Право муниципальной собственности. 2

 

Содержание

 

Введение...................................................................................................................2

Глава1. История формирования муниципальной  собственности  Российской Федерации........................................................................................................................4

Глава2.Содержание права муниципальной собственности

2.1.Муниципальная  собственность как объект управления..........................7

2.2.Объекты муниципальной собственности.................................................10

2.3.Субъекты  права муниципальной собственности....................................11

Глава 3.Формирование, прекращение и осуществление  права муниципальной собственности........................................................................................................15

3.1.Формирование  и прекращение права муниципальной  собственности...............................................................................................................15

3.2.Приватизация муниципальной собственности........................................17

3.3. Формы осуществления права муниципальной собственности............19

Глава 4. Ограничения (обременения) права муниципальной  собственности...............................................................................................................22

Глава 5. Задачи управления муниципальной собственностью...............................27

Заключение....................................................................................................................29Список источников литературы..................................................................................31

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность  темы исследования. Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 Таким образом, местное самоуправление  - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

В условиях современной  политики и рыночной экономики уровень  жизни населения Российской Федерации  существенно зависит от эффективности  работы муниципального управления. Самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность, которая является ресурсами для развития муниципального образования. Поэтому правильная стратегия управления муниципальным образованием как социально-экономической системой позволит наиболее рационально использовать инвестиционные ресурсы во благо развития муниципального образования.

Степень научной разработанности темы исследования. В последнее время стали уделять больше внимания к развитию муниципалитетов, потому что местное самоуправление - самый  наглядный  для населения элемент власти в стране. Это самый близкий к людям, самый  низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Но при  этом  это  - основа   власти. Дальше   власть   уже   становится   более государственная и менее общественная. В своих работах2 ученые констатируют факт того, что законодательная база, касающаяся вопросов местного самоуправления несовершенна, а кое-где даже несправедлива. Однако они не рассматривают возможности изменения законов и ищут наиболее оптимальные пути рационального использования сложившейся ситуации. Конечно, законодательство должно изменяться и дополняться с течением времени, чтобы увеличить темпы роста развития МО, а значит и всего государства.

Объектом данной работы является муниципальная собственность Российской Федерации.

Цель исследования - изучить право муниципальной собственности, как самостоятельной формы собственности.

Задачи исследования: изучить вопрос формирования муниципальной собственности в Российской Федерации, выявить содержание, назвать субъекты и объекты права муниципальной собственности, определить основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности, рассмотреть вопрос регулирования отношений муниципальной собственности.

Структура работы.

Работа  состоит из  четырёх глав, где  отражены исторические моменты, общие  понятия, заканчивающихся краткими выводами, введения и заключения, в  которых определяется важность темы и   связываются выводы предыдущих вопросов. В структуре работы имеется содержание и список используемой литературы.

 

 

 

 

Глава 1. «История формирования муниципальной собственности Российской Федерации»

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года. Формирование муниципальной собственности началось еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»3. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Сонета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»4. В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности 5.

Указанное Положение  установило порядок составления  и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество  подлежит пообъектной регистрации  в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов. Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»6 было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»7, а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.8, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления. В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся: Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г.9; Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.10; Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г.11; Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.12. На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований. На основании названных актов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов. Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной, и первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти»13. В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

 

Глава 2. «Содержание права муниципальной собственности».

Порядок правового  регулирования института муниципальной  собственности Российской Федерации.

    1. Муниципальная собственность как объект управления.

Любое общество располагает  некоторой  совокупностью  материальных  благ, которые  в  рамках  отдельного  государства   формируют   его   национальное богатство.  Вопросы муниципальной  собственности в первую очередь  регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Муниципальная собственность представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения МО, повышения его благосостояния.

Имущество, принадлежащее  на праве собственности городским  и сельским поселениям, а также  другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст.215 Градостроительный кодекс РФ (ГК РФ))14 Имущество, находящиеся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну муниципального образования. В состав муниципальной собственности может входить имущество, предназначенное:

      1. для решения вопросов местного назначения, установленных ФЗ, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
      2. осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
      3. обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в случаях, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Имущество, предназначенное  для коммерческого использования, должно быть передано другим собственникам.

В собственности муниципальных  образований могут находиться объекты  культурного наследния (памятники  истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного  значения, в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленн федеральным законом. В [1] ст.50 проводится разграничение имущества, которое может находится в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. 

