Правительствующий Сенат в эпоху Петра Великого

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по  дисциплине:

История государственного управления в России

"ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩИЙ  СЕНАТ В ЭПОХУ ПЕТРА ВЕЛИКОГО"

2013 г.

Содержание

Введение

Государственное управление в России прошло долгий путь развития, эволюционируя и развиваясь. Важным рубежом такого развития можно  считать время правления Петра  Великого - период, оказавший большое влияние на формирование дальнейшего пути развития российского государства. Реформы и преобразования, проведенные Петром 1, способствовали тому, что Российской государство пошло по новому.

Одним из значимых преобразований Петра I является создание Правительствующего Сената, высшего действующего правительственного учреждения с широкими полномочиями, заменившего Боярскую думу и ставшего законосовещательным органом и судебно-апелляционной инстанцией. Сенат  ведал    правосудием, расходами казны и налогами, торговлей, он  контролировал  администрацию  разных  уровней.

Актуальность данной работы состоит в возможности ее использования для анализа истории государственного управления в обозначенный период. Так же материал данной работы может быть применен в образовательном процессе.

Целью настоящей работы является исследование роли Правительствующего Сената в верховной системе управления России в эпоху правления Петра Великого.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи:

- изучение материалов и исследований, посвященных истории государственного управления в эпоху Петра Великого;

- ознакомление  с историей создания и развития Правительствующего Сената во время правления Петра 1;

- рассмотрение событий и причин, ставших предпосылками для создания Правительствующего Сената;

- характеристика  структуры, состава и функций  Правительствующего Сената;

- обобщение  и систематизация полученных  знаний.

Структура курсовой работы подчинена логике исследования и состоит из введения, двух глав, включающих два и три параграфа соответственно, заключения, списка литературы и приложения.

В настоящей  курсовой работе источниками исследования явились материалы законодательства эпохи Петра Великого. При исследовании любого исторического события наибольшую ценность представляют документы, письма, свидетельства изучаемого промежутка времени. Изданный в 1830 г.  В Санкт-Петербурге многотомный труб "Полное собрание законов Российской империи"¹ является главной опорой при знакомстве со сложившейся ситуацией не только во время правления Петра Великого (рассматриваемого в данной курсовой работе). Названый многотомный сборник законов для всех исследователей важных исторических событий с 1649 по 1825 (Первое собрание) будет базой в научно-исследовательских работах. При написании курсовой работы мы обращались к Указам Петра Великого, опубликованным в 4, 5 и 6 томах указанного труда.  Прежде всего, это царские именные указы, касающиеся деятельности Правительствующего Сената: указ  от 22 февраля 1711 года "Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном розрядному столу вместо Розрядного Приказа и по два Комиссара из Губерний"; два указа от 2 марта 1711 года "О власти и ответственности Сената" и "О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии; об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей Государственного хозяйства"; указ от 5 марта 1711 года "О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате и о должности Обер-фискала"; указ 1718 года "О должности Сената", указ от 5 февраля 1722 года "О заседании в Сенате"; указ 1722 года "О должности Сената".

Эпохе Петра  Великого посвящено немало монографий, статей, всевозможных исследований, в которых авторы в той или иной степени затрагивают вопросы возникновения и функционирования Правительствующего Сената, его роли в государственном управлении. Среди исследований нельзя не отметить работу С.Петровского, изданную в 1895 году². Историко-юридическое исследование, посвященное Сенату в эпоху царствования Петра I, стало одним из первых масштабных трудов, обобщающих имеющиеся сведения. Говоря о Сенате, как об учреждении "столь замечательном во всех отношениях как по величине власти, дарованной ему Петром, так и по громадному кругу его ведомства"³, автор характеризует все стороны деятельности Сената, подробно описывает должности и их функции: "к Сенату примыкает целый ряд должностей, фискалов, комиссаров, и чем дальше, тем количество их более и более увеличивается - являются генерал- и обер-прокуроры, рекетмейстер, герольдмейстер. Сенат растет, развивается, организуется полнее и полнее"⁴.

