Право муниципальной собственности: вопросы теории и практики

Тема: Право муниципальной  собственности: проблемы теории и практики

ВВЕДЕНИЕ

Деятельность  всякой  власти,  реализация  ее  политики   должны   быть обеспечены собственными материальными и  финансовыми  ресурсами.  Тем  более это актуально для современного периода,  когда  одной  из  основных  функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере,  чем к государственной власти,  так как к задачам местного  самоуправления  в первую   очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, выступая на совещании с главами городов Золотого кольца России, отметил, что так как «с 2009 года закон о местном самоуправлении будет работать в полном объёме, начнётся реализация его основной идеи – большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на городском и поселенческом уровне»¹. Осуществление же этих задач зависит от наличия у муниципальных образований необходимых средств и ресурсов - муниципальной собственности.   Муниципальная собственность, представляющая собой экономическую основу жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования, нуждается в эффективном правовом регулировании, поэтому тема данной работы – проблемы муниципальной собственности, является, безусловно, актуальной.

Институт муниципальной собственности  регулируется значительным числом нормативно-правовых актов. К ним относятся: Гражданский  кодекс Российской Федерации, Федеральный  закон от 6 сентября 2003 г. № 131ФЗ  «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные аспекты муниципальной собственности регулируются Бюджетным, Налоговым, Земельным кодексами Российской Федерации, Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ  «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и иными нормативно правовыми актами. Влияние на правовое регулирование оказывает также судебная и правоприменительная практика. Нередко данные нормативно-правовые акты вступают в противоречия друг с другом, что затруднят понимание права муниципальной собственности, а это, в свою очередь, оказывает негативное влияние на осуществление данного права.

Целью данного исследования является: обозначить проблемы муниципальной собственности и выявить пути их устранения.

Задачи исследования:

1. Дать определение  муниципальной собственности и  определить субъектов данного  права;

2. Определить объекты  муниципальной собственности, и  дать детальную характеристику земельным участкам как объекту, собственность в отношении которого разграничена специальным законом; муниципальной казне как неделимому имуществу;

3. Дать характеристику  основных способов управления муниципальной собственностью, определить наиболее актуальные их проблемы и предложить пути их решения.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУБЪЕКТЫ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В нашем законодательстве публично-правовое образование традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности – государственную и муниципальную собственность.

В настоящее  время муниципальная собственность  занимает достойное место в структуре  форм собственности Российской Федерации. Характерными особенностями муниципальной  собственности являются:

1. непосредственная  связь данной собственности с  интересами местного сообщества;

2. воплощение  в ней особой совокупности  экономических отношений между  человеком и властью;

3. отнесение  ее к разновидности публичной  (общественной) собственности;

4.муниципальная  собственность является основным  инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования².

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления ею является решение вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие права владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями.

Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности. Вопрос о субъекте (носителе) права муниципальной собственности логически связан с характеристикой природы этого права. В п. 1 ст. 215 ГК РФ указано, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. В этой же статье закреплено, что право осуществлять право собственности от имени муниципального образования предоставляется органам и лицам, указанным в статье 125 настоящего кодекса. В соответствии с п. 2 данной статьи от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Конституции РФ указано, что местное самоуправление в  Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), а органы местного самоуправления лишь самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132). При таком подходе полномочия органов местного самоуправления сводятся лишь к заведованию, управлению муниципальным имуществом, а право собственности принадлежит населению, жителям соответствующего муниципального образования.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что эффективное  осуществление права муниципальной  собственности может обуславливаться наличием нескольких собственников. Фактически законом закреплены права собственности только за одним субъектом – муниципальном образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества – муниципальный орган. Но права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения. Именно такой смысл следует вкладывать в ч. 1 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах), согласно которой органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Именно население муниципального образования в целом выступает в роли собственника «первого уровня», в ряде случаев играя важную роль в осуществлении права муниципальной собственности непосредственно. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» права собственника в отношении местных финансов могут осуществляться и непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом данного муниципального образования.  Права всех других собственников являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Однако в соответствии с действующим текущим законодательством, возможность реализации органами местного самоуправления прав собственника муниципального имущества представляется сомнительной. В соответствии с ч. 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах) органы местного самоуправления обладают правами юридического лица, и их деятельность строится в соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях»  применительно к учреждениям, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления (ч. 2 ст. 9), что, в соответствии со ст. 296 ГК, влечет невозможность для данных органов осуществлять права собственника.

Выборные органы и  должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности  «второго уровня». Их правомочия носят  производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и, создаваемым за счет муниципальной собственности, унитарным предприятиям на основе административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основе гражданско-правового договора.

Органом местного самоуправления может быть принято решение о  передаче во владение, пользование  и оперативное управление отдельных  видов имущества, находящегося в  муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

Ни само население, ни городская дума или мэр не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Но такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям. К специализированным организациям по управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия, оказывающие социальные услуги населению, а также учреждения, которые владеют, пользуются, распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по мнению З. А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом»³.

