Право державної та комунальної власності
3
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України
Харківський національний університет імені В. Н.Каразіна
Кафедра цивільно-правових дисциплін
Право державної власності.
виконав студент
юридичного факультету
Ганжук Олексiй Андрiйович
Устименко О.А
Харків – 2012
ПЛАН
Стр.
ВСТУП 3
1. ПОНЯТТЯ ПРАВА ДЕРЖАВНОЇ ТА КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ 5
1.1. Право державної власності 5
1.2. Право комунальної власності 12
2. ПІДСТАВИ ВИНИКНЕННЯ ПРАВА ДЕРЖАВНОЇ ТА КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ 14
3. ЦИВІЛЬНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС І ПРАВОВИЙ РЕЖИМ МАЙНА ДЕРЖАВНИХ ТА КОМУНАЛЬНИХ ПІДПРИЄМСТВ І УСТАНОВ 21
ВИСНОВКИ 32
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ 34
ВСТУП
Проблематика державної та комунальної власності в Україні є однією з найбільш актуальних. Це обумовлено як загальною тенденцією до зростання економічної ролі державної власності майже в усіх країнах світу, так і неоднозначністю її тлумачення і визначення її місця в національній економіці країн, зокрема національній економіці України. Визначення передумов державної власності, відтворення історичної логіки її розвитку є, на наш погляд, найменш вивченими питаннями в економічних дослідженнях.
Досі немає чіткого визначення концепції права державної та комунальної власності України.
3 наближенням до інформаційного суспільства вага й значення державної та комунальної власності закономірно буде зростати. Формування такого наукового напряму, як економіка знань об’єктивно обумовлює поширення державної власності на інформаційну продукцію. Це пояснюється тим, що ключовими пріоритетами суспільного розвитку все більше стають: підтримка державою наукових досліджень, розвиток інформаційних систем й інформаційних ресурсів, створення умов зростання інформаційної індустрії, поліпшення умов доступу до інформації, удосконалення законодавства щодо цього та захист інформації, а також поширення міжнародного співробітництва й торгівлі в галузі інформаційно-
У зв'язку з цим виникає питання права власності держави. Як відомо, теорія прав власності, не спростовуючи поняття її економічного змісту за К. Марксом, розглядає власність як систему відносин чи навіть матеріальне їхнє втілення у вигляді "пучка прав", що випливає з використання об’єктів власності, а "правила гри" визначають і регулюють законодавці, тобто державні органи влади. Для реалізації прав власності потрібні відповідні інститути. Оскільки теорія прав власності вважається однією з теорій неокласичного напряму економічної думки ("економічний імперіалізм"), то тривалий час вона розглядалася в системі інституціоналізму. Хоча останній спромігся поєднати марксистську концепцію власності з неокласичною теорію прав власності, що на сьогодні слід вважати певним прогресом в еволюції економічної думки. Перенесення теорії прав власності з неокласичної теорії до інституціональної можна пояснити тим, що предметом дослідження стали різні інститути, такі, як освіта, охорона здоров'я, планування сім'ї, міжнаціональні відносини тощо, що потребують правового статусу, а значить, прерогативи держави.
Звернемо увагу на те, що виконувати економічні функції держава спроможна лише за умов власного поля діяльності, тобто через власні об’єкти власності. Тому не зайвим буде визначення об’єктів державної власності в Україні. Теорія і практика розвинутих країн свідчать про те, що об’єкти державної власності згруповуються у загальнодержавну, муніципальну (місцеву) та комунальну власність. До загальнодержавної, як правило, належить чимала частка національного багатства: земельні надра, їхнє виявлення й розробка, водні, лісові тощо ресурси, національні комунікації, як-то лінії електромереж, мости, нафто-, газо- та продуктопроводи, зона повітряного простору, ресурси космічних систем, частотний діапазон, власні підприємницькі структури, зокрема ті, що "виробляють" так звані суспільні товари, а також державні утворення, що діють за кордоном. Таким чином, виключно державною власністю мають бути такі об’єкти, які впливають на долю переважної більшості населення країни, стан його здоров'я, рівень життя, соціальну захищеність, інтелектуальний розвиток, національну безпеку. До муніципальної власності належать місцеві підприємства, частково державні споруди на цій території (що визначається окремою угодою між центральною і місцевою владою), значна частка доходів від їх функціонування, заклади загальної освіти, муніципальні наукові заклади, медичні установи місцевого значення, заклади культури та спорту тощо. Комунальна власність включає підприємства комунальної сфери: житло, будівлі комунального призначення тощо. У будь-якому разі, відносини й права власності між зазначеними типами державної власності мають правове вирішення на рівні загальнонаціонального законодавства.