Не меньший  интерес для нашей работы представляет "История Правительствующего Сената за двести лет: 1711 - 1911"⁵ в пяти томах. Настоящее издание посвящено истории Правительствующего сената и представляет собой наиболее полное и точное изображение деятельности работы Сената.  При написании настоящей курсовой работы мы опирались на материалы Первого тома издания, посвященные истории Сената от учреждения Петром Великим до времени царствования Анны Иоанновны и Иоанна Антоновича (до 40-х годов XVIII в.).  В приложении к первому тому "Истории Правительствующего сената" приведены тексты документов, фотографии и автографы, касающиеся деятельности Сената, обращение, к которым, безусловно, актуально при рассмотрении любого исторического события.

В своей работе Л.Ф.Писарькова⁶ выделяет несколько направлений исследования эпохи Петра I:  организация управления, политика правительства в области функционирования бюрократии, состав правительственного аппарата и условия службы гражданских служащих. Автор рассматривает все стороны государственного управления той эпохи, анализирует ситуацию, как в части военной службы, так и условия гражданской службы, касается вопросов оплаты труда и налогообложения и отмечает, что Сенат был создан "для борьбы с должностными преступлениями и установления контроля за деятельностью государственного аппарата"⁷.

Одним из ведущих  современных учёных, исследующих  эпоху петровских преобразований в  области государственного строительства, является Е.В.Анисимов⁸. По мнению автора, именно из Боярской Думы вышли ближайшие сподвижники Петра I. Исследователь выстраивает своеобразную логическую цепочку преобразований высших коллегиальных государственных учреждений – Боярской Думы, Ближней Канцелярии, Сената. В отношении двух последних учреждений, автор определяет степень преемственности, по отношению к Боярской Думе, утверждая, что большинство представителей данных ведомств, принадлежали к числу боярской аристократии. Е.В. Анисимов исследует процессы, происходившие на уровне государственного управления того периода, подробно не останавливаясь на кадровом составе правительственных ведомств.

В статье "Подготовка судебной реформы Петра I" Д.О.Серов⁹ отмечает важность исследования судебной реформы при изучении истории государства. Обозначив все научные труды, касающиеся судебной реформы Петра I, автор более подробно останавливается на исследовании подготовки преобразований. В своей работе Серов называет Шведское государство образцом «для проведения судебной, административной реформы в России»¹⁰. Подробно описав судебное устройство в Швеции начала XVIII века, автор отмечает схожие и различные черты в преобразованиях двух стран, рассматривает становление судебной системы в России того времени, функции судопроизводства, возложенные на Правительствующий Сенат.

Глава I. Учреждение Правительствующего Сената

1.1. Предпосылки  создания Правительствующего Сената

Любое изменение  системы, будь то система политическая или система в любой другой сфере деятельности, не случается  внезапно. Как правило, реформированию предшествует более или менее длительный период, в котором происходит накопление импульсов к действию. Так, учреждению Правительствующего Сената в 1711 году, как и другим значительным изменениям в системе государственного управления Россией, предшествовал ряд событий.

Изжившая себя форма правления: царь с Боярской думой – приказы – местная  администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении  военных потребностей материальными  ресурсами, ни в сборе денежных податей  с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов.  Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям того времени.

В 1701 году  на смену Боярской думе приходит временное  учреждение - Консилия министров, ставшая высшим органом центральной администрации и подчинявшая себе прочие учреждения - приказы и канцелярии. В отличие от Боярской думы, консилия министров заседала без царя, выполняла его предписания по разработке законопроектов и работала в строго установленном порядке (от регистрации всех документов до предоставления отчетности). Так, именным указом в 1708 году было предписано разделить государство на восемь губерний и по ним расписать города. Тем самым, губернская реформа 1708–1710 гг. изолировала консилию от местного управления: губернии не были подчинены приказам, а сама консилия ввиду отсутствия достаточной определенности в регламентации ее деятельности не могла наладить с ними должный контакт. Такая неопределенность в организации деятельности высшего органа власти не могла положительно влиять на решение важных задач государственного управления.