На недопущение расширения данного круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города. (п. 10 приложения к информационному письму ВАС РФ от 28. 04. 1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Однако для наиболее полной реализации прав собственников  населению (муниципальному образованию) необходимо быть полноправными участниками гражданских правоотношений. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами и к данным субъектам гражданского права, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

По сути, законодатель прямо определил приоритет специальных  правил (в том числе публично-правовых) по отношению к данным образованиям. Конституционный суд в своем определении указал, что статья 124 ГК РФ закрепляет общие положения об участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях и применении к ним норм гражданского права. Невозможность применения к ним положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к муниципальным образованиям в силу специфики последних⁴.

Таким образом, принцип  равенства частных и публичных  субъектов гражданского права не может быть реализован в полной мере, в том числе и в реализации права собственности.

Глава 2. ОБЪЕКТЫ ПРАВА  МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

§ 1. Общие положения

Перечень имущества, которое  может находиться в муниципальной  собственности, определен в статье 50 Федерального закона об общих принципах.  В качестве объектов муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав муниципального имущества могут входить ценные бумаги, вклады в банках и других кредитных учреждениях, различные памятники истории и культуры. Также в состав муниципального имущества может входить имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Данный перечень долгое время считался закрытым, что давало основания утверждать, что частная форма собственности ставится в доминирующее положение по отношению к муниципальной, и тем самым нарушается принцип равной защиты всех форм собственности. Однако Конституционный суд в своем определении указал, что ст. 50 Федерального закона об общих принципах в части, устанавливающей перечень видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находится в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований⁵. 

Объекты публичной собственности, разновидностью которой является муниципальная, распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества на основе Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее – Постановление № 3020-1). Однако в арбитражно-судебной практике нередки споры, предметом которых является недвижимое имущество, принадлежащее публичным собственникам. Принципиально важным в случае возникновения таких споров является вопрос о собственнике конкретного объекта и тех документах, которая должна предоставить сторона в подтверждении имеющегося у него права.

Порядок регистрации  права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество урегулирован Федеральным законом от 21. 07. 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о государственной регистрации). В соответствии с положениями абз. 2 п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

В то же время Высший Арбитражный Суд РФ в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 25. 02. 1998 № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее – Постановление № 8) указал, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

Однако анализ действующих  норм гражданского законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности п. 1 ст. 14 Закона о государственной регистрации, приводит к выводу о том, что единственным выводом, подтверждающим государственную регистрацию прав, является свидетельство о государственной регистрации права, а такой разновидности правоустанавливающего документа, как выписка из реестра, действующее законодательство не предусматривает. Возникает вопрос: является ли выписка из реестра права федеральной, государственной и муниципальной собственности надлежащим и достаточным документом, доказывающим принадлежность имущества на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию?

Из анализа практики применения судами этих норм можно сделать вывод о том, что выписка из реестра права государственной или муниципальной собственности может рассматриваться и рассматривается в качестве надлежащего документа, подтверждающего право государственной или муниципальной собственности на объект⁶.

Но выписка не должна признаваться правоустанавливающим документом, аналогичным по юридической силе свидетельству о государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество. Выписка из реестра может рассматриваться в качестве одного из доказательств, подтверждающих возникновение государственной или муниципальной собственности, но при этом должна оцениваться не как свидетельство о государственной регистрации права. Абзац 5 п. 3 Постановления № 8 прямо предписывает при разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанный реестр или перечень, при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствоваться не выписками и реестрами как таковыми, а приложениями № 1, 2 и 3 к Постановлению № 3020-1, на основе которых, в частности, эти реестры формировались.

Таким образом, представляется возможным относительно правовой природы  выписки из реестра государственной и муниципальной собственности сформулировать следующие выводы:

1. разъяснения, содержащиеся в п. 3 Постановления № 8, касаются разграничения государственной собственности, которое производилось на основании Постановления № 3020-1. Возникновение права собственности не связывается в них с государственной регистрацией этого права в порядке, предусмотренном Законом о государственной регистрации прав, вступившим в силу к моменту принятия указанных разъяснений. При этом, устанавливая собственника объекта, суды обоснованно руководствуются Приложениями № 1, 2 и 3 к Постановлению № 3020-1 (п. 3 Постановления № 8), указывая, например, что отсутствие государственной регистрации права Российской Федерации на объекты недвижимого имущества не свидетельствует об отсутствии на них права собственности (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации);

2. вышеназванным Постановлением № 3020-1 не исключается возможность возникновения спора о правомерности включения имущества в надлежащий реестр. Соответственно в случае возникновения спора о праве собственности на объекты, не включенные или необоснованно включенные в реестр должного уровня собственности, суд рассматривает основания включения имущества в соответствующий реестр;

3. при возникновении споров о принадлежности государственного или муниципального имущества выписка из реестра государственного или муниципального имущества может рассматриваться как документ, подтверждающий, наряду с другими доказательствами, право собственности государства или муниципального образования на имущество, полученное таким собственником в порядке разграничения государственной собственности на основании Постановления № 3020-1 и не имеет при этом правоустанавливающего значения;

4. право собственности, возникшее в результате разграничения на основании Постановления № 3020-1, является ранее возникшим по п. 1 ст. 14 Закона о государственной регистрации, признается юридически действительным, а государственная регистрация такого права проводится по желанию обладателя.

