Право как основа регулирования государственного и муниципального управления. 2

Государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования Московской области

Международный  Университет  природы,  общества и  человека  «Дубна»

Факультет Экономики и  управления

Кафедра Государственного и муниципального управления

Курсовая работа

По учебной дисциплине – Основы государственного и муниципального образования.

Тема:  «Право как основа регулирования государственного и  муниципального управления»

                                                                                Выполнила: студент гр. 203- ГМУ 

Моргунова Е.В.                                                                                                                                                                             

                                                                          Руководитель: С. А. Старостин

 Дата защиты курсовой работы: «__» _____2013 г.

                                                                       Оценка      _________  ___________________

                                                                                                    (подпись руководителя)

Котельники 2013

Оглавление

Введение …………………………………………………………………………...…….3

Глава 1. Право как основа регулирования государственного управления…………..5

1. Понятие и предмет правового регулирования государственного управления…5
2. Формы и структура правового регулирования государственного управления…8

Глава 2. Право как основа регулирования муниципального управления……….….13

2.1. Понятия «муниципальное  управление» и «местное самоуправление»………..13

2.2. Понятие и развитие  правовой основы местного самоуправления……………..14

2.3. Правовые акты федеральных  органов государственной власти, субъектов РФ в системе нормативно-правовых  актов о местном самоуправлении…………………….…..19

Заключение …………………………………………………………………………….24

Библиография…………………………………………………………………….…….26

ВВЕДЕНИЕ

Государственное управление - важнейший вид социально значимой деятельности, обеспечивающей организацию  и системное взаимодействие всех заинтересованных субъектов в экономической, социальной, культурной деятельности, создающей гарантии реализации их прав и обязанностей при соблюдении интересов  общества, государства, граждан и  их объединений в рамках действующего законодательства.

Управленческая деятельность государственных органов и органов  местного самоуправления, должностных  лиц, служащих осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена  задачами и функциями управления и имеет особое содержание.

При всем многообразии проводимых в правовой науке исследований проблем  местного самоуправления вопросам системного исследования муниципального управления уделялось недостаточно внимания. Процесс  реформирования и совершенствования  местного самоуправления взаимообусловлен закономерностями развития правового  государства. Эти проблемы имеют  важный практический и теоретический  характер, поскольку выходят на решение  вопросов местного значения, переданных Конституцией Российской Федерации  местному сообществу.

Развитие законодательства позволяет по-новому рассмотреть  современные проблемы местного самоуправления.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования  местного самоуправления и, прежде всего, одного из важнейших его направлений - муниципального управления, а также актуальность заключается в изучении законодательства государственного управления Российской Федерации, т.е. Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъектов Российской Федерации, Постановления и решения Президента Российской Федерации и иных нормативно - правовых актов регулирующих правовое положение.

Целью курсовой работы является рассмотрение правового регулирования  государственного и муниципального управления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить правовое регулирование  государственного управления;

- раскрыть место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления;

-изучить нормативно-правовые  документы, регулирующие местное  самоуправление.

Объектом исследования являются правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Предметом  правового  регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем  различной масштабности, а также  деятельность органов местного самоуправления, направленная на осуществление функций  и достижение целей муниципального управления в ходе решения вопросов местного значения.

Методологическую и теоретическую  основы исследования составили научные  труды российских ученых, таких как  Атаманчук Г.В., Василенко И.Д., Широков  А.Н., обширная нормативно-правовая база.

В ходе изучения темы курсовой работы было проанализировано нормативно-правовые акты федерального, регионального законодательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе раскрыто содержание государственного и муниципального управления, а также  его правовое регулирование.

Практическая значимость. Выводы, сформулированные в работе, могут быть полезны для дальнейшего изучения правового регулирования государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Апробация работы. Основные положения работы докладывались на защите курсовой работы.

Структура и объем курсовой работы: данная курсовая работа состоит  из оглавления, введения, двух глав, заключения, библиографии.

Глава 1. Право как основа регулирования государственного  управления

1. Понятие и предмет правового регулирования государственного управления

             Раскрытие сущности и элементов  правового регулирования государственного  управления предполагает уяснение  понятия «правовое регулирование». Часто даже определения к регулированию  («правовое», «законодательное», «нормативное»,  «юридическое») употребляются как  синонимы. Не всегда обилие документов  по правовому регулированию того  или иного вопроса говорит  о том, что такое регулирование  действительно состоялось.

