для функционирования экономики как независимой от государства сферы общественной деятельности людей⁶.

Таким образом, перевод государственной собственности в частную собственность называется приватизацией. Приватизация - составная часть разгосударствления. Разгосударствление экономики -  уменьшение функций, снижение роли государства в управлении экономическими объектами при одновременной приватизации части государственной собственности, передаче ряда полномочий государственных органов предприятиям; развитие частного предпринимательства, замена вертикальных связей горизонтальными, рыночное саморегулирование.

1.2. Формы и методы приватизации

В современной науке можно выделить два главных типа приватизации, различие между которыми обусловлено наличием (отсутствием) системных преобразований с точки зрения перехода от одной конкретной системы хозяйства к другой.

Первый тип приватизации связан со сдвигами в воспроизводственном механизме и начавшейся со второй половины 70-х гг. структурной перестройкой экономики развитых стран Запада, которые потребовали значительного пересмотра сложившейся в 50-60-е гг. структуры государственного регулирования экономики. В контексте этих процессов практически во всех странах Запада произошла серьезная переоценка места и роли государственной собственности и государственного предпринимательства в экономике, нашедшая свое выражение в процессах приватизации 80-90-х гг. Это явление стало характерным не только для большинства стран Западной Европы с традиционно высокой ролью государства в экономике, но и для таких стран как США, Япония, Швейцария, где государственный сектор и так был относительно невелик. Неоконсервативные сдвиги в идеологии, общеэкономической теории и экономической политике промышленно развитых стран были затем экспортированы в развивающиеся страны как через распространение идей в мировом научном сообществе, так и посредством прямого давления Запада через условия помощи. Эти радикальные изменения в теориях экономического развития стран «третьего мира» произошли в 70-80-е гг., когда на смену идей о «несостоятельности рынка» появились противоположные по своей сути концепции «несостоятельности государства»⁷.

При всем широчайшем диапазоне уровней развития, конкретных мотивов приватизации (доходы в бюджет и оздоровление государственных финансов, повышение эффективности экономики, оживление конкуренции, реформа управления, специализация и демонополизация, привлечение иностранных инвестиций, идеологические мотивы - развитие “народного капитализма”), правовых и экономических традиций, политических и идеологических доктрин, все эти страны объединяет одна ключевая характеристика, не требующая комментариев: проведение приватизации в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды, при наличии (доминировании) частного сектора и в ходе поступательного эволюционного развития экономики⁸.

Второй тип приватизации получил  свое развитие несколько позднее - примерно с 1989 г. - в ходе начавшихся системных преобразований (“институциональных изменений”) в бывших социалистических странах, прежде всего в России и в странах Восточной и Центральной Европы. Параллельно с развитием процесса системных реформ в этих странах одной из быстроразвивающихся ветвей экономической теории стала теория переходной экономики. В контексте перехода от командно-административной (социалистической, плановой, централизованно планируемой) системы хозяйства к системе хозяйства, основанной (по крайней мере в соответствии с экономической теорией) на рыночно-конкурентных принципах, приватизации отводится особое место.

Это закономерно, ибо при всем многообразии теоретических подходов и трактовок  роли собственности для экономико-правовой организации и функционирования системы хозяйства в любом обществе подавляющее большинство исследователей признает - фактически в качестве аксиомы - тезис о том, что собственность (права собственности) представляет собой основу любой (современной) системы хозяйства. Именно поэтому приватизация в переходной экономике занимает особое место. В этом, в частности, заключается принципиальное отличие приватизационного процесса как реформы собственности в пост-социалистических странах от любых мероприятий в области приватизации, которые осуществляются в странах Запада и в развивающихся странах.

Известны два метода преодоления тотального выведения предприятий из-под прямого контроля государства, т.е. разгосударствления: через самоуправление или через приватизацию.

Самоуправленческая модель предприятия, позволяющая обеспечить определенную степень хозяйственной обособленности, с одной стороны, и некоторые черты групповой собственности, с другой, появилась в недрах административно-плановой экономики именно как форма ухода от тотального государственного контроля и усиления мотивации к эффективной хозяйственной деятельности. Наибольшее распространение самоуправленческая модель получила в Югославии и Польше, но отдельные ее элементы использовались и в других бывших социалистических странах (например, система рабочего участия в прибылях предприятий в Венгрии).

Самоуправленческая модель базировалась на весьма аморфных отношениях собственности, когда эти отношения распространялись главным образом на полученные предприятием хозяйственные результаты, а не на капитал. Если сравнивать самоуправление с формами собственности, принятыми в рыночной и в переходной экономике, то по своей сути оно больше всего приближается к аренде предприятия его трудовым коллективом, когда первоначальный (авансированный) капитал остается в собственности государства как арендодателя⁹.