Щодо суб’єктів державної власності, то відповідно до її об’єктів вони розподіляються на суб'єкти загальнодержавного значення (держкомітет), уповноважені місцевої влади, юридичні структури комунального господарства.
У даній роботі на основі аналізу норм чинного законодавства та наукових праць провідних вітчизняних та зарубіжних науковців-цивілістів висвітлюються як вже зазначені, так і інші, пов’язані з ними проблеми правового регулювання права державної та комунальної власності в України та його реалізації.
1. ПОНЯТТЯ ПРАВА ДЕРЖАВНОЇ ТА КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ
1.1. Право державної власності
Виходячи з положень Конституції України, суб'єктом права державної власності є держава, утворена Українським народом (за винятком виключної власності Українського народу) [1].
Відповідно до ст. 34 Закону України "Про власність" загальнодержавну (республіканську) власність (за Конституцією України — просто державну) становлять: земля, майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки, прикордонних і внутрішніх військ; оборонні об'єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв'язку та інформації, що мають загальнодержавне значення; кошти державного бюджету; Національний банк, інші банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об'єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток; інше майно, передане у власність України іншими державами, а також юридичними особами і громадянами. У наведеному переліку об'єктів права державної власності можна виділити дві категорії майна, а саме: а) майно, яке взагалі не може бути у власності інших суб'єктів права власності (наприклад, оборонні об'єкти, Національний банк); б) майно, яке у принципі може бути у власності інших суб'єктів, але в даному випадку за своїм функціональним призначенням покликане забезпечувати загальнодержавні інтереси [9].
У ЦК України не міститься будь-якого переліку державного майна, а в ст. 327 зазначається, що у державній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна [6]. Така надмірна лаконічність сформульованого положення аж ніяк не може характеризувати його з позитивної сторони, адже воно фактично не має ніякого юридичного змісту, незважаючи на притаманність праву державної власності особливого кола її об'єктів [57, c. 367].
Державною власністю має вважатися також майно, що забезпечує діяльність Президента України, Кабінету Міністрів України та утворюваних ними органів.
Отже, у державній власності юридичне може бути будь-яке майно, у тому числі й таке, що не може перебувати у власності інших суб'єктів. Зокрема, постановою Верховної Ради України "Про право власності на окремі види майна" від 17 червня 1992 p. (з наступними змінами) був затверджений Перелік майна, що не може перебувати у власності громадян, громадських об'єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України. Приватизаційним законодавством встановлюється перелік об'єктів державної власності, які підлягають і не підлягають приватизації (наприклад, ст. 5 Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств") [30].
Відповідно до ст. 9 Закону України "Про власність" земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони є об'єктами права виключної власності народу України [9]. Ця норма, але в дещо іншій редакції, міститься у ст. 13 Конституції України. На жаль, обидві наведені редакції норми щодо виключної власності українського народу є юридичне вразливими.
По-перше, є певна неузгодженість між положенням про право виключної власності на землю і нормами Земельного кодексу України, які передбачають право приватної власності на землю, а виключна власність українського народу таку можливість заперечує. Така суперечність могла б бути усунута, якби в Земельному кодексі передбачалося завжди право власності на земельну ділянку, а не на землю. По-друге, юридичне некоректною є конституційна норма, яка утверджує можливість визнання атмосферного повітря об'єктом права власності, адже у природному стані атмосферне повітря не має достатніх ознак індивідуалізації, притаманних об'єктам права власності. Тому застосування в Законі України "Про власність" поняття "повітряний простір" краще відповідає вимогам інституту права власності [48, c. 56].
Законом України "Про власність" суб'єктами права комунальної власності, як різновиду права державної власності, були визнані адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів. Однак за Конституцією України суб'єктами права комунальної власності, відокремленої від державної власності, вже стали територіальні громади села, селища, міста, які безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності.