Необходимость объединения местного и центрального управления в единую государственную  систему ощущалась все сильнее.

Нельзя не отметить и общую тенденцию, наметившуюся во всех делах Петра I, а именно стремление к европеизации государства. Эта тенденция проявлялась во всех сферах жизнедеятельности, регламентируемых указами Петра 1. Борьба за выход к морю, для освоения морских путей; подготовка и проведение военной реформы и формирование регулярной армии; развитие промышленности; переход на европейское летоисчисление; внесение определенных новшеств (таких как, бритье бород или замена традиционно русских одежд на европейские) в быт жителей практически всех сословий - во всем этом в той или иной степени проявилось стремление Петра к сближению со странами Европы. Коснулись веяния европеизации и системы государственного управления. Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским поездкам структуры и методы управления.

Основной целью Петра 1 были важнейшие преобразования, направленные на создание особого регулярного государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляла все функции управления, а воля монарха являлась главной движущей силой прогресса.

Посредством учреждения сената, основанного на чисто коллегиальном  начале, Петр I "думал достичь: во-первых, единства во всем управлении и, во-вторых, положить конец всем злоупотреблениям должностных лиц"¹¹

С образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации  Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменит новый бюрократический орган. Принципы формирования и деятельности Сената – выслуга лет, назначение на должность, специализация, следование инструкциям и регламентам, существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы, где применялись такие принципы как традиция и спонтанность.

Таким образом, невозможность грамотного и централизованного  управления страной в сложившейся  системе, а именно Боярской думе и  руководящей аристократии, невозможность  обеспечить полное и беспрекословное подчинение царю, стремление к всесторонней регламентации деятельности государственных органов  привело, на наш взгляд, к учреждению нового, высшего органа государственной власти - Правительствующего Сената. К нему, по существу, перешли функции Боярской думы, а также Разрядного, поместного и других приказов.

1.2. Учреждение Правительствующего Сената. Указы Петра I.

В 1711 году Петр I отправляясь в Прутский поход, издал указ об учреждении нового высшего государственного органа – Сената. Как считают исследователи, Прутский поход был лишь мотивом - учреждение Сената было важным шагом в создании бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат по сути своей стал в то время послушным орудием самодержавия. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Унаследованный от консилии министров бюрократический принцип ответственности перед царем еще более упрочился. 2 марта 1711 года сенаторы были приведены к присяге в верном исполнении своей должности.

Петр I неоднократно напоминал сенаторам, что в случае нарушения присяги им грозит жестокое наказание, включая смертную казнь, опалу, отрешение от должности, денежные штрафы – «…и ежели оной Сенат чрез свое ныне пред богом произнесенное обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле… то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будет наказан»¹².

Существует несколько  точек зрения, по-разному толкующих  статус Сената. Так некоторые авторы высказывали мнение, будто Сенат  в первое время являлся чрезвычайным, временным органом и лишь впоследствии приобрел характер постоянного учреждения.

Такая оценка Сената на наш взгляд не соответствует его действительному положению. Хотя сам Петр I в указе от 22 февраля 1711 года говорит об определении Сената «для отлучек наших», но эти слова указывали лишь на мотив, заставивший монарха прибегнуть к созданию нового учреждения. В подтверждение того, что изначально Сенат учреждался Петром I как постоянно действующий орган, свидетельствует следующий факт – с момента учреждения Сената до начала Прутского похода было издано четыре указа (регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учреждении Правительствующего Сената», «О поручении правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства», «О власти и ответственности Сената», «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате».

По всей видимости, учреждение Петром I Сената на время (Прутского похода) не предполагало бы такого тщательного нормативного регулирования. Наоборот, такой основательный подход говорит о том, что Петр I учредил Сенат как постоянно действующий орган.

