Правительство РФ. 5

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Актуальность исследования этой темы обусловлена тем, что Правительство РФ играет важную роль в жизни государства, решает задачи страны в целом. В настоящее время с приходом нового Правительства РФ, оно находится в стадии преобразований и изменений в сторону улучшения качества работы министерств и ведомств.

Цель исследования состоит в раскрытии темы курсовой работы, анализе различных аспектов проблемы, раскрытии системы исполнительной власти, определить роль Правительства РФ в структуре исполнительной власти, изучить механизм формирования Правительства РФ, его полномочия.

Объектом исследования в данной курсовой работе является Правительство Российской Федерации, как высший орган исполнительной власти. Предмет – это деятельность Правительства и его полномочия.

В ходе написания  работы были поставлены следующие задачи:

1. Определить  понятие исполнительной власти  и правительства;

2. Проанализировать систему органов исполнительной власти РФ;

4. Рассмотреть  сущность организации деятельности  Правительства РФ;

3. Исследовать  полномочия Правительства Российской  Федерации.

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Правительство РФ является главным звеном в системе исполнительной власти.

Исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.

В административном праве  различают социально-политические и организационные принципы государственного управления. Такой подход возможен и в известной мере обоснован, он является особенно распространенным в учебной литературе по административному праву. Вполне естественно, что допустимы и другие подходы к анализу принципов организации и деятельности органов исполнительной власти.

Однозначного  понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года. Она внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, существенно изменила порядок формирования Правительства, изменила подход к определению полномочий Правительства, четко сформировала понятие и состав Правительства, и предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти.

 

1. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие исполнительного органа  государственной власти

 

 

Государственные органы —  особый вид организаций людей. Они обладают такими общими признаками:

• являются организованными коллективами;

• являются автономными  частями государственного аппарата;

• осуществляют государственные  функции, реализуют публичный интерес;

• действуют от имени  государства и в то же время  от своего имени;

• обладают собственной  компетенцией;

• несут ответственность перед государством за свою деятельность;

• учреждаются государством;

• их положение, структура  и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный  орган имеет закрепленную правом структуру. Он может состоять из структурных подразделений, должностей, а иногда — не иметь ни того, ни другого.

Многие ученые при характеристике органа упор делают на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое  определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», то есть оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов — должностных лиц. Представляется, что должностные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например). Исполнительные органы государственной власти:

• осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан;

• наделены оперативной самостоятельностью;

• как правило, имеют  постоянные штаты;

• образуются вышестоящими органами;

• подотчетны и подконтрольны вышестоящим  органам исполнительной власти;

• их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права. Существуют три вида администрации: государственная, муниципальная, частная. Поэтому существуют три вида исполнительных органов: государственные, муниципальные, частные. Необходимо подчеркнуть, что эти признаки взаимосвязаны, исполнительным органам государственной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание. Орган — коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. Поэтому между ними распределены функции, полномочия. Каждый орган имеет организационную структуру. Как правило, в ней можно выделить три блока:

• производственный;

• обеспечивающий (бухгалтерия, отдел  кадров и др.);

• руководящий (руководитель, заместители  руководителя)1.

У органа может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции. Аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения создают необходимые для общества материальные блага, администрация предприятия создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет административных функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: осуществляемое вышестоящими органами и внутреннее, осуществляемое администрацией органа, предприятия, учреждения, то есть его самоуправление.

Проблеме понятия и  определения органа государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящено много трудов специалистов разных отраслей права. Причем интерес к ней, как и вообще к теории органов государства, с учетом характера Советского государства, господства административно-командной системы, главными рычагами которых были партийный аппарат и государственные органы, постоянно возрастал.

Значительный импульс  к разработке этой проблемы дала Конституция  Российской Федерации 1993 г.: на ее основе проводятся новые теоретические и прикладные изыскания. •

Конституция РФ внесла новый  и существенный вклад в теорию органов государства, и в частности  в определение и классификацию  этих органов. Во-первых, Конституция  установила: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Закрепляя принцип разделения властей, Конституция провозгласила  в соответствии с указанным принципом  деление государственных органов  на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме того, Конституция гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 3; ст. 12, 131-133).

Конституция РФ ввела  в понятие "органы государственной  власти" не только органы законодательной  власти, как в предыдущих конституциях, но и органы исполнительной и судебной власти, исключив из формулы "система органов государственной власти" только органы местного самоуправления. Такие изменения оказывают существенное влияние на характер и понятие самого органа государства, на его теоретическое осмысление.