Муниципальная собственность  всегда выступает в двух взаимосвязанных  проявлениях:

      • как хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс муниципальная собственность дает МО результаты в виде конкретных товаров и услуг: тепло в домах, свет на ночных улицах, возможность добраться до места работы и обратно и т.д. Ценность муниципальной собственности в данном отношении измеряется  в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее использовании;
      • как экономический (стоимостной) комплекс муниципальная собственность представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность. Она определяется способностью данной собственности приносить населению МО финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности в этом отношении определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у МО в процессе ее использования.

В обоих случаях  муниципальная собственность является объектом управления, т.е. испытывает на себе воздействие со стороны собственника того или иного уровня с целью достижения определенного результата (производста товаров, услуг, получения прибыли, экономии расходов).

Эффективное управление  муниципальной собственностью направлено на достижение оптимального сочетания  между вещественными и стоимостными проявлениями собственности. С этих позиций идеальной можно было бы считать ситуацию, при которой все товары и услуги, производимые на основе использования объектов муниципальной собственности, представлялись населению за плату, покрывающую их себестоимость.

Однако практика показывает, что продукт, произведенный в  муниципальном секторе экономики, как правило, не имеет эквивалентного обмена на денежные средства потребителей и, следовательно, изначально является убыточным (существуют исключения, такие как предприятия общественного питания или муниципальные строительные организации).

Поэтому, для того, чтобы  процесс производства материальных благ, удовлетворяющих общественные потребности местных коллективов, осуществлялся непрерывно, т.е. носил характер воспроизводства, органам местного самоуправления постоянно требуются дополнительные средства для его регенерации. Эти средства поступают в местные бюджеты через налоговый механизм и по каналам бюджетного регулирования.

2.2.Объекты  муниципальной собственности.

В зависимости от возможности физического перемещения все объекты муниципальной собственности могут быть поделены на движимое и недвижимое имущество.

В состав недвижимого имущества  входят:

  • муниципальные земли
  • недра и другие природные ресурсы
  • здания, сооружения, нежилой фонд
  • муниципальные предприятия
  • муниципальные учреждения
  • муниципальный жилищный фонд

          В состав движимого имущества входят:

  • акции и доли участия МО в хозяйственных обществах
  • ценное движимое имущество
  • малоценное движимое имуществом
  • средства местного бюджета и внебюджетных фондов и пр.

          В зависимости от особенностей функционирования выделяют:

  • объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного  самоуправления, - т.е. Муниципальная казна);
  • объекты муниципальной собственности, входящие в систему МХ (унитарные муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения);
  • Муниципальные учреждения образования, культуры, здравоохранения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.

     В случаях возникновения у МО права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Законом также  определяются сроки и порядки отчуждения имущества. Таким законом, определяющим порядок отчуждения, является Федеральный закон от 21.12.2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [16]. Законом установлен предельный срок отчуждения — 1 января 2009г. Кроме того, особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом.

2.3.Субъекты  права муниципальной собственности.

Российское  законодательство  признает  основным  субъектом  права   на самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской  Федерации  закрепляет,  что  местное самоуправление  обеспечивает  самостоятельное  решение  населением вопросов местного  значения,  владение,  пользование  и  распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция  Российской Федерации  исходит  из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как  через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы  местного самоуправления.

Согласно ст. 125 ГК и п. 2  ст.  29  «Об  общих  принципах  организации  местного самоуправления в РФ» права  собственника в отношении муниципального имущества, входящего в  состав  муниципальной собственности,   осуществляют органы местного самоуправления (выборный  представительный  орган,  выборный глава  местного  самоуправления,  иные  выборные  должностные  лица),  а   в случаях, предусмотренных законами  субъектов  РФ  и  уставами  муниципальных образований, население непосредственно. Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами  и  действуют  от  своего  имени самостоятельно.   Приобретение,   осуществление   имущественных   и   личных неимущественных прав  и  обязанностей  от  имени  муниципальных  образований возлагается только на органы местного самоуправления.  Для  населения  таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в  ГК  РФ.  Но  при этом собственником, а  значит  и  субъектом  права  остается  все  население муниципального образования.

    В настоящее  время  в  ряде  субъектов  РФ  приняты  законы  о  местном референдуме,   которые   позволяют   сообществу    граждан муниципального образования непосредственно осуществлять  процесс управления  муниципальной собственностью.