Необходимо отметить, что  Сенат не прерывал своей деятельности так же во время нахождения царя в столице. По всей видимости, возложенная на него (Сенат) компетенция не имела характера временных полномочий, а была рассчитана на многолетнюю работу. Сенат был постоянно действующим высшим государственным органом.

На наш взгляд, при изучении полномочий, возложенных  на Сенат, его функций и состава необходимо иметь представление о законодательной базе, которая регулировала действия высшего органа управления. В Приложении 1 представлен перечень именных указов, данных Правительствующему Сенату в период с 1711 года (начиная с указа об учреждении Сената от 22 февраля 1711 года) по 1724 год. В XVIII в. сохранилось такое название законодательного акта, как указ. Как мы знаем, именные указы издавались монархом по наиболее существенным вопросам государственного значения и были адресованы конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. Текст указа подготавливался в канцелярии императора, а затем поступал в Сенат. Именные указы адресовались и Сенату, и другим учреждениям, и отдельным должностным лицам.

В перечень вошли  именные указы, данные в Сенат и именные указы, регулирующие деятельность Сената (О должности Сената, О заседаниях и т.п.).  Именные указы, прошедшие обработку в Сенате перед их «всенародным» объявлением, назывались именными указами, объявленными из Сената. Их обработка была связана с добавлением в текст ряда начальных и конечных формул, свидетельствовавших о про­хождении документа через Сенат, а также с изменением стилистики текста — замены личного местоимения «Мы» на «Его (Ея) Императорское Величество», глаголов 1-го лица множественного числа на глаголы 3-го лица единственного числа.

Нумерация в Перечне соответствует  нумерации Указов в "Полном собрании законов Российской империи".

Как уже говорилось в настоящей  курсовой работе, Указ "Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном розрядному столу вместо Розрядного Приказа и по два Комиссара из Губерний" был издан 22 февраля 1711 года.  В нем оговаривался состав созданного органа управления (подробнее состав Сената мы рассмотрим во второй главе данной работы).

Указ от 2 марта 1711 года "О  власти и ответственности Сената" наделял Сенат всей полнотой власти на время отсутствия царя: "все  подчиняются Сенату и их указам как  Нам Самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря"¹³.

В тот же день был издан Указ "О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии; об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей Государственного хозяйства", который регламентировал деятельность государства в отсутствие царя: иметь суд нелицемерный; по возможности собирать деньги, которые понадобятся для войны; о торговле как внутри страны, так и международной; о сокращении лишних расходов внутри Государства.

Для упорядочения работы в  самом Правительствующем Сенате, необходимо было создать регламент  работы учреждения, назначить ответственных и следящих за порядком членов. Указ от 5 марта 1711 года "О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате, и о должности Обер-фискала" устанавливал четкий порядок работы и назначал Обер-фискала, для тайного наблюдения за всеми делами (судебными, денежными и пр.). В случае уличения кого-либо в неправомерных делах, обер-фискалу полагалось уличить неправого перед Сенатом. В свою очередь Обер-фискалу подчинялись несколько провинциальных фискалов и фискалы по каждому направлению деятельности.

Как уже было сказано, первоначально Сенат состоял  из девяти сенаторов, назначаемых государем. Пунктом 1-м указа от декабря месяца 1718 года «О должности Сената» состав Сената был существенно изменен: "Сенату надлежит состоять из президентов коллегий…". Все президенты коллегий по самому званию были сделаны сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 года, который подробно будет рассмотрен во второй главе), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы нести сверх того и «непрестанные» труды сенатора.

Указом от 5 февраля 1722 года "О заседании в Сенате" устанавливался режим работы Сената, расписание его заседаний, указывалось, что при необходимости и требованию Генерал-прокурора, количество дней заседаний учеличивалось.

Мы видим, что  на протяжении своего царствования, Петр I постоянно работал над совершенствованием государственного аппарата, внося те или иные изменения в его структуру.

