Правительство РФ. 8

ВВЕДЕНИЕ

Научный анализ проблематики конституционных основ организации  и регулирования федеральной  исполнительной власти в России на современном этапе ее политико-правового  реформирования представляет собой  важнейшую задачу ученых-юристов. Это  обусловлено и тем, что в общей системе государственной власти Российской Федерации исполнительная власть играет высокую роль в жизни общества. Несмотря на ту большую роль, которую играет исполнительная власть и ее положение в государстве и обществе, в отечественной науке конституционного права недостаточно глубоко и полно раскрыты как теоретические, так и методологические вопросы организации и функционирования федеральной исполнительной власти, совершенствования механизма ее реализации, а также проблемы ее ответственности. Как отмечают исследователи, за последние двести лет для разъяснения понятия исполнительной власти в научном отношении сделано очень мало.

На сегодняшний день состав и структура Правительства  еще не полностью сформирована и  продолжает совершенствоваться и обновляться. Правительство РФ является главным звеном в системе исполнительной власти.

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние  государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами.

Правительство РФ возглавляет  единую систему исполнительной власти в России, которую образуют: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации, а также в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Исполнительная власть является одной из самостоятельных  и независимых властей и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия.

Проблема определения  содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.

Актуальность исследования этой темы обусловлена тем, что Правительство РФ играет важную роль в жизни государства, решает задачи страны в целом.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, возникающие в сфере конституционно-правового статуса Правительства РФ. 

Предмет исследования – конституционно-правовой статус Правительства РФ.

Цель представленной работы – наиболее полно и всесторонне раскрыть конституционно-правовой статус Правительства РФ.

Эта цель достигается  посредством решения следующих задач:

-  охарактеризовать порядок формирования, срок полномочий и отставку Правительства РФ;

- изучить компетенцию Правительства РФ;

- проанализировать порядок деятельности и акты Правительства РФ;

- исследовать взаимоотношения Правительства РФ с другими органами государственной власти России.

Методологическую  основу работы составляют: анализ научной литературы, изучение отечественного законодательства и практики, методы исторический, логический, анализ, синтез, а так же метод сравнительно правового исследования.

Неоценимую помощь в  исследовании оказали труды известных  российских ученых, среди которых  следует назвать имена  И.Л. Бачило¹, Ю.А. Тихомиров, Ю.М. Козлов² и другие.

Структура работы состоит  из введения, четырех глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА I ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СРОК ПОЛНОМОЧИЙ, ОТСТАВКА

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Председатель Правительства  Российской Федерации назначается  Президентом с согласия Государственной  Думы.

Формирование персонального  состава Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено частью 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации.

Конституция не устанавливает  срок для внесения Председателем  федерального Правительства предложений  по его персональному составу, в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства.

На практике формирование нового Правительства в полном составе  происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения  структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства.

При этом Конституция  особую роль в формировании Правительства  отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено с конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Естественно, формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя.

Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы и его права  предлагать Президенту РФ как назначить, так и освободить любого члена Правительства и делают его должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства.

В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции РФ, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ³.

Председатель Правительства  РФ назначается Президентом РФ с  согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать  кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни  одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.

Конституция обязывает Президента РФ соблюдать определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.

Предусмотрены два основных случая с установлением соответствующих  сроков внесения кандидатуры в Государственную  Думу:

1) не позднее двухнедельного  срока после отставки Правительства;

2) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная  Дума тоже связана определенными сроками.

Так в соответствии с  частью 3 статьи 111 Конституции РФ она обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре⁴.

По поводу назначения главы Правительства между Президентом  РФ и Государственной Думой могут  возникать разногласия. Их преодоление  определено в Конституции.   

Так, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает.

Отметим, что этот процесс не является публичным, нам будет известно о том, кто будет в составе Правительства РФ по факту.

Члены Правительства  не могут занимать никакой другой должности в государственных  органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой.

Перейдем к анализу  вопроса, касающегося срока полномочий и отставки Правительства РФ.

  В Конституции  РФ 1993 года не установлен срок  полномочий  Правительства РФ.

Однако оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед  вновь  избранным  Президентом РФ.

Таким образом, косвенно  устанавливается  максимальный  срок  полномочий состава Правительства в четыре года.

  Президент РФ  вправе   принять   отставку Правительства РФ только тогда, когда он  вступил в должность,  при этом  ему ничего не остается делать, как поручить  Правительству РФ  и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства РФ.

 В статье 1 Федерального  конституционного  закона  «О   Правительстве   Российской Федерации»  установлено,  что  Правительство   РФ   является   коллегиальным органом, то есть все решения Правительства принимаются коллегиально,  из  чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства⁵.