Відповідно до ст. 35 Закону України "Про власність" до об'єктів права комунальної власності належать: майно, що забезпечує діяльність відповідних рад та утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території, а також майно, передане у власність адміністративно-територіальної одиниці іншими суб'єктами права власності [9].
У ст. 142 Конституції України записано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад [1].
Однак повніший перелік об'єктів права комунальної власності дано у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., згідно зі ст. 60 якого "територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження" [10].
Незважаючи на таку деталізацію об'єктів права комунальної власності, закон має істотний недолік, який полягає в тому, що в ньому не містяться критерії, які б визначали особливості комунальної власності, як це зроблено в Законі України "Про власність". За цим законом до об'єктів права комунальної власності може належати будь-яке майно, "необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території (ст. 35).
Зазначені суб'єкти права державної та комунальної власності здійснюють належні їм повноваження, використовуючи, зокрема, особливий правовий інститут — управління. Таке управління державним майном від імені народу (населення адміністративно-територіальної одиниці) спершу здійснювали відповідно Верховна Рада України, місцеві ради народних депутатів України та уповноважені ними державні органи (ст. 33 Закону України "Про власність"), а після прийняття Конституції — безпосередньо Кабінет Міністрів України, територіальні громади та уповноважені ними органи.
Отже, управління загальнодержавною та комунальною власністю її суб'єкти здійснюють або самостійно, або через уповноважені ними державні органи. З метою підвищення ефективності використання загальнодержавної та комунальної власності та оперативності прийняття управлінських рішень управлінські функції щодо цієї власності, як правило, делегуються уповноваженим органам. Ще до прийняття Закону України "Про власність" постановою Верховної Ради УРСР "Про управління державним майном Української РСР" від 15 жовтня 1990 р. повноваження з управління майном, віднесеним до загальнодержавної власності, було покладено на Кабінет Міністрів України, який покладав здійснення цих повноважень на підвідомчі йому відповідні органи державної виконавчої влади, зокрема міністерства [33].
В умовах пошуку оптимальних варіантів управління загальнодержавною власністю у період становлення в Україні засад ринкової економіки коло уповноважених державних органів зі здійснення функцій управління загальнодержавним майном досить часто змінювалося. Так, у зв'язку зі створенням для здійснення повноважень з управління державним майном, що є у загальнодержавній власності, Фонду державного майна України постановою Верховної Ради України "Про управління майном підприємств, установ та організацій, що є у загальнодержавній власності" від 14 лютого 1992 р. було заборонено передачу функцій щодо управління таким майном іншим органам державного управління, а також корпораціям, концернам, асоціаціям та іншим об'єднанням [31].
Після надання Верховною Радою України (Закон України від 18 листопада 1992 p., Закон України від 21 листопада 1992 р.) Кабінету Міністрів України на шестимісячний термін повноважень щодо законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької діяльності тощо останній 15 грудня 1992 р. прийняв Декрет "Про управління майном, що є у загальнодержавній власності", яким поклав здійснення функцій з управління загальнодержавним майном на міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади. Водночас у порядку винятку з цього Декрету новим Декретом від 19 лютого 1993 р. корпораціям "Укрбуд", "Украгропромбуд", "Укрмонтажспецбуд", "Укрбудматеріали", "Укртрансбуд", "Укрметротунельбуд", "Укрцемент" було делеговано функції з управління майном організацій і підприємств, які основані на загальнодержавній власності та входять до їх складу [20].
Обсяг повноважень щодо управління державним майном визначається в законодавчому порядку. За Законом України "Про власність" державні органи, уповноважені управляти державним майном, вирішують питання створення підприємств і визначення цілей їх діяльності, реорганізації і ліквідації, здійснюють контроль за ефективністю використання і схоронністю довіреного їм державного майна та інші правомочності відповідно до законодавчих актів України (ст. 33). Вищезгаданим Декретом Кабінету Міністрів України від 15 грудня 1992 р. було значно розширено обсяг таких повноважень [19].
Водночас Декретом від 15 грудня 1992 р. було, зупинено дію п. 1 Постанови Верховної Ради України "Про управління майном підприємств, установ та організацій, що є у загальнодержавній власності" від 14 лютого 1992 р. у частині повноважень Фонду державного майна України та заборони передачі функцій з управління майном, що є загальнодержавною власністю, іншим органам державного управління.
