Правительство РФ. 15

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..…3

1. Правительство РФ  в системе органов  государственной  власти…………..6

1.1. Правительство РФ - федеральный орган исполнительной власти……..6

1.2. Структура, формирование и отставка Правительства РФ………………8

2. Компетенция Правительства РФ……………………………………………15

2.1. Бюджет и финансы Правительства……………………………………….16

2.2.Социальная  политика Правительства…………………………………….21

2.3.Оборона,  безопасность и  внешняя политика  Правительства……..……25

2.4.Обеспечение  прав и свобод  граждан……………………………………..…29

Заключение……………..………………………………………………………….31

Список  использованной литературы…………………………………………..33

 

 

Введение 

     Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепила  разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это потребовало пересмотреть сами принципы построения государственного аппарата, не могло не коснуться Правительства Российской Федерации, как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации.

     В постсоветский период в России было принято два закона о правительстве - Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров - Правительстве РФ» (утратил силу) и второй, ныне действующий Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1, которые в совокупности с конституционными нормами закрепляли правовой статус как Правительства Российской Федерации, так и его членов.

     На  современном этапе исторического  развития страны Российское государство  переживает период модернизации. Данный процесс обусловлен потребностью превратить государство в мотор преобразований экономической и политической системы постсоветской России. Не будет преувеличением сказать, что успех преобразований в решающей степени зависит от слаженной деятельности всех ветвей государственной власти, но, может быть, в несколько большей степени от ее исполнительной ветви, которая в совокупности представлена Правительством Российской Федерации. В свою очередь правительство как коллегиальный орган состоит из членов Правительства Российской Федерации. Анализ законодательства, регулирующего положение членов российского правительства, позволяет говорить о необходимости его дальнейшей корректировки. Совершенствование должно коснуться как правовых, так и организационных основ деятельности Правительства Российской Федерации.

     На  необходимость улучшения деятельности органов исполнительной власти, в  том числе Правительства Российской Федерации, усиление ответственности  его членов за проведение государственной  политики обращал внимание Президент Российской Федерации. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1997 года были сформулированы базовые направления реформирования исполнительной власти. Тем самым было положено начало масштабной реформы. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1998 года Президент Российской Федерации все более четко обозначил отдельные ее направления. Однако только в начале XXI в. в России реально начались преобразования, призванные воплотить в жизнь идеи реформы самой власти, прежде всего ее исполнительной ветви.

     Утверждение Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г.2 системы и структуры федеральных органов исполнительной власти подтверждает, что административная реформа в России вступила в стадию реальной практической реализации.

     Изучение  основ правового статуса Правительства  РФ является весьма актуальным, т.к. Правительство  РФ - это лица, чья деятельность напрямую влияет на эффективность проведения государственной политики.

     Среди использованных источников можно выделить работы таких авторов, как С.А. Авакьян, А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, К.С.Бельский, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Н.М. Колосова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, В.М. Манохин, Н.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин и др.

     Объектом  исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере исполнительной власти, урегулированные  нормами конституционного и административного  права, определяющие статус членов Правительства  Российской Федерации.

     Предметом исследования выступает административно-правовое законодательство, иные правовые акты, нормы которых регулируют правовой статус членов Правительства Российской Федерации, а также сложившаяся правоприменительная практика.

     Основной  целью данной работы явилось комплексное изучение правового положения членов Правительства Российской Федерации, выявление особенностей их правового статуса, проблем правового регулирования их деятельности, а также подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус членов российского Правительства.

     В соответствии с поставленными целями в процессе исследования решались следующие  задачи:

     - анализ и характеристика состояния  правового статуса членов Правительства  РФ;

     - определение порядка образования Правительства РФ;

     - выявление и анализ проблем  правового регулирования положения  членов Правительства Российской  Федерации;

     - подготовка предложений, направленных  на совершенствование законодательства  о Правительстве Российской Федерации. 

 

1. Правительство РФ - федеральный орган исполнительной власти 

     В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство  РФ. Правительство является коллегиальным  государственным органом, возглавляющим  единую систему исполнительной власти в РФ, которую образуют: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации, а также в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Правовую основу его деятельности кроме Конституции РФ составляет ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" и иные нормативные акты.

     Правительство РФ организует исполнение Конституции  РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.

     В современных условиях в мировой  практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с  функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата. Показательны в этом отношении США, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны3.