Подобная модель хозяйственного обособления  предопределяет заинтересованность самоуправленческого  трудового коллектива прежде всего  в росте текущих доходов предприятия, оставляя в стороне любую мотивацию в преумножении капитала. Поэтому система заинтересованности строится не на принципе максимизации общей массы прибыли фирмы, как это преимущественно бывает в условиях рыночной экономики, а на увеличении текущих доходов каждого отдельного члена самоуправленческого коллектива. А поскольку при этом заработная плата воспринимается как элемент дохода, а не издержек производства, цены на продукцию таких предприятий не служат им ориентиром в соотношении рыночного спроса и предложения. Это, в свою очередь, означает, что самоуправленческие предприятия если и возможны в рыночной и переходной экономике, то лишь в каких-то определенных конкретных случаях мелкого предпринимательства. Доминирующей формой они быть не могут.

Всемирный банк выделяет следующие способы приватизации: прямая продажа активов, массовая приватизация по ваучерным схемам, выкуп контрольного пакета акций менеджментом и/или работниками, публичное предложение, ликвидация, безвозмездная передача муниципальным органам, акционирование, акционерное государственное предприятие с участием иностранного капитала.

Массовая приватизация путем выдачи приватизационных ваучеров позволяет  сравнительно быстро распределить государственные  активы среди большого числа граждан. Независимо от того, выдаются ли приватизационные свидетельства бесплатно или за некоторую небольшую сумму денег, ваучерные схемы являются социально наименее конфликтным способом приватизации. Вместе с тем полученные по таким схемам собственнические права не могут квалифицироваться как полноценное право частной собственности и, скорее всего, являются лишь стартовым условием для дальнейших трансакций или обращения в деньги¹⁰.

Приватизация методом прямых продаж активов, ценных бумаг, имущественных  комплексов заранее подготовленному инвестору или на денежных конкурсах, аукционах, тендерах и т. п. имеет преимущество-получение денег, которые могут стать источником как поступлений в бюджет, так и инвестиций в приватизируемую компанию.

Предметом продажи может стать  лишь привлекательное для инвесторов, прибыльное предприятие, поэтому данным методом, к сожалению, не могла приватизироваться большая часть нуждающихся в инвестициях крупных промышленных предприятий. Число инвесторов (особенно в сравнении с ваучерными схемами) сильно ограничено теми, кто реально имеет капитал. Из этого следует, что первичное закрепление прав собственности на государственные активы и дальнейшее их перераспределение может происходить достаточно концентрированно (в отличие от распыленности ваучерного метода). Аукционы и конкурсы способствуют выявлению рыночной оценки приватизируемых активов на уровне максимально прибыльной. Но по эффективным ценам удается продать лишь небольшую часть предприятий (если, конечно, речь не идет о сделках, растягивающихся на многие годы). Большинство же предприятий реализуется по заниженным ценам, и результативность сделок купли-продажи для продавца состоит главным образом в смене государственной собственности на частную (как было, например, в Восточных землях Германии). Для покупателя результат определялся способностью извлечь прибыль из приобретенных активов.

Отдельный случай - продажа активов  иностранному инвестору. Во всех странах  с переходной экономикой делалась ставка на приток инвестиций от покупателей-нерезидентов. Ожидания связывались с получением доступа на западные товарные и финансовые рынки, с внедрением западного менеджмента, ростом рыночной стоимости компаний. Преобладающим метод прямых продаж был в Венгрии, Хорватии, Эстонии, использовался в Польше, т. е. применялся в тех странах, где еще в недрах плановой экономики создавались условия для развития частной собственности. Иностранный капитал оценил эту выгоду стартовых условий приватизации, хотя реальные инвестиции все же были меньше ожидавшихся и по объемам, и по эффективности рыночной реструктуризации экономики.

Приватизация методом прямых продаж способствует быстрому прогрессу финансовых рынков и, что особенно важно, создает  благоприятный климат для роста  вновь образуемых частных предприятий  на национальном, иностранном или  смешанном капитале.

