Правительство в системе исполнительной власти

Содержание

Введение

Актуальность. Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации. Речь идет о двойственности системы исполнительной власти. Фактически сложилось: разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ.

При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства РФ. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Исполнительная власть как независимая  ветвь государственной власти и  специализированная государственная  деятельность характеризуется системой признаков, отделяющих ее от иных ветвей власти. Структура федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», характеризуется множественностью их видов и компетенций. Данный факт обусловливает необходимость определения не только места Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, но и его роли в социально-экономическом развитии страны.

Природа, характер, особенности  статуса Правительства РФ определяет особые интерес и подход к анализу этого одного из важнейших органов исполнительной власти РФ, разновидности органа государственной власти РФ.

Объект – Правительство Российской Федерации.

Предмет – система исполнительной власти РФ.

Цель – определить роль Правительства РФ в социально-экономическом развитии страны.

Задачи исследования:

– произвести теоретический анализ исполнительной власти Российской Федерации;

– выявить основные направления  деятельности Правительства РФ на современном  этапе;

– определить роль Правительства РФ в социально-экономическом развитии страны.

Источниками исследования явились  работы отечественных авторов, а  также нормативно-правовые акты, отражающие и регламентирующие деятельность Правительства  РФ.

В работе применены общенаучные методы исследования, такие как синтез, анализ, а также сравнительный методы.

Практическая значимость: результаты исследования могут быть использованы при изучении курса «Основы государственного и муниципального управления».

Структура работы. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы

Глава 1. Теоретический анализ исполнительной власти Российской Федерации

1.1. Анализ понятия и сущность исполнительной власти РФ

Понятие «исполнительная власть» активно употребляется в учебной и научной литературе и довольно часто используется в нормативных документах, что требует проведения концептуального анализа данной категории для включения ее в категориальный аппарат, применяемый в правотворчестве.

Конституционное закрепление системы разделения властей и определение исполнительной власти как самостоятельной ее ветви создало легальную базу существования понятия «исполнительная власть». Однако в отечественной и зарубежной учебной и научной литературе нет единства в понимании содержания и сущности исполнительной власти.

Ряд ученых понимает под исполнительной властью в широком смысле систему  органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом  и исполняющих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение.

По мнению М.П. Петров, исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера¹.

Другие авторы считают, что исполнительная власть не может пониматься как система органов государственнойвласти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, так как в этом случае к ним можно отнести такие органы, как избирательные комиссии, хотя последние организационно не включены в систему органов исполнительной власти².

Так, по мнению некоторых ученых, объединять все указанные выше органы, осуществляющие исполнительную власть, в единую систему  неправильно, поскольку они наделены не совпадающими по своему содержанию полномочиями. Сторонники данной позиции считают, что исполнительная власть является производной от государственного управления, которое представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой и реализуется исполнительная власть. В данном контексте исполнительная власть представляет собой систему органов государственной власти, обладающих совокупностью управленческих полномочий.

Некоторые авторы настаивают на функциональном характере исполнительной власти. Так, К.В. Давыдов определяет исполнительную власть в качестве основного рабочего механизма, реализующего политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной.

По его мнению, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы, и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти³.

Многие ученые придерживаются мнения о производном, субсидиарном характере  исполнительной власти. Так, С.Н. Латышев указывает на исполнительную власть как на вторичную, подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти. Ряд авторов ограничивает полномочия исполнительной власти исполнением и реализацией законов⁴.

В узком смысле некоторые ученые рассматривают исполнительную власть через призму понятий должностных лиц и подчиненных работников органов исполнительной власти как право и возможность принимать решения и реализовывать их под контролем со стороны принимающих решение.

Подобное разнообразие в определении понятия исполнительной власти вызвано ее сложным и многогранным характером, обширностью признаков и отсутствием единого легального определения.

Так, ст. 10 Конституции РФ⁵ закрепляет такой признак исполнительной власти, как ее самостоятельность (наряду с законодательной и судебной). Однако акцентирование внимания на независимости исполнительной власти вряд ли оправдано в силу подзаконного характера ее деятельности и необходимости постоянного систематического контроля за осуществлением исполнительной власти со стороны двух других ветвей власти и главы государства во избежание разбалансировки принципа разделения властей.

Так, Конституционный Суд РФ наделен  полномочиями по осуществлению контроля за конституционностью нормативных  правовых актов Правительства РФ и аналогичных ему органов общей компетенции субъектов Российской Федерации. Но в то же время никакой другой орган государственной власти или местного самоуправления не имеет права ни вторгаться в деятельность исполнительной власти, осуществляемую в рамках ее компетенции, ни подменять последнюю.

С.Н. Латышев указывает на вторичный производный характер исполнительной власти, ее универсальность и предметный характер регулирования. Кроме того, структура, основы правового статуса и полномочия исполнительной власти, ее ответственность могут определяться исключительно законом. Всеобъемлющий и предметный характер исполнительной власти достигается посредством существования огромного чиновничьего аппарата, в руках которого находятся значительные организационно-финансовые ресурсы, и непрерывным характером ее осуществления⁶.