Важливо зазначити, що міністерствам та іншим органам державної виконавчої влади при здійсненні функцій управління забороняється пряме втручання в господарську діяльність підприємств, віднесених до загальнодержавної власності.
Певні функції з управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, можуть бути покладені й на інші уповноважені державні органи. Так, у період існування інституту представників Президента України у порядку експерименту указами Президента України від 26 листопада 1993 р. та від 21 лютого 1994 р. Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій та Луганській обласним державним адміністраціям були делеговані певні повноваження щодо управління загальнодержавним майном [39; 40].
Указом Президента України "Про забезпечення управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності, у процесі його приватизації" від 19 червня 1995 р. було визначено особливий порядок здійснення міністерствами та іншими центральними органами державної виконавчої влади повноважень щодо управління майном у період до створення акціонерних товариств і після їх створення [37].
Зокрема, після створення таких акціонерних товариств до початку розміщення акцій уповноважені органи державної виконавчої влади контролюють додержання статутів створених акціонерних товариств та приймають разом з Фондом державного майна України відповідні рішення у зв'язку з їх порушенням, здійснюють контроль за ефективністю використання і збереження майна акціонерних товариств. З початку розміщення акцій акціонерних товариств виконання функцій щодо управління акціями, які перебувають у загальнодержавній власності, у тому числі такими, що залишилися у такій власності після реалізації плану розміщення акцій акціонерного товариства, здійснює в установленому порядку уповноважена особа, яку призначає Фонд державного майна України за погодженням з відповідним центральним органом державної виконавчої влади. Порядок здійснення уповноваженими особами функцій щодо управління такими акціями визначає Кабінет Міністрів України.
На виконання Указу Президента України від 19 червня 1995 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою від 28 грудня 1995 р. затвердив Порядок управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності, який детально визначив функції уповноважених осіб [28].
Повноваження державних адміністрацій, у тому числі й у сфері управління комунальним майном, приватизації та підприємництва, були визначені Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положенням про районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, що затверджені Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. Однак постановою Верховної Ради України від 31 жовтня 1995 р. на ці Положення було накладено вето у зв'язку з невідповідністю Указу Конституції, Конституційному договору і законам України, що створило юридичну невизначеність щодо правових засад функціонування державних адміністрацій. Тому Президент України згодом своїм Указом від 18 листопада 1995 р. підтвердив чинність попереднього Указу щодо зазначених положень, вважаючи постанову Верховної Ради України необґрунтованою. Нарешті у зв'язку з прийняттям Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. зазначене Положення втратило чинність.
Постановою Кабінету Міністрів України від 29 травня 1996 р. були затверджені Типове положення про управління майном області обласної, управління майном міста Київської та Севастопольської міської державної адміністрації і Типове положення про відділ управління майном району районної і районної у місті.
Основним завданням управлінь та відділів державних адміністрацій є реалізація державної та регіональної політики у сфері управління майном, що перебуває у власності області, міста, і загальнодержавним майном, повноваження з управління яким делеговані державній адміністрації Президентом України, та управління майном, що перебуває у власності району, і загальнодержавним майном, повноваження з управління яким делеговані районній державній адміністрації Президентом України [35].
Відповідно до Конституційного договору між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" Указом Президента України від 24 липня 1995 р. було утворено обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, які стали місцевими органами державної виконавчої влади, а відповідно і правонаступниками виконавчих комітетів відповідних рад народних депутатів щодо їх зобов'язань, прав та обов'язків.
9 квітня 1999 р. було прийнято Закон України "Про місцеві державні адміністрації", яким детально визначено повноваження місцевих державних адміністрацій, у т. ч. й у сфері управління об'єктами державної власності, переданими їм у встановленому законом порядку. Відповідно попередні нормативно-правові акти з цих питань втратили чинність [11].
З прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України процес становлення законодавства про управління загальнодержавним і комунальним майном триватиме. При цьому в його основу покладатимуться положення ст. 116 Конституції України про те, що Кабінет Міністрів України забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності та здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону [1].