В истории государственно-правовой мысли право давно понимается как нечто, предшествующее юридическому закону, принятому в установленной  форме и по установленной процедуре. Право связано с глубинными потребностями  и интересами людей в упорядочении собственной общественной и частной  жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Оно содержит или должно содержать  в себе моменты прав и свобод личности, гуманизма, социальной справедливости, исторической устойчивости и надежности общественных процессов. Право может  быть закреплено в законе и тогда  иметь юридическую силу воздействия (реализации через государственные  структуры) или содержаться в  правосознании, традициях и обычаях  людей и таким образом осуществляться непосредственно.

Следует отметить, что глубинному источнику права в законодательной  и исполнительной деятельности государственных  органов в нашей истории, как  послереволюционной, так и дореволюционной, часто не уделялось должного внимания. Нельзя сказать также, что идеи права  разделялись и общественным мнением, и оно стремилось к развитию права.

Правовое регулирование  представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов. Оно начинается тогда, когда в  целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется  в виду не чье-то субъективное представление  того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо «высокого начальства», а именно то, что в сознании массы людей  сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.

Данный аспект ставит также  вопрос о самом смысле законов (юридических  актов), о том, чтобы материальные и процессуальные составные законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности (причем на уровне мировых стандартов), императивам  свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости, мирным взаимосвязям между народами. В этом смысле можно  различать понятия легитимности и законности. Если законность измеряется соответствием поступков или  действий требованиям: юридической  нормы, то легитимность говорит о  соответствии самого закона сущности права, о том, насколько закон  отражает и воспроизводит объективное  начало общественной жизнедеятельности  и тем самым получает доверие  людей. Социологический аспект принципиален для правового регулирования. Основу правового регулирования составляет нормативный аспект — разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного, земельного и т.д., практически вообще не знают серьезных ограничений и санкций, а передают людям типичный, конструктивный, созидательный опыт рациональной общественной жизнедеятельности.

Таким образом, правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Это требования государства — властной силы общества, и необходимы они для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть объективно обусловлены, субъективно обоснованы и социально эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.

           Правовое регулирование государственного  управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Можно выделить несколько  аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом  правового регулирования государственного управления¹:

- отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых  формируются государственно-управляющие  воздействия (управление обществом  со стороны государственного  аппарата);  первостепенное значение  здесь имеют правовые механизмы  объективизации и объективации  государственного управления;

- отношения внутри государства,  между его органами по поводу  распределения предметов их ведения  и государственной власти, необходимой  для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений  выступает определение правового  статуса государственных органов  вообще и в сфере управления  в частности;

- волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

В центре правового регулирования  государственного управления находится  правовой статус государственного органа. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в  себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной  системе государственных органов  страны. Принадлежность органов к  законодательной, исполнительной и  судебной власти (по горизонтали) или  к федеральному уровню, уровню субъектов  Федерации либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов  исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает  компетенция государственного органа — юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий  государственного органа в отношении  отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор  управленческих Функций для конкретного  государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы  и методы осуществления управленческих функции; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто  вместо управленческих функций (системы  управляющих воздействий) описываются  задачи государственного органа, в  результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством  каких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его  организационной структуры, а также  форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует  соответствующей организационной  «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция  каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована  соответствующими должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании  правовых методов и с надлежащими  правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это —  регулирование главным образом  управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые  практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются  и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

Таким образом,  предметом  правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение  и деятельность людей, связанные  с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий.  Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования  используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу  государственных органов (а в  них — государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и  последовательность.

1.2.      Формы  и структура правового регулирования  государственного управления

Правовые формы, используемые в целях определения правового  состояния государственных органов (и, разумеется, органов местного самоуправления) и государственных должностей, а  также их практической реализуемости  имеют большое значение в придании им должной структурной организованности,  рациональности функционирования и  системности взаимодействия. Чем  выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики элементам  государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность  управляющих воздействий различных  уровней и видов (подсистем) его  организационных структур. Важно  также, чтобы сами формы правового  регулирования государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали  в совокупности систему правового  регулирования государственного управления.