Тем не менее, не все критерии, основания, признаки, которые считались  бы общепризнанными при характеристике и определении органа государства, еще выработаны. В некоторых случаях вообще не даются определения органа исполнительной власти, а лишь утверждается, что этот орган всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления (в широком смысле) - это орган исполнительной власти.

Имеется еще такое  определение: "Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением"2.

В этом определении названы  лишь некоторые из элементов, которые  могут быть отнесены к общей характеристике органа государства или органа исполнительной власти. Чтобы сформулировать более или менее адекватную дефиницию органа исполнительной власти, вначале рассмотрим, каким образом эту проблему исследовали Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, П. Т. Василенков, Б. И. Габричидзе и др.

В свое время было высказано  мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более содержательным и динамичным. Он включает: 1) политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства; 2) определение места различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию системы, подсистем и видов органов, а также их соотношение друг с другом; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; 5) установление основ компетенции; 6) виды правовых актов органов и их место в системе3.

Конституционные основы системы органов государственного управления охватывают все те нормы Конституции, которые закрепляют: а) систему органов государственного управления; б) порядок их образования; в) их правовой статус, подотчетность и взаимоотношения с представительными органами; г) компетенцию этих органов; д) правовую основу их деятельности, наименование издаваемых ими правовых актов и порядок отмены последних. В целом вывод правильный. Однако он требует уточнений. Во-первых, правовой статус охватывается конституционными нормами частично. Существуют такие нормы текущего законодательства, которые в совокупности образуют правовой статус органа. Во-вторых, дело не только в наименовании правовых актов - первостепенное значение имеет установление видов правовых актов и их места в правовой системе. Наконец, Конституция определяет взаимоотношения органов государственного управления не только с представительными органами, но и с другими, например с органами прокуратуры.

Проанализируем подробнее  соотношение конституционного и  правового статусов органов государства. Итак, конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все.

Выявление правового  статуса органа предполагает ответы на следующие вопросы: а) чьим органом является данный орган; б) к какому виду он  относится по основному содержанию своей деятельности:  орган государственной власти, орган государственного управления, суд, прокуратура, орган народного контроля, арбитраж; в) кто его учреждает, образует, формирует личный состав; г) кому он подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты; д) какова компетенция органа; е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.; ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов; з) какими государственными символами он может пользоваться и т.д.; и) каковы источники его финансирования; к) обладает ли он правами юридического лица. Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправданно.

Таким образом, конституционный  и правовой статусы - понятия близкие, родственные, но не идентичные. Соотношение между конституционным и правовым статусом сравнимо с соотношением Конституции как Основного закона с развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения законодательством: Конституция стабильна, а текущее законодательство меняется.

Как видим, имеются различные  взгляды относительно определения  органа государства. В частности, утверждается, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности. В этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями. При анализе и формулировании определения органа государства достаточно оригинальный подход применил Б. М. Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены нами при характеристике и определении органа исполнительной власти. В начале своего анализа Б. М. Лазарев дает общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления, т.е. проявляет широкий философский подход к проблеме.

При таком подходе  орган может рассматриваться  как одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные, публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых или общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Б. М. Лазарев сделал следующий вывод: "Орган Советского государства - это прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне"4.

Это несколько иной подход по сравнению с утверждением большинства  авторов, считающих, что орган государства - основная часть аппарата.

Использование термина "институция" применительно к исполнительной власти, как, впрочем, и ко всей системе государственной власти, не должно носить абсолютного и безоговорочного характера - необходимы определенные рамки, границы, пределы. Думается, что в принципе Б. М. Лазарев был прав, подчеркивая этот момент. Словом, не каждое государственное установление и институт - орган государства: орган - особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий.

В государстве имеется  немало структурных частей, подразделений  государственных органов, которые условно могут быть названы государственными институциями. Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства. Например, отдел кадров, плановый отдел министерства - важные его функциональные подразделения, не являющиеся органами государства. Итак, условность формулировки "государственная институция" при определении органа государства очевидна. По нашему мнению, более четко, обоснованно определение органа государства как составной части государственного аппарата - механизма государства. При таком подходе становится ясным, что речь идет об организационно выделенной, относительно обособленной и самостоятельной части единого целого, которым является механизм государства.

Поэтому орган государства - это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность.