Настоящих выводов придерживается складывающаяся на сегодняшний момент судебная практика. Так, арбитражный суд Волгоградской области, рассмотрев дело по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Волгоградской области (правопреемник - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области) к администрации Волгограда и департаменту муниципального имущества администрации Волгограда о признании недействительным зарегистрированного права собственности городского округа город-герой Волгоград на нежилое здание, удовлетворил заявленные требования. Признавая заявленные требования подлежащими удовлетворению, арбитражный суд применил п. 3 раздела II приложения N 1 к Постановлению N 3020-1, из которого следовало, что спорное нежилое помещение относится к федеральной собственности, в то время как администрация Волгограда и департамент муниципального имущества не представили доказательств передачи спорного объекта в муниципальную собственность. При этом суд обоснованно не принял во внимание представленные ответчиком выписку из реестра муниципального имущества Волгограда и свидетельство государственной регистрации, подтверждающее произведенную государственную регистрацию права муниципальной собственности Волгограда на вышеуказанное нежилое здание, отметив, что право собственности на недвижимость возникает в силу государственной регистрации права, но не по причине такой регистрации, которая не отнесена законом к одному из оснований приобретения права собственности (ст. 218 ГК РФ).⁷

Однако при этом необходимо обратить внимание на одно принципиально важное обстоятельство. Все эти выводы относятся только к случаям, когда имущество попало в соответствующий реестр государственной или муниципальной собственности в рамках процедуры разграничения государственного имущества.

В случае если имущество попало в реестр государственной или муниципальной собственности по основаниям, отличным от вышеприведенных, в рамках других процедур, то общие правила ГК РФ и Закона о государственной регистрации должны соблюдаться и суды должны делать выводы о возникновении права собственности у государства и муниципальных образовании на основе общих норм.

Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8 ГК РФ).

Все вышесказанное относится к так называемой процедуре «первоначального» разграничения государственной собственности, которая имело место в процессе становления России как федеративного государства и развития экономических основ конституционного строя.

В настоящее время Постановление № 3020-1 к отношениям, возникающим при разграничении публичной собственности, не применяется. Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ порядок разграничения объектов федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности устанавливается специальным законом. В настоящее время лишь один вид публичного имущества – земельные участки, разграничивается между публично-правовыми образованиями не на основании Постановления № 3020-1, а на основании закона (ст. 16-19 Земельного кодекса). Права муниципального образования на данный вид имущества регулируются ст. 19 Земельного кодекса и будут рассмотрены нами в отдельном параграфе.

Действующий порядок  разграничения государственной  собственности установлен ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений  в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 122-ФЗ). Названный Закон введен в действие с 1 января 2005 г. В соответствии с абз. 31 ч. 11 ст. 154 Закона № 122-ФЗ право собственности на имущество, передаваемое в порядке установленном упомянутым Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями уполномоченных органов, осуществляющих полномочия собственников имущества.

Указанное положение  прямо противоречит нормам ГК РФ и  Закона о государственной регистрации  в части установления обязательной государственной регистрации возникновения  перехода и прекращения прав на недвижимое имущество. Если ранее на этапе первоначального разграничения публичной собственности на основании Постановления 3020-1 проблемы правоприменения решались на основе толкования норм и укладывались в существующее регулирование оборота недвижимости через конструкцию прежде возникающих прав и уяснения юридической природы выписки из реестра государственной и муниципальной собственности, то сегодня нормы о разграничении государственной и муниципальной собственности находятся в прямом противоречии с гражданско-правовыми установлениями об укреплении прав на недвижимое имущество.

Однако Конституционный  суд РФ в своем постановлении  указал, что отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловленные разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируется⁸.

Таким образом, КС РФ исключил применение к этим отношениям общего правила о возникновении права  собственности на недвижимое имущество  с момента его государственной  регистрации, установив приоритет  специальных норм публичного права  над гражданско-правовыми нормами, регулирующими оборот недвижимости. Факт и момент возникновения права собственности публичного образования в результате применения процедур разграничения государственной собственности определяются в соответствии со специальными нормами закона № 122-ФЗ, которые исключают действия общего правила о возникновении права собственности на недвижимое имущество с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 ГК РФ).

Находящееся в муниципальной  собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное муниципальное имущество), прежде всего бюджетные средства, составляет казну муниципального образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, которое может быть объектом взыскания кредиторов муниципального собственника по его самостоятельным обязательствам. Особенности муниципальной казны будут рассмотрены в настоящей главе.