Глава II. Состав и функции Правительствующего Сената

2.1. Состав  Правительствующего Сената

В основу комплектования Сената Петром I был положен не прежний принцип знатности, а принцип компетентности, выслуги перед Отечеством и царем. Первоначально сенат состоял из девяти сенаторов и одного секретаря, назначенных государем:

• Господин граф Мусин Пушкин,

• Господин Стрешнев,

• Господин князь Петр Голицын,

• Господин К. Михайла Долгорукий,

• Господин Племянников,

• Господин К. Григорей Волконской,

• Господин Самарин,

• Господин Василей Апухтин,

• Господин Мельницкой,

• Обер-Секретарь сего Сената Анисим Щукин.

Петр I при назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Следует отметить, что первоначально Сенат возник как орган с монолитной структурой, которая включала присутствие (общее собрание) сенаторов и канцелярию, осуществлявшую делопроизводство. На сенатских присутствиях председательствовал сам царь или назначенный им сенатор. Все вопросы обсуждались коллегиально, и решения принимались в случае единогласного голосования. Первым мнение высказывал младший (по стажу работы и чину) сенатор. При этом нельзя было пользоваться записями и повторять слова предыдущих ораторов.

Канцелярия. Делопроизводством  в Сенате ведала Канцелярия. Она  была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года «Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий» определялся её состав: «Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам». Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. «В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов.» В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Далее государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Генерал-прокурор. Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно», исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет.

Также генерал-прокурор осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало  учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом (см. Указ от 5 марта 1711 года "О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате, и о должности Обер-фискала"). Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях, как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству».

Коллегии. С  учреждением коллегий по указу 1718 года Сенат стал состоять из президентов  коллегий. Однако на практике этот принцип себя не оправдал и в 1722 году был признан несостоятельным. Согласно указу 1722 года, члены Сената не могли быть одновременно членами коллегий, кроме президентов двух воинских коллегий и иностранной, а также временно и Берг-коллегии (до тех пор, пока не будет найдена замена президенту). Оставшиеся в Сенате президенты (А.Д. Меньшиков, П.М. Апраксин, Д.А. Головин, Я.М. Брюс) были доверенными лицами, которых монарх хотел видеть как в коллегиях, так и в Сенате.

Расправная  палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата – по судебным делам и Сенатская контора – по вопросам управления.

Рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В 1722 году при нем были созданы особые подразделения: Московская, Герольдмейстерская, Рекетмейстерсткая, Ревизионная и раскольничья конторы. Московская контора направляла и контролировала деятельность филиалов коллегий в Москве. Герольдмейстерская, во главе с генерал-герольдмейстером, вела строгий учет прохождения дворянами государственной службы, прежде всего воинской, представляла их на гражданские должности, наблюдала за образованием молодых дворян, оформляла дворянские привилегии, вела родословные книги, а впоследствии составляла дворянские гербы. Рекетмейстерска контора во главе с генерал-рекетмейстером принимала и рассматривала жалобы на волокиту и несправедливые решения в коллегиях, доносила об этом Сенату и добивалась там решения данных дел; в некоторых случаях имела право докладывать прошения самому императору.

9 апреля 1720 года  при Сенате была учреждена  должность «ради приема челобитен», получившая с 1722 года название  рекетмейстера. Обязанностью рекетмейстера был прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту, то рекетмейстер самолично отправлялся в соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела. Если же жалобы подавались на неправосудие коллегий и канцелярий или касались таких дел, которые «им собою пометить невозможно», тогда, взяв дело к себе, рассмотрев и сделав необходимые выписки, рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату. Было установлено, что челобитные на «неправое вершение» коллегий и канцелярий подавались в Сенат для рассмотрения. Этим была усилена ответственность, как Сената, так и коллегий перед царем, что являлось одним из проявлений процесса окончательного оформления абсолютизма.