Перспективным методом приватизации является реприватизация, т. е. восстановление в правах собственности лиц, незаконно  лишенных имущества в результате конфискационной национализации. Основными  формами реприватизации являются: реституция, т. е. возвращение собственности прежним владельцам в натуральном виде, и компенсация, т. е. возврат стоимости конфискованного имущества деньгами или специальными ваучерами. Реприватизация в обеих этих формах проводилась в бывшей Чехословакии (затем в Чехии), Венгрии, Болгарии, Словении, Хорватии, Эстонии. Опыт постсоциалистических стран показал, что наиболее благоприятно реприватизация протекает в тех случаях, когда она предшествует основным акциям по приватизации. Запаздывание с проведением реприватизации, особенно в форме реституции, может привести к конфликтам между инвесторами, уже вложившими свои капиталы, и лицами, предъявляющими права собственности как бывшие владельцы имущества. Такая ситуация весьма неблагоприятна для привлечения иностранных инвестиций.

Формы, в которых законом было предусмотрено осуществление разгосударствления и приватизации в российской экономике¹¹:

• преобразование государственного предприятия в арендное;
• преобразование государственного предприятия в коллективное;
• преобразование государственного предприятия в акционерное общество, товарищество с ограниченной ответственностью и другие типы товариществ;
• приобретение гражданскими или юридическими лицами принадлежащих государству акций, долей или паев в акционерном обществе или товариществе;
• выкуп предприятия, сданного в аренду;
• продажа предприятия на конкурсе или на аукционе;
• безвозмездная передача имущества предприятия трудовому коллективу.

Таким образом,  приватизация может осуществляться в форме приобретения покупателями акций государственного предприятия, предварительно преобразованного в государственное акционерное общество; в форме приобретения объекта государственной собственности по конкурсу и в форме приобретения объекта приватизации или его имущества на аукционе. Методы приватизации: прямая продажа за деньги активов и ценных бумаг, льготная продажа или бесплатная передача активов работникам компаний, массовая ваучерная приватизация и реприватизация.

2. Опыт осуществления приватизации в российской экономике

2.1. Цели и задачи приватизации в Российской Федерации

Общая цель приватизации - обеспечение  условий для функционирования будущей  рыночной системы. В свою очередь  общая цель состоит из трех основных: обеспечение стабильности системы  отношений прав собственности; создание условий (экономических механизмов, правовых институтов) для самовоспроизводства этой системы; экономическая эффективность на микро- и макроуровнях¹².

Из этого вытекает и основной показатель эффективности приватизации: создание условий для экономической реализации новой системы прав собственности, ориентированной на эффективность системы хозяйства, как в целом, так и на микроуровне.

Как было рассмотрено выше, приватизация представляет особую систему экономических  отношений, возникающих в связи  с изменением формы собственности на средства производства: с «государственной» на «частную». Она включает взаимосвязь приоритетов, отражающую сочетание интересов органов государственной власти, трудовых коллективов предприятий, населения в целом в процессе глубинных изменений. Диалектика приватизации и разгосударствления заключается в том, что приватизация является разгосударствлением собственности.

Объективные причины развития приватизационного  процесса в России носили как макроэкономический, так и микроэкономический характер. Необходимость постоянного внерыночного согласования производственной деятельности государственных предприятий в условиях административно-командной экономики обусловила их высокие планово-координационные издержки. Между тем механизм рынка осуществляет такое согласование с гораздо меньшими издержками. Следовательно, приватизация обусловлена не только переходом страны в целом от «административно-командной» системы к «социальному рыночному хозяйству», но и позитивным стремлением предприятий к снижению издержек.

Концепция управления государственным  имуществом и приватизации в  РФ, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. №1024¹³ определила основные цели, задачи и принципы государственной политики России в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Цели приватизации: создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы отечественных производителей товаров и услуг.

Приватизация в России выполнила  две функции. С одной стороны, она должна была стать элементом  экономической реформы, ядром радикальных  преобразований, а с другой, - инструментом государственного регулирования долговременного  характера. Непосредственными целями приватизации явились: формирование слоя мелких и средних собственников; сокращение доли имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; перераспределение экономических основ власти.

Достижение социальной справедливости, повышение экономической эффективности производства, рост доходов государственного бюджета не выступают собственными целями приватизации. Она может способствовать развитию данных процессов только в долгосрочном периоде.

Законодательством предусматривались  следующие способы приватизации: продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации; продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами, на аукционах; продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами, по коммерческому курсу, в том числе с ограничением состава его участников; продажа пакетов акций акционерных обществ по инвестиционному конкурсу; продажа имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий, а также объектов, не завершенных строительством, на аукционах и по конкурсу; выкуп арендованного имущества; продажа предприятий товариществам, созданным в соответствии с дополнительными льготами; продажа долей (паев, акций), находящихся в государственной и муниципальной собственности, на аукционе, коммерческом конкурсе, в том числе с ограниченным составом участников.