За Верховною Радою України Конституція України не визнала статус суб'єкта права державної власності, але віднесла до її повноважень, зокрема затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності, а також визначення виключно законами України правового режиму власності.
Згодом Кабінет Міністрів України своєю постановою від 28 жовтня 1998 р. затвердив Концепцію розподілу між центральними і місцевими органами виконавчої влади повноважень з управління об'єктами державної власності.
На виконання заходів, передбачених Концепцією, Постановою Кабінету Міністрів України від 4 листопада 1998 р. були затверджені Положення про порядок здійснення органами виконавчої влади управління належними державі акціями, частками, паями товариств та контролю за реалізацією цих функцій та Положення про порядок та умови передачі повноважень з управління державними корпоративними правами органам виконавчої влади [24].
З прийняттям цієї постанови Кабінету Міністрів України відповідно втратила чинність його ж постанова "Про затвердження Порядку управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності" від 28 грудня 1995 р.
Постановою Кабінету Міністрів України від 4 листопада 1998 р. функції з управління державними корпоративними правами було покладено на новостворене Національне агентство з управління державними корпоративними правами та інші органи виконавчої влади. У затверджених постановою Кабінету Міністрів України Положеннях відповідно до Концепції визначено форми та порядок здійснення органами виконавчої влади управління державними корпоративними правами. При цьому такі функції ці органи можуть здійснювати як безпосередньо, так і через призначених у встановленому порядку уповноважених осіб (юридичних та фізичних).
Однак у зв'язку з реорганізацією системи органів виконавчої влади Національне агентство на підставі Указу Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. було ліквідовано, а його функції покладено на Фонд державного майна України [38]. Постановою Кабінету Міністрів України від 15 травня 2000 р. була визнана такою, що втратила чинність, його ж постанова "Про концепцію розподілу між центральними і місцевими органами виконавчої влади повноважень з управління об'єктами державної власності та заходи щодо її реалізації" і водночас затверджене Положення про представника органу, уповноваженого управляти відповідними державними корпоративними правами в органах управління господарських товариств, за яким здійснення зазначених функцій фактично покладається на "відповідальних представників", що лише ускладнило систему управління державною власністю [34].
Згодом наказом Фонду державного майна України було затверджено Положення про управління державним майном, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі від 19 травня 1999 p., а постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2001 р. затверджено Порядок управління акціями (частками), які перебувають у державній власності господарських товариств, створених за участю Фонду державного майна України. Приймалися інші нормативно-правові акти, спрямовані на впорядкування системи управління державним майном.
Загалом можна відзначити, що правове регулювання відносин у сфері управління державною власністю відбувалося несистемно і суперечливо, а тому воно вимагає подальшого вдосконалення. Важливу роль у формуванні ефективного правового механізму у врегулюванні процесів управління державним майном може відіграти прийняття спеціального закону про управління об'єктами державної власності, проект якого перебуває на розгляді Верховної Ради України.
Управління державним майном не є єдиною формою реалізації здійснення державою правомочностей власника. Інститут управління державною власністю не завжди забезпечує її використання безпосередньо за призначенням. Виробничо-комерційна, соціально-культурна та управлінська діяльність державних юридичних осіб забезпечується за допомогою так званого інституту права повного господарського відання та права оперативного управління, який визначає правовий режим майна державних підприємств, установ та інших організацій [54, c. 169].
1.2. Право комунальної власності
Значні особливості у визначенні змісту правомочностей власника та їх здійсненні притаманні комунальній власності. При цьому у правовому регулюванні комунальної власності необхідно виділити два етапи: перший — з моменту прийняття Закону України "Про власність" до прийняття нової Конституції України (1991 —1996 pp.), другий — після прийняття нової Конституції України до нинішнього часу.
На першому етапі на комунальну власність (власність адміністративно-територіальних одиниць), як правило, поширювалося правове регулювання, встановлене для державної власності, за винятком тих випадків, коли правові норми стосувалися виключно загальнодержавної (республіканської) власності або виключно комунальної власності. Наприклад, на загальнодержавну і комунальну власність поширювалися положення статей 37 і 39 Закону України "Про власність", якими встановлювався правовий режим майна державного підприємства та державної установи [9], переважна частина положень Закону України "Про підприємства в Україні".