Такое определение возможно, но требует существенных коррективов  и дополнений. Следует иметь в  виду, что Конституция Российской Федерации, базируясь на принципе разделения властей, серьезно видоизменила терминологию, само деление и классификацию органов государства.

В Конституции говорится  не только об органах исполнительной власти, но и о системе исполнительной власти в -Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), что существенно меняет картину  власти и видоизменяет определение органа исполнительной власти.

Признанным является общее понятие органа государства. Среди специалистов преобладает мнение об обязательности ряда признаков, которые свойственны каждому органу государства.

С учетом ранее высказанных  соображений можно считать приемлемым следующий вариант формулировки органа государства - это составное и в то же время относительно обособленное подразделение государственного аппарата, которое участвует в осуществлении задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению; имеет соответствующую компетенцию и структуру; наделено установленным законодательством объемом властных полномочий; применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, что безусловно отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти, для того чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности последних. Приведем признаки органа исполнительной власти.

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма (системы) исполнительной власти; 2) действует (функционирует) в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности5.

Таким образом, орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности. В административно-правовой литературе имеются и иные определения органа исполнительной власти. Например, по мнению Ю. М. Козлова, это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Это определение, конечно, применимо, хотя отличается от ранее дававшихся Ю. М. Козловым определений органа исполнительной власти.

В то же время возникают  некоторые вопросы: что более  конкретно означает термин "государственно-властный механизм"? В его состав, в принципе, могут быть включены структуры законодательной (представительной) власти, судебной власти, а также прокуратуры. Далее, процесс руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества характерен не только для органов исполнительной власти. Этот процесс охватывает также деятельность органов законодательной и судебной власти. Словом, необходимо продолжить работу над выработкой четкого и емкого определения понятия "орган исполнительной власти".

Конституция РФ содержит общую классификацию органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства; комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.); органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный и др.).

Эти органы, в свою очередь, подразделяют по порядку деятельности на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, к единоначальным - министерства, главные управления, департаменты.

1.2. Содержание административно-правового статуса исполнительных органов государственной власти

 

В админстративно-правовом статусе  государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока:

• целевой;

• структурно-организационный;

•  компетенционный (компетенцию).

Первый элемент административно-правового  статуса государственного коллективного  субъекта — его юридически закрепленные цели, задачи и функции. В общем плане его цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в положениях, уставах и иных правовых актах цель конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед  структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие  ту цель, ради которой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контролировать, регистрировать и т. д.);

2)экономико-экологические  (ресурсные), закрепляющие обязанность бережно использовать природные и другие ресурсы, обеспечить сохранность окружающей среды и используемого государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие  на заботу о коллективе работников и его членах, их профессиональном росте, на создание благоприятных условий для службы, трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служащих и их семей6.

Второй — организационно-структурный  — компонент правового статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы. Речь прежде всего идет о праве на изменение своей структуры, на объединение с другими организациями.

Компетенция является третьей и  основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Компетенцию можно рассматривать в функциональном разрезе (в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным, муниципальным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам). А компетенцию органов общей компетенции необходимо рассматривать еще в отраслевом разрезе, в сфере обороны, образования, здравоохранения, транспорта и т. д.

 

2. ПРАВИТЕЛЬСТВО  РОССИИ

2.1. История становления и деятельность  правительства РФ

 

 

В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орган назывался и Кабинетом Министров, и Комитетом Министров, но не менялась его суть — он был совещательной коллегией при императоре.

И только через 200 лет, в 1906 г., Николай II преобразовал эту коллегию в первое российское правительство — Совет Министров, самостоятельный орган государственной власти.

Каковы признаки правительства?

1. Его создание, компетенция  предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом.

2. Оно возглавляет систему  государственной администрации. 3 Оно является органом общей компетенции.

4. Оно вправе действовать,  издавать акты от своего имени.

5. Это орган коллегиальный.

6. Работой правительства  руководит глава государства  (монарх, президент) или парламент7.

Правовое положение российского  Правительства сейчас регулируется Конституцией, принятым в 1997 г. Федеральным  конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами Президента России.

В соответствии с Конституцией Правительство  — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель назначается Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.

По представлению председателя Правительства Президент назначает других членов Правительства. А министров обороны, внутренних дел, иностранных дел Президент назначает, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой.

Конституция не устанавливает численный  состав Правительства. Фактически это  делает Президент, который решает вопросы о количестве заместителей председателя, создании и ликвидации федеральных министерств.

Правительство РФ. 5