 Вопросы отставки  Правительства РФ регулируются  статьей 117 Конституции РФ. В ней предусмотрены различные основания отставки Правительства РФ в зависимости от того, кто был ее инициатором.

  Одно из них – заявление  Правительства РФ об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается  на  заседании  Правительства РФ  в присутствии всех  его членов. В этом смысле отставка является добровольной.

Подобная  отставка  не означает автоматического прекращения деятельности  Правительства,  поскольку может  приниматься или  отклоняться  Президентом.  В  связи  с  серьезностью такого   шага   ему   обычно   предшествуют   предварительные   консультации Правительства РФ с Президентом РФ.

Поэтому случаи  отклонения  главой  государства заявления Правительства РФ о своей отставке бывают редки. Правительство РФ уходит в отставку в полном составе.

Другое основание отставки Правительства РФ — это инициатива  Президента  в принятии такого  решения. 

Причины  вынужденной  отставки  Правительства РФ  по решению Президента  могут  быть  весьма  разные,  но,  как  правило,  это  — следствие обострения противоречий между ними.

Третье основание отставки Правительства РФ связано с выражением  недоверия ему Палатой Федерального Собрания — Государственной Думой.

Вотум  недоверия —  один   из   наиболее   сильных   способов   воздействия   парламента   на Правительство РФ.

При выражении недоверия Правительству  Президент принимает решение  либо об его отставке, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

Предложение о выражении недоверия  Правительству,  согласно  Регламенту Государственной  Думы,   вносится   фракцией   либо   депутатской   группой, численность  которой  составляет  не  менее  одной  пятой  от  общего  числа депутатов этой палаты. Государственная Дума  рассматривает  этот  вопрос  во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения.

 Обратим внимание на тот  факт, что Государственная Дума  не  может  быть распущена по указанным основаниям, в течение  года  после  ее  избрания⁶.  То есть, у Президента РФ  в этот  период  нет альтернативы  выбора,  — отставка Правительства или роспуск Государственной Думы.

  И  последнее   основание  отставки  –   постановка  Правительством  РФ перед парламентом вопроса о доверии.

Это может быть связано  с  общим  вопросом  – одобрением его программы – либо с принятием конкретного законопроекта.

  Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству,  то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней  принять  решение об отставки Правительства или о роспуске Государственной Думы  и  назначении новых выборов.

Трудно  представить, чтобы Председатель Правительства  РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и  то,  что она исходит из договоренности о  принятии  Президентом  в  случае  вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска  Думы  и  назначение  новых выборов.

Итак, сделаем вывод о том, что формирование, срок полномочий, отставка Правительства РФ строго регламентированы законодательством РФ.

ГЛАВА II  КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

      Как   высший  орган  федеральной  исполнительной  власти Правительство Российской Федерации обладает очень широким кругом полномочий.

      В соответствии  со статьей 13  Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах  своих полномочий: организует  реализацию  внутренней  и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической   сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской  Федерации, направляет   и   контролирует    деятельность    ее    органов;    реализует предоставленное ему право законодательной инициативы⁷.

      В ряде  случаев, если это не противоречит  Конституции РФ, Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной  власти  субъектов  Федерации  может делегировать  им  осуществление  части   своих   полномочий.  

Кроме   того, Правительство  РФ осуществляет    полномочия,    переданные    ему    органами исполнительной  власти  субъектов  Федерации  на  основании  соответствующих соглашений.

 Одной  из  основных   функций   Правительства РФ -  является   организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за  их  исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых  мер  по устранению допущенных нарушений.

Данная задача предопределяет  содержание  и характер его полномочий, подзаконность его  решений,  то есть  принятие  их  на основе  и  во  исполнение  Конституции,   федеральных   законов   и   указов Президента.

 В сфере экономики  на Правительство РФ возложены  разработка и организация исполнения  федерального бюджета и представление  бюджета и отчета о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы.

Статья 114 Конституции  РФ и статья 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» возлагают на Правительство обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В этих целях Правительство вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации⁸.

В сфере внешнеэкономической  деятельности Правительство РФ осуществляет в пределах своей компетенции регулирование экспорта и импорта, определяет таможенные пошлины и тарифы, контролирует деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в том числе Государственного таможенного комитета РФ.

 В сфере окружающей  природной среды и экологической  безопасности: Правительство РФ  должно принимать меры по реализации  прав граждан на благоприятную  окружающую среду, по обеспечению  санитарно-эпидемиологического благополучия  населения. 

Правительство РФ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации. На Правительство возложена также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ утверждает федеральные целевые программы  по использованию и охране отдельных  видов природных ресурсов; координирует деятельность соответствующих органов исполнительной власти, возлагает на них государственный надзор и государственный контроль в соответствующих сферах, организует подготовку ежегодного доклада о состоянии окружающей природной среды.