     Во  втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически, разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом (например, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Австрия) или монархом (например, Великобритания, Швеция, Норвегия) - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует так называемая бицефальная (двухголовая), или дуалистическая, исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства4.

     Российская  Конституция в целом близка к  закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. В то же время он наделен достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет определенные и весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент, наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, правом решать вопросы структурного построения системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. "б" ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых "силовых" ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают субординационное положение. В этой связи некоторые авторы рассматривают Правительство как правительство Президента, "технический" кабинет. Однако в данном случае внимание обращено, скорее, к внешней стороне взаимоотношений Правительства и Президента, ярко выразившейся в 1996-2000 гг. частыми сменами состава Правительства РФ. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное "вмешательство" Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ. 

1.2. Структура, формирование и отставка Правительства РФ 

     Состав  Правительства зависит от структуры  федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

     Правительство представляет собой коллегиальный  орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Количество членов Правительства определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители - общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению.

     Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм  разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.

     В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.

     Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве  РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). Среди  них, например, вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; объемов выпуска государственных ценных бумаг; внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.

     Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется  иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.

     Находясь  в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.

     До  принятия действующей Конституции в состав Правительства в соответствии с Законом РФ от 22.12.1992 №4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ст. 7) также входили председатели государственных комитетов Российской Федерации, председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, по представлению Председателя Правительства Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству, т.е. лиц, не имеющих ранг министра.

     Формулировка  рассматриваемой конституционной  нормы допускает вхождение в  состав Правительства должностных  лиц, имеющих статус федерального министра, но не возглавляющих министерство. В практике формирования состава Правительства неоднократно использовался институт так называемых "министров без портфеля". Например, в июне 1999 г. была введена должность министра РФ, курирующего дела ведущих индустриальных государств и связи с представителями лидеров стран, входящих в группу "Большой восьмерки" (Указ Президента РФ от 28.06.1999 №823); в ноябре 2000 г. - должность министра РФ, координирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики (Указ Президента РФ от 28.11.2000 №1944); в октябре 2001 г. - должность министра РФ, координирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики (см. Указ Президента РФ от 17.10.2001 №1232). В разное время такие назначения получали Р.Г. Абдулатипов, В.В. Елагин, В.Ю. Зорин, С.В. Ильясов, А.Я. Лившиц, Е.Г. Ясин и др. В марте 2006 г. учреждена должность первого заместителя Председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ - министра РФ (Указ Президента РФ от 20.03.2006 №231).

     Конституция, как и большинство конституций  зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Тем не менее в ряде стран устанавливается  как минимальное, так и максимальное число членов правительства (например, не менее семи министров - в Норвегии, не более 14 членов - в ОАЭ, не более 15 членов - в Бельгии, от семи до 15 членов - в Ирландии, не менее шести и не более 1/4 от числа членов парламента - в Папуа - Новой Гвинее). Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. В 2004 г. Президентом был сформирован наименьший (за весь период действия Конституции 1993 г.) по числу членов состав Правительства, что должно было в том числе повысить и его коллегиальные свойства. В этих условиях отпала необходимость в формировании такого органа, как Президиум Правительства, возможность существования которого предусмотрена ст. 29 Закона о Правительстве РФ.

     В качестве постоянного органа Правительства  действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума. Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая первым заместителем Председателя Правительства. В ее состав входят также другие заместители Председателя, несколько министров. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами. Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министров, несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министров задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра. Однако министры самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министров. В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, а также других руководящих работников министерства. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства.

     В статье 117 Конституции РФ предусмотрены  различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором. Одно из них - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной. Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом (часть 1 статьи 117). В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке бывают редки. Правительство уходит в отставку в полном составе5.

     Другое  основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения (часть 2 статьи 117). Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это следствие обострения противоречий между ними.

     Третье  основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство (часть 3 статьи 117). Даже в том случае, если Президент не собирается объявлять об отставке Правительства, он все равно вправе, но не обязан распускать Думу. На первый взгляд может показаться, что последнее предложение части 3 статьи 117 сформулировано таким образом, что у Президента остается простая альтернатива: если не отставка Правительства, то роспуск Государственной Думы; не приняв решение об отставке Правительства, Президент будет обязан распустить Думу. Однако в отличие от последнего предложения части 4 статьи 117 часть 3 статьи 117 не связывает Президента никаким сроком в принятии решения по этой дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обязан либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Думу, поскольку срок принятия решения Конституцией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока часть 3 статьи 117 не получила иного толкования, из нее не вытекает обязанность Президента в определенный разумный срок отреагировать на повторное выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно, если Президент желает сохранить Правительство и не желает распускать Думу, так как опасается усиления позиции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он формально вправе принимать решение, предписанное в части 3 статьи 117, сколь угодно долго.

     Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно Регламенту Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее 1/5 от общего числа депутатов этой палаты. Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения. Тут нужно обратить внимание на тот факт, что Государственная Дума не может быть распущена по указанным основаниям в течение года после ее избрания. Иначе говоря, у Президента в этот период нет альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы.

     И последнее основание отставки - постановка Правительством перед парламентом  вопроса о доверии (часть 4 статьи 117). Это может быть связано с  общим вопросом - одобрением его  программы - либо с принятием конкретного  законопроекта. Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначения новых выборов. 

2. Компетенция Правительства РФ 

     Правительство представляет собой орган государственной  власти, выполняющий общегосударственные  функции, созданный и действующий  в рамках Конституции и развивающих  ее положения федеральных законов  и наделенный самостоятельными компетенционными полномочиями.

     Посредством компетенции раскрывается место  органа в системе иных органов  государственной власти. Следует  отметить, что определение и разграничение  компетенции между высшими органами государственной власти - одна из главных задач любой конституции, ибо четкое распределение компетенционных полномочий в полной мере способно оградить функционирование ветвей государственной власти от споров, рискующих, порой, поставить под сомнение устойчивое функционирование самого государства.

     Вопросы, связанные с компетенцией, решаются в Конституции простым перечислением  полномочий того или иного органа государственной власти. При этом Конституция в отношении Правительства, определяя его компетенцию, использует выражение "иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации" (п. "ж" ч. 1 ст. 114). Заметим, что Закон о Правительстве РФ, развивая конституционные положения, перечисляет полномочия Правительства, распределяя их по сферам общественной жизни (ст. 12-22), при этом также оставляя перечень полномочий открытым.

     Поэтому действительный объем компетенции  Правительства можно установить, только проанализировав все законодательство. Причем этот анализ показывает приоритетность осуществляемых Правительством функций: активная роль в обеспечении развития экономической и социальной сфер и ограниченное участие в регулировании вопросов обороны, безопасности, правопорядка.

     Часть 1 ст. 114 Конституции РФ свидетельствует, что руководством Правительства РФ охватываются все отрасли экономики, социально-культурной и административной сфер, исходя из чего Правительство является органом государственной власти общей компетенции. Это подтверждает и Закон о Правительстве РФ, закрепляющий помимо полномочий в той или иной сфере также общие полномочия Правительства: организация реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация права законодательной инициативы (ст. 13). 

2.1. Бюджет и финансы Правительства 

     Согласно  п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

     Разработка  федерального бюджета является исключительной прерогативой и основной конституционной обязанностью Правительства в сфере установления, регулирования и исполнения финансовых полномочий.

     Порядок разработки Правительством проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год установлен Регламентом Правительства, согласно которому бюджет разрабатывается Минфином России в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, а также других органов и организаций, определяемых Правительством6.

     Координационным органом, образованным в целях обеспечения  взаимодействия субъектов бюджетного планирования при разработке проекта  федерального бюджета, является Правительственная  комиссия по бюджетным проектировкам  в предстоящем году и на среднесрочную перспективу, возглавляемая Председателем Правительства.

     Одновременно  с законопроектом о федеральном  бюджете Правительство должно внести в Государственную Думу проекты  федеральных законов, связанных  с бюджетом: о внесении изменений  и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах и др.

     Бюджет  разрабатывается на очередной год, однако для обеспечения стратегического  характера устойчивого развития экономики имеет перспективное  финансовое планирование. Так, Правительством утверждено Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. С 2007 г. федеральные бюджеты принимаются на трехлетний период.

     Правительство как высший исполнительный орган обеспечивает и исполнение федерального бюджета. Практическую работу по организации такого исполнения осуществляет Минфин России.

     Тем не менее в исполнении федерального бюджета принимают участие все  органы власти, государственные учреждения, иные организации. При этом одни органы исполняют бюджет в части расходования его средств, а другие еще и в части поступления доходов. Среди последних особо выделяется Федеральная налоговая служба, которая следит за полнотой и своевременностью перечисления в федеральный бюджет налогов, пошлин и сборов.