Право государственной и муниципальной (публичной) собственности

Содержание 
 

Введение 3

Глава 1. Общие положения о праве государственной  и муниципальной (публичной) собственности 5

1.1. Понятие  и содержание права публичной  собственности 5

1.2. Субъекты  права публичной собственности 6

1.3. Объекты  права публичной собственности 9

Глава 2. Приватизация как способ прекращения права публичной собственности 12

2.1. Понятие  и значение приватизации 12

2.2. Способы  приватизации 18

Заключение 27

Список  использованной литературы 29

Введение 
 

      Право собственности – один из важнейших институтов гражданского права. В основе имущественных отношений, являющихся основным предметом гражданско-правового регулирования, лежат именно отношения собственности.

      Институт  права собственности оказывает  непосредственное влияние на формирование новой российской государственности конца XX – начала XXI вв. Именно этот институт составляет материальную основу государственной власти РФ. Он служит фундаментом формирования рыночных отношений, придает политическую, правовую и социальную стабильность обществу, является приоритетным направлением реализации экономической и социальной функции государства¹.

      Проблемы  права собственности являются наиболее актуальными среди прочих категорий  российского гражданского права.

      Особую  значимость они приобрели в связи с существенными преобразованиями отношений собственности в РФ в начале 90-х годов прошлого столетия. С этого времени в России наметились экономические преобразования, связанные с переходом к рыночному хозяйству. Конституционное признание частной собственности, свобода предпринимательской деятельности явились предпосылкой возникновения и развития крупного, среднего, малого бизнеса. При этом имущественной базой многих предприятий крупного, среднего и малого бизнеса послужило государственное и муниципальное имущество, перешедшее в процессе приватизации в частный сектор экономики.

      Конституция РФ наряду с частной формой собсвенности признает и равным образом защищает и публичную собственность: государственную и муниципальную. При этом собственником выступает особого рода субъект гражданского права (публично-правовое образование), обладающий специфическими признаками (прежде, всего наличие властных полномочий). 

      В ходе приватизации государственного и муниципального имущества была осуществлена передача указанного имущества в «частные руки». В данной связи изменилось соотношение форм собственности, в котором доминирующее положение занимает частная собственность. Таким образом, приватизация представляет собой специфическое основание прекращения права публичной собственности и одновременно возникновения права частной собственности. При этом приватизация регламентируется не нормами ГК РФ, а нормами специального законодательства о приватизации.

      Именно  в силу особой специфики вопрос о  правовой природе отношений публичной собственности является особо актуальным и представляет собой научно-практическую значимость.

      Целью данного исследования является гражданско-правовой анализ права государственной и муниципальной (публичной) собственности, его субъектов, объектов и содержания, а также специфического основания прекращения указанного права собственности - приватизации.

      Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

      1) определить понятие и содержание права публичной собственности;

      2) рассмотреть субъектный состав права публичной собственности;

      3) исследовать объекты права публичной собственности;

      4) изучить приватизацию как специфический  способ прекращения права государственной  и муниципальной (публичной) собственности;

      5) определить понятие приватизации и выявить ее значение;

      6) проанализировать способы приватизации  государственного и муниципального  имущества. 

Глава 1. Общие положения о праве государственной и муниципальной (публичной) собственности 
 

      1.1. Понятие и содержание  права публичной  собственности

      Отношения собственности выступают в различных формах в зависимости от того, кто является их субъектом: отдельный индивид, организованный коллектив, государство или органы местного самоуправления (муниципалитет). Соответственно этому различают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Перечисленные формы собственности, как указано в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом².

      В юридической литературе государственная и муниципальная собственность именуется публичной собственностью³.

      Согласно  п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)⁴.

      Муниципальной собственностью в п. 1 ст. 215 ГК РФ признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

      Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

      Таким образом, содержание права публичной  собственности также сводится к  «триаде»⁵ правомочий собственника: права владения, пользования, распоряжения своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

      Вместе  с тем говоря, о праве публичной собственности следует отметить следующие особенности:

      - такие объекты права собственности как изъятые из оборота вещи могут находиться лишь в государственной собственности;

      - такое основание возникновения и прекращения права собственности как приватизация распространяется только на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности⁶. 

      1.2. Субъекты права публичной собственности

      Субъектами  права государственной и муниципальной (публичной) собственности являются соответственно государство и муниципальные образования, именуемые в юридической литературе публично-правовые образования⁷.

      Важными особенностями правового положения  указанных субъектов публичной собственности являются:

      1) наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности. Например, Постановление Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 (ред. от 06.05.2008) «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»⁸;

      2) осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

      Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают РФ в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. РФ и входящие в ее состав республики, края, области и т.д.⁹, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

      Муниципальная собственность также относится к публичной, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями. С этой точки зрения можно сказать, что как экономическая категория муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь согласно ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»¹⁰, т.е. муниципальные образования не являются государственными образованиями. Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.

      Субъектами  права муниципальной собственности  в п. 1 ст. 215 ГК РФ объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. По смыслу ст. 2 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под другими муниципальными образованиями следует понимать муниципальный район, городской округ, а также внутригородскую территорию города федерального значения (г. Москва и г. Санкт-Петербург)¹¹. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ).

      Какой именно государственный или муниципальный  орган вправе выступать в тех  или иных конкретных имущественных  отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Важно подчеркнуть, что стороной конкретных правоотношений собственности юридически будет являться именно государство или муниципальное образование, а не его орган. Отметим, что последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества. 
 