 В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения: на Правительство РФ возложено проведение в стране единой государственной политики, в этих целях оно организует исполнение соответствующих статей Федерального бюджета, контролирует реализацию федеральных программ развития и поддержки культуры, науки и образования.

Правительство призвано организовывать решение проблем  социальной защиты населения, принимать  необходимые меры по обеспечению  занятости и борьбы с безработицей, принимать федеральные целевые  программы в этой области.

 В сфере госбезопасности,  обороны страны, общественного порядка,  борьбы с преступностью и охране  прав и свобод граждан на Правительство РФ возложена ответственность за осуществление мер в этой области.

В соответствии со статьей 20 Федерального Конституционного Закона «О Правительстве РФ» Правительство осуществляет меры но обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за материально-техническое обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий оборонного промышленного комплекса и так далее⁹.

На Правительство РФ возлагается осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики России. В пределах своих полномочий Правительство заключает международные договоры РФ, организует выполнение обязательств России но таким договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Правительство призвано отстаивать геополитические интересы России, а также защищать интересы граждан РФ за пределами ее территории.

В статье 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» указывается, что Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Правительство РФ вправе отменять правовые акты непосредственно подведомственных ему федеральных министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти.

В статье 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ но предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационная функция Правительства РФ не означает прямой подчиненности Правительству РФ органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в пределах своих полномочий действуют самостоятельно¹⁰. В этой связи Закон подчеркивает цель координации - обеспечить сочетание интересов субъектов РФ и Российской Федерации как единого федеративного государства.

Как указывает Ю.М. Козлов, свои   полномочия   Правительство РФ  реализует   посредством   принятия постановлений  и  распоряжений   по  стратегическим   и   текущим   вопросам управления,  а  также  используя  право  законодательной  инициативы   путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов  законов,  формирующих необходимую   правовую    базу¹¹.

Активное    участие    Правительства    в законотворческом процессе, обязательность его заключений по  всем  проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет  федерального  бюджета,  дают возможность  Правительству  осуществлять  возложенные  на  него  функции   и намеченную экономическую программу.

  Для обеспечения деятельности  Правительства и организации   контроля  за выполнением органами исполнительной власти принятых  Правительством  решений, образуется  Аппарат  Правительства.  Он  взаимодействует  с   Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

Таким образом, Правительство  РФ наделено широкими полномочиями, которые  охватывают все сферы жизнедеятельности. Исходя из этого целью деятельности Правительства Российской Федерации - является создание условий для повышения уровня жизни населения, укрепление обороноспособности страны и безопасности ее граждан, усиление экономических позиций России в мире на основе обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста.

ГЛАВА III ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 Порядок деятельности Правительства Российской Федерации, согласно  статьи 114 Конституции РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»¹².

Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель, который определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Председатель Правительства наделен широкими полномочиями, такими как: представляет Правительство внутри страны и за пределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства¹³.

Заместители Председателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его политики, участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обеспечивают их исполнение, а так же координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Федеральные министры: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства; принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства и издаваемых им постановлений и распоряжений; обладают установленными законодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации – орган коллегиальный. Его заседания проводятся систематически, не реже одного раза в месяц.

Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения  о представлении Государственной  Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а  также бюджетов государственных  внебюджетных фондов.

Так же на данных заседаниях рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти и так далее.

На заседаниях Правительства  Российской Федерации имеет право  председательствовать Президент Российской Федерации. Члены Правительства  участвуют в его заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании члены Правительства информируют об этом Председателя Правительства.

Представители палат  Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства в соответствии с федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина¹⁴.

Заседания Правительства  носят открытый характер. Однако Правительство  может рассматривать отдельные  вопросы и на закрытых заседаниях.

Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотрения непосредственно на заседании и принятое протокольное решение относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации, если иное не определено федеральными законами.

Правительство информирует  граждан через средства массовой информации о рассмотренных на заседании  Правительства вопросах и о принятых решениях.

Для решения оперативных  вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства Российской Федерации.

Заседания Президиума Правительства  проводятся по мере необходимости. Решения  Президиума Правительства принимаются  большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства.

Правительство Российской Федерации для содействия своей  работе вправе создавать координационные  и совещательные органы – комиссии и советы. Комиссии являются координационными органами. Они образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти и решения определенных задач. Советы – совещательные органы, их цель – предварительное рассмотрение вопросов и подготовка но ним предложений рекомендательного  характера.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации  и организации контроля за выполнением  органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации и аппаратами палат Федерального Собрания.

Перейдем к освещению  вопроса, касающегося актов Правительства  РФ.

Отметим, что полномочия Правительства Российской Федерации реализуются посредством его актов - постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ¹⁵.

Акты Правительства  РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Порядок принятия актов  Правительства устанавливается  Правительством РФ в соответствии с  Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.