По мнению Н.Ф. Поповой, важную роль играет административный характер исполнительной власти. Раскрывая ее понятие, она отдает предпочтение термину «административная власть»⁷. Автор ведет речь как раз об исполнительной власти, так как трактует термин «административная власть» в двух основных аспектах: юридическом, когда под ним понимается право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу, и политологическом, при котором данный термин охватывает комплекс политико-правовых явлений, аппарат государственного управления и компетенцию его органов и служащих.

Важное значение в понимании  сущности исполнительной власти имеет признак возможности принудительного обеспечения выполнения государственно-властных предписаний органов исполнительной власти и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Данный признак присущ и другим ветвям власти, но лишь исполнительная власть обладает реальным репрессивным аппаратом применения государственного воздействия, которое должно осуществляться лишь в законно установленных форме и порядке (в противном случае данные меры составляют административный произвол).

Немаловажную роль играет признак системности исполнительной власти. Он имеет конституционное обоснование согласно ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей единую систему исполнительной власти в стране. Исходя из данного положения, Л.Л. Попов выводит признак структурированности исполнительной власти⁸. Действительно, несмотря на переход российской экономики на рыночные отношения, структура исполнительной власти охватывает регулирование практически всех отраслей народного хозяйства, с каждым годом усложняя и увеличивая систему прямых и косвенных методов воздействия на граждан и юридических лиц в хозяйственной, производственной и социально-культурной сфере.

Для обеспечения максимально эффективного регулирования экономики органы исполнительной власти наделены большими организующими полномочиями по практическому осуществлению законов, поддержанию рыночных отношений и конкуренции, налаживанию общественных связей и отношений во всех сферах общества. В связи с этим Ю.Н. Старилов подчеркивает, что именно исполнительная власть обеспечивает государственное и местное управление, общественную безопасность, правопорядок и практическую деятельность органов законодательной и судебной власти.

На  основании изложенного, исполнительную власть можно определить как самостоятельную и независимую в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, носящую всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированную в единую систему органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение и реализацию за конов законно установленными формами, порядком и методами в пределах своих полномочий.

Сущность  и содержание исполнительной власти наиболее последовательно и четко  можно сформулировать посредством  определения ее места в политическом механизме государственной власти, представляющем собой аппарат функционирования системы государственной власти.

В настоящее время в отечественной  правовой литературе существуют несколько  понятий государственного управления: вид государственной деятельности; исполнительная власть; качество, присущее государственному аппарату в целом, включая законодательные органы, правосудие и прокуратуру⁹.

Понятие механизма государства раскрывается через характерные признаки, отграничивающие  его от государственных структур и отдельно взятых органов государства.

Во-первых, механизм государства - это система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции РФ¹⁰ и законодательстве.

Во-вторых, он характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями.

В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная обратная связь: с одной стороны, функции государства осуществляются при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы государственных органов; с другой - от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на содержание деятельности органов государства.

Учитывая  все проанализированные признаки, можно  прийти к выводу, что механизм современного Российского государства - это построенная  на единых, законодательно закрепленных принципах организации и деятельности, основанная на принципе разделения властей, располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которой осуществляются задачи и функции государства.

Механизм  взаимодействия исполнительной и законодательной (представительной) власти на федеральном уровне изначально определен Конституцией РФ, а на региональном - с учетом действующего законодательства и региональных уставов и конституций.

В соответствии с Конституцией РФ¹¹ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства России имеет право поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии. В свою очередь, Председатель Правительства может быть назначен Президентом лишь с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ).

Представляется, что данная модель носит фиктивный характер, так  как во всех случаях итоговое решение  по конфликту Государственной Думы и Правительства России принимается  главой государства.

1.2. Правительство РФ в системе исполнительной власти

Правительство РФ, согласно ст. 110 Конституции  РФ, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Федеральный  конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹² (далее - Закон о Правительстве РФ) наделяет Правительство России статусом высшего исполнительного органа государственной власти (ст. 1).

 Правовой статус Правительства  Российской Федерации определен  гл. 6 Конституции РФ (ст. ст. 110 - 117) и  Федеральным конституционным законом  «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»¹³ Правительство РФ - это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации  в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей¹⁴.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается  от должности Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства. Однако в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Правительство РФ может само подать в отставку, которая принимается  или отклоняется Президентом Российской Федерации. Президент вправе принять решение об отставке Правительства и по своей инициативе, а также и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать  до сформирования нового Правительства  РФ.

Правительство Российской Федерации  руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, они же в свою очередь подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство Российской Федерации  для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство Российской Федерации  распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете¹⁵.