      1.3. Объекты права  публичной собственности

      В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

      Российская  Федерация и ее субъекты могут  быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК РФ).

      Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества  только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности  вещи, изъятые из оборота.

      Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями  как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок  отнесения государственного имущества  к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК РФ).

      Таким образом, имущество, выступающее объектом публичной собственности, можно разделить на государственное и муниципальное имущество. Первое в свою очередь классифицируется на:

      - исключительно федеральное имущество;

      - федеральное имущество, переданное  в собственность субъектов РФ.

      К числу вещей, составляющих объект исключительно  федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

      Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные  ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

      В федеральной собственности находится  и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении  взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

      Находящееся в государственной или муниципальной  собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Указанное имущество составляет экономическую базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, т.к. унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК РФ). По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ).

      Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), составляет казну публично-правового образования. Казну соответствующего публично-правового образования в первую очередь составляют бюджетные средства (п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ)¹². Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

      Имущество может поступать в публичную  собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

       Глава 2. Приватизация как основание прекращения права публичной собственности 
 

      2.1. Понятие и значение приватизации

      Приватизация  представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную  собственность, связанный с отчуждением  большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в  силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота¹³.

      В соответствии со ст. 217 ГК РФ порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила Кодекса о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. К специальным законам о приватизации относится: ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации)¹⁴, Закон РФ от 04.07.1991 № 1541- 1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон о приватизации жилья)¹⁵ и др.

      Как уже отмечалось, законы о приватизации определяют порядок приватизации публичной  собственности, который предполагает лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами.

      Заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права. Вместе с тем содержание таких договоров, а также порядок их заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

      Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:

      - субъектного состава,

      - объектов,

      - способов приватизации.

      В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. Согласно ст. 6 Закона о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который наделен Правительством РФ полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. Таким органом сегодня является Министерство экономического развития РФ¹⁶. По специальному поручению Правительства РФ от его имени продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения. В настоящее время функции специализированного государственного учреждения при Правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемого федерального имущества осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом¹⁷.

      Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.

      В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.

      В качестве объектов приватизации могут  выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

      1) имущественные комплексы унитарных  предприятий, причем совместно  с занимаемыми ими земельными  участками (ст. ст. 11, 27 и 28 Закона  о приватизации);

      2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство  которых не завершено, совместно  с занимаемыми ими земельными  участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);

      3) акции открытых акционерных обществ  (ст. ст. 19, 22, 26 Закона о приватизации);

      4) объекты культурного наследия (памятники  истории и культуры) (ст. 29 Закона  о приватизации);

      5) земельные участки (ст. ст. 28, 30, 34, 36 Земельного кодекса РФ)¹⁸;

      6) жилые помещения (ст. 2, 11 Закона о приватизации жилья).

      Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества.

      Приватизация  осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

      1) преобразование унитарного предприятия  в открытое акционерное общество;

      2) продажа государственного или  муниципального имущества на  аукционе;

      3) продажа акций открытых акционерных  обществ на специализированном  аукционе;

      4) продажа государственного или  муниципального имущества на конкурсе;

      5) продажа за пределами территории  Российской Федерации находящихся  в государственной собственности  акций открытых акционерных обществ;

      6) продажа акций открытых акционерных  обществ через организатора торговли  на рынке ценных бумаг;

      7) продажа государственного или  муниципального имущества посредством  публичного предложения;

      8) продажа государственного или  муниципального имущества без  объявления цены;

      9) внесение государственного или  муниципального имущества в качестве  вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

      10) продажа акций открытых акционерных  обществ по результатам доверительного  управления.

      Приватизация  жилых помещений осуществляется путем их безвозмездного либо возмездного  приобретения в собственность проживающими в них гражданами (ст. 1 Закона о приватизации жилья), а приватизация земли - путем возмездного или безвозмездного приобретения гражданами либо юридическими лицами в собственность земельных участков установленного размера (п. 2 ст. 28, ст. 33 Земельного кодекса РФ). В особом порядке приватизируется недвижимое государственное имущество, находящееся за рубежом.

      Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого  имущества из государственной или  муниципальной собственности в  частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав).

      Проводимая  в России приватизация государственного и муниципального имущества стала  одним из главных направлений  экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства  в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

      - политическую: появление слоя собственников;

      - экономическую: создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

      - фискальную: дополнительный источник доходов бюджетов или снятие с них части расходов по содержанию (например, жилищного фонда);

      - социальную: соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

      Первоначально приватизация публичной собственности  осуществлялась с помощью приватизационных ценных бумаг. Для вовлечения в процесс приватизации всего населения страны всем гражданам в качестве предъявительских ценных бумаг были выданы приватизационные чеки («ваучеры»), на которые в течение срока их действия можно было приобрести акции приватизируемых предприятий. При этом было установлено, что значительную часть (от 35 до 90%) таких акций можно было приобрести лишь за «ваучеры», которые поэтому в тот период активно скупались у населения. Проводились также специализированные чековые аукционы по продаже акций, на которых приобретение акций допускалось исключительно за «ваучеры». Фактически же основной части населения оказались недоступными акции наиболее перспективных предприятий, а сами «ваучеры» оказались в руках профессиональных предпринимателей, успешно оттеснивших рядовых граждан от роли акционеров. Все это породило негативное отношение населения к «ваучерной приватизации».