Тем самым к формам правового  регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании  государственного управления принадлежит  конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться.

Важнейшей формой правового  регулирования государственного управления являются законы, определяющие как  статусные положения, так и юридический  порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон — это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, оно определяется особым психологическим отношением и обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Важное значение среди  форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие федеральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные)².

Для воздействия на множество  общественных отношений в сфере  государственного управления используются нормы различных отраслей права. В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование  может быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда для полноты регулирования  определенных отношений прибегают  к нормам других отраслей права.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление  государственного управления определяются преимущественно нормами публичного права. Публичное право представляет собой функционально-структурную  подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового  регулирования включает широкий  круг объектов воздействия и весьма специфичен в этом.

Административные (публично-правовые) и трудовые (частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в  связи с исполнением ими должностных  обязанностей, являются самостоятельными видами правовых отношений. И потому они регулируются различными отраслями  права.

Конституционное регулирование  основывается на установленных Конституцией Российской Федерации базовых принципах и положениях, относящихся к основам конституционного строя³ (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79) и другим высшим органам государственной власти — Правительству Российской Федерации (ст. 110-112), Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 94-109), судебной власти (ст. 118—129), местному самоуправлению (ст. 130-133).

Международно-правовое регулирование  предусмотрено положениями Конституции  Российской Федерации о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права.

Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов  по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных  и иных органов специальной компетенции  в сфере осуществления правоохранительных функций государства в целях  защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной  безопасности и т.п.

Уголовное регулирование  заключается в установлении мер  юридической ответственности и  государственного принуждения, санкционированных  нормами Уголовного кодекса Российской Федерации. В нем, в частности, содержатся разделы⁴: IX, посвященный преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка; X - против государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний: глава 29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена (ст. 275), разглашение государственной тайны (ст. 283); глава 30 - преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285).

Финансовое регулирование  во многом связано с бюджетным  правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, которые  получают в нынешних условиях все  большее развитие. Поэтому оно  ведется в рамках публично-правового  регулирования отношений государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность государства, являясь  управленческой и будучи регламентированной нормами финансового права, относится  к отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной  власти.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством  норм трудового законодательства) согласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере, закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие региональные особенности.

Итак, деятельность субъектов  государственного управления опосредствуется  нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права.

Каждый вид государственной  деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь, сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной  российской государственности положил  в основание правового регулирования  принцип трехуровнего законодательства⁵: 1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, - муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы государственной власти. Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или региональное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей  предполагает самостоятельное функционирование органов каждой ветви единой государственной  власти и различие в формах принимаемых  ими правовых актов. Так, законодательное  регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает  форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как  на всей территории Российской Федерации (федеральные законы, а также, например, постановления Государственной  Думы об амнистии - парламентское регулирование), так и на территориях отдельных  ее субъектов (законы конкретных субъектов  федерации).

Правосудие, осуществляемое судебными органами, выражается в  форме принятия приговоров, решений, постановлений, определений - судебное регулирование. В форме издания  указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование.

Правительственное регулирование  оформляется в правовых актах, которые  могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органами исполнительной власти, которая может  выражаться в совершении ими различных  действий, характеризующих как внешние, так и внутренние управленческие отношения, ведется ведомственное  регулирование. В этом проявляются  осуществляемые ими управленческие функции, реализация властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Таким образом, виды и формы  правового регулирования, связанные  с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее существенные юридические  последствия. Их регламентация имеет  важнейшее значение с позиций  обеспечения законности в сфере  государственного управления.

Глава 2. Право как основа регулирования муниципального управления

2.1. Понятия «муниципальное  управление» и «местное самоуправление» 

Термин «муниципальное управление»  не встречается в законодательстве и является сравнительно новым и  в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее.

Слова «муниципальный», «муниципалитет»  происходят от латинского «municipium» и  изначально восходят к двум корням: «munus» тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом  называется городское управление, принимающее  на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление»  появилось в российской науке  сравнительно недавно и в настоящее  время находится в стадии становления⁶.

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов  и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает  территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий  для удовлетворения коллективных интересов  и потребностей местного сообщества.