     В пределах установленной компетенции органы местного  самоуправления  и должностные  лица  местного  самоуправления  принимают  решения  о   составе муниципальной  собственности,  порядке  ее  приобретения  и  отчуждения;   о ведении  реестров  муниципальной  собственности;  о   хранении   документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании,  реорганизации и  ликвидации  муниципальных   унитарных   предприятий,   учреждений;   об осуществлении  контроля  за  эффективностью  использования  и   сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

3. Возникновение  права муниципальной собственности.

Основанием  возникновения права МО на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации имущество является соответственно решение Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием для прекращения права МО на передаваемое муниципальное имущество.

Особо стоит вопрос о  праве муниципальной собственности  на земельные участки. Земельный  кодекс Российской Федерации 15 определяет, что в муниципальной собственности находятся следующие земельные участки:

  • признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ
  • право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю
  • приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

         Земельный кодес [15] устанавливает исчерпывающий перечень из трех случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

  • изъятие земельных участков из оборота
  • установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков
  • факт резервирования земельных участков для муниципальных и государственных нужд.

Таким образом, практика реализации закона №131-ФЗ в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества МО уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных его положений. Достаточно ясно выявленно две проблемы:

  • жесткая привязка перечня имущества (ст.50 закона №131-ФЗ) к перечню вопросов местного назначения МО (ст.14-16 закона), что становится барьером для социально-экономического развития МО. Закрытый перечень имущества не позволяет достаточно четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления на какое-либо имущество для осуществления своей деятельности.
  • императивность требований ч.8 ст.85 закона №131-ФЗ и ст.154 закона №122-ФЗ16 по безвозмездной передаче имущества МО в государственную собственность и наделению МО государственным имуществом.

Заложенная  в законах №131-ФЗ и №122-ФЗ  возможность  «добровольно-принудительного» изъятия  муниципальной собственности в  отличае от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной  собственностью приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов.

По сути, схема перераспределения  имущества, закрепленная в ст.154 закона №122-ФЗ, несправедлива по отношению  к МО. Они должны будут расстаться со своим имуществом, построенным или приобретенным за счет средств местного бюджета, в связи с утратами полномочий по оказанию социальной поддержки населению и специализированной медицинской помощи. Более того, требования вышеупомянутых законов нарушают конституционный принцип признания и защиты в Российской Федерации муниципальной формы собственности равным образом наряду с частной и государственной.

 

Глава 3. «Формирование, прекращение и осуществление права муниципальной собственности»

3.1.Формирование и прекращение  права муниципальной собственности. 

Право муниципальной  собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными  правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок  предполагает волю одной стороны  – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.  Более отвечают интересам местного самоуправления  способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры  и сделки.

Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

  Более детальное закрепление способов формирования муниципальной собственности происходит на уровне субъектов РФ. В качестве примера можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования  муниципальной собственности:

1)  путем  взимания налогов и иных обязательных  платежей, подлежащих зачислению  в местный бюджет, внебюджетные  фонды и валютный фонд;

2)   путем приобретения  имущества на основании договора  купли-продажи, мены, дарения или  иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

3) при разграничении  государственной собственности  в Российской Федерации на  федеральную собственность, государственную  собственность субъектов федерации  и муниципальную собственность  в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

4)  при передаче  объектов федеральной собственности  в муниципальную собственность  в порядке, устанавливаемом федеральным  законом;

5) при передаче объектов  государственной собственности  Московской области в муниципальную  собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

6) при разграничении  муниципальной собственности в  случае, если в границах территории  одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

7) при объединении, преобразовании  или упразднении муниципальных  образований;

8)   путем получения  продукции, плодов, доходов в результате  использования

муниципальной собственности;

9) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.17

Право муниципальной  собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной  собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

В пределах установленной  компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка  управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

               3.2. Приватизация муниципальной собственности              

Приватизация  муниципальной собственности является одним из наиболее важных элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Пункт 4 статьи 29 Федерального закона №131 гласит, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами муниципального образования. Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Федеральный закон № 123-ФЗ 18 определяет основные способы приватизации муниципального имущества:

1)    продажа муниципального  имущества на аукционе, в том  числе акций созданных в процессе  приватизации открытых акционерных  обществ на специализированном  аукционе;

2)   продажа муниципального  имущества на коммерческом конкурсе  с инвестиционными и (или) социальными условиями;                

3)  продажа акций,  созданных в процессе приватизации  открытых акционерных обществ  их работниками;

4)        выкуп арендованного муниципального  имущества;