Правительство Российской Федерации  назначает на должность и освобождает  от должности заместителей федеральных  министров, руководителей федеральных  органов исполнительной власти, находящихся  в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство в пределах своих  полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики страны; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Оно по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В то же время Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти на основании соответствующих соглашений.

Правительство Российской Федерации  издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Постановления  и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению на всей территории страны.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, которые составляют государственную  тайну, подлежат официальному опубликованию  не позднее пятнадцати дней со дня их принятия.

Постановления и распоряжения Правительства  РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным конституционным  законам, федеральным законам и  указам Президента РФ могут быть отменены Президентом.

Правительство РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Председатель Правительства РФ: возглавляет Правительство, организует его работу, распределяет обязанности  между своими заместителями, ведет  заседания Правительства; представляет Правительство за пределами страны; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности членов Правительства, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении, распределяет обязанности между членами Правительства Российской Федерации¹⁶.

Председатель Правительства Российской Федерации систематически информирует  Президента Российской Федерации о  работе Правительства Российской Федерации.

Основные правила организации  деятельности Правительства установлены  Регламентом Правительства Российской Федерации, который утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Для обеспечения деятельности Правительства  РФ и организации контроля за выполнением  органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат  Правительства, действующий на основе того же положения¹⁷.

Известную роль в деятельности Правительства  Российской Федерации играют образуемые им правительственные и межведомственные координационные органы, именуемые  комиссиями или организационными комитетами, а также органы совещательные, именуемые советами.

Глава 2. Основные направления деятельности Правительства РФ

2.1. Основные направления деятельности Правительства РФ на современном этапе

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации  определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹⁸.

Деятельность Правительства РФ определяется главным образом, исходя из следующего состояния социально-экономического положения Российской Федерации:

- нестабильность мировой экономики, колебания мировых финансовых рынков, цен на энергоносители и продовольствие. В условиях глобализации эта нестабильность затрагивает экономики всех стран мира, и Россия - не исключение. При этом созданные валютные резервы и устойчивость бюджетной системы страны смягчают влияние мировых кризисных процессов на российскую экономику.

- значительное усиление роли  человеческого фактора во всех  областях развития экономики  и общества. Квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих в конечном счете глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы. Отсюда возрастает роль социальных структур, определяющих качество человеческого потенциала и среды жизнедеятельности человека,  здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других.

- ускорение технологических изменений.  В ведущих странах мира назревает  переход к качественному обновлению  технологической базы на основе  нанотехнологий, биотехнологий, энергосбережения, информационных и коммуникационных технологий. Возрастают экологические требования к технологическим системам и организации производства. Россия должна быть в авангарде этих изменений и занять лидирующие позиции по ключевым технологическим направлениям, определяющим облик экономики будущего.

- усиление роли экономических  институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций. Национальные экономики соревнуются в привлечении инвестиций с глобальных рынков капитала, создавая благоприятную конкурентную среду для инвесторов и предпринимателей. Существенным фактором формирования такой среды является ускоренное развитие малого и среднего бизнеса.

– вызов - ужесточение целого ряда ограничений экономического роста. Важнейшим из них является снижение предложения трудовых ресурсов и дефицит квалифицированной рабочей силы. Другое ограничение - недостаточное развитие необходимой для ведения бизнеса инфраструктуры, в том числе транспортной и энергетической.

Данные положения в совокупности  определяют необходимость деятельность Правительства РФ. Рассмотрим основные направления деятельности Правительства РФ.

В сфере экономики Правительство  РФ: обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической  деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие страны; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ: обеспечивает ее единство в стране; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет о его исполнении; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен¹⁹.

В социальной сфере Правительство  РФ: обеспечивает проведение единой государственной  социальной политики в данной области, реализацию трудовых прав и прав граждан  по социальному обеспечению, а также  проведение единой миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта, туризма, санитарно-культурной сферы и др.

В сфере науки, культуры и образования  Правительство РФ обеспечивает: государственную поддержку фундаментальной и приоритетных направлений прикладной науки; проведение единой государственной политики в области образования; поддержку культуры и сохранение культурного наследия страны.

В сфере охраны окружающей среды Правительством РФ: обеспечивается проведение единой политики в этой области, в частности по экологической безопасности; принимаются меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду; организуется деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов; координируется деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, ликвидации их последствий и др.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью  Правительство РФ: участвует в  разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями.

В сфере обороны и государственной  безопасности Правительством РФ: осуществляются все необходимые меры в этой области; организуется оснащение вооружением  и военной техникой Вооруженных  Сил; обеспечиваются социальные гарантии для военнослужащих; принимаются меры по охране Государственной границы; осуществляется руководство гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных  отношений Правительство РФ: осуществляет меры по реализации внешней политики страны; заключает международные договоры и обеспечивает их выполнение; осуществляет регулирование и государственный контроль во внешнеэкономической деятельности²⁰.