Право на политическое убежище

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Сущность процессов, происходящих в современном обществе, неразрывно связана и во многом определяется осмыслением накопленного исторического опыта. Поэтому изучение правовых проблем современности, в том числе относящихся к вопросам реализации права убежища, в непосредственной связи с историей развития государственно-правовых явлений России с учётом специфики их проявления в различные исторические эпохи приобретает большое научное и практическое значение.

Изменение политического  режима в России в 90-е г. XX в., признание  принципов и норм международного права в качестве составной части  правовой системы Российской Федерации, процессы глобализации и интеграции затронули такие важнейшие вопросы, как обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Происходящие в России последние двадцать лет глубокие концептуальные преобразования потребовали критического переосмысления и выработки нового подхода в отношении функционирования института права убежища. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г. , касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Действующими нормативно-правовыми актами на территории Российской Федерации определены три формы убежища: предоставление временного убежища, предоставление политического убежища и признание беженцем. По официальной статистике Федеральной Миграционной службы России количество лиц, обратившихся с ходатайствами о предоставлении временного убежища с 2003 по 2011 гг., возросло с 756 до 1836 чел., о признании беженцами с 737 до 3938 чел.

Перечисленные выше доводы об актуальности и недостаточной разработанности темы, связанной с отношениями, возникающими в ходе реализации права убежища, определили её выбор.

Степень научной разработанности темы исследования. B отечественной историко-юридической литературе до 30-х годов XX в. вопрос о существовании права убежища в России не рассматривался. До конца 40-х г. XX в. ни одна организация не занималась обобщением практики по предоставлению государствами убежища.  Исследуемый вопрос лишь фрагментарно рассматривался в работах: Д.Н. Бахраха, И.Д. Беляева, Н.Т. Блатовой, И.К. Блюнчли, Ф.М. Бурлацкого, Н.В. Витрука, В.П. Волгина, А.Ш. Войцеховича, Л.Н. Галенской, Ф. Галле, Б.Д. Грекова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Мулюкина, М.И. Мышь, Л. Оппенгейма, А.С. Павлова, В.В. Похлебкина, А. Ривье, Э.К. Симсона, Е.А. Скрипилёва, С.М. Соловьева, В.Н. Татищева, М.Л. Тарле, Г.И. Тункина, О.И. Чистякова, М.Д. Шаргородского и др.

В исследованиях, проведенных Н.Н. Бухаровым, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, В.А. Конновым, А.А. Рыжовым, Н.А. Ушаковым, Е.А. Шибаевой, А.А. Юнусовым основное внимание было уделено общетеоретическим вопросам функционирования права убежища, рассмотрению процесса становления и развития данного института права в других странах.

Практика предоставления убежища в дореволюционной России, его правовое закрепление и развитие в Советском государстве фактически не затрагивались. Среди диссертационных исследований следует выделить работу А.А. Рыжова, написанную в 2002 г., в которой были исследованы социальные, международно-правовые и конституционные основы права политического убежища, рассмотрены вопросы реализации права политического убежища на территории России.

Многие выводы, сделанные в работе, опираются на труды представителей отечественной науки теории и истории права и государства, конституционного права, международного права, административного права XX-XXI вв. Это работы: М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, В. Г. Графского, В.Э. Грабаря, И.В. Гончарова, В.В. Лазарева, А. В. Малько, Ф.Ф. Мартенса, М. Н. Матузова, В. С. Нерсесянца, О.А. Степанова и др.

Цель курсовой работы – рассмотреть право на политическое убежище в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1) определить понятие института политического убежища;

2) рассмотреть исторические аспекты становления института политического убежища в России;

3) выделить законодательные акты применяемые для предоставления политического убежища в РФ;

4) охарактеризовать порядок и механизм предоставления политического убежища в РФ;

5) рассмотреть вопросы утраты права на предоставление политического убежища в РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Предметом исследования являются нормативные и правовые акты законодательства, сложившаяся практика, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права на политическое убежище.

Методологическая и источниковая основы исследования. Методология курсовой работы определяется тем, что исследуемая проблема находится на стыке научных дисциплин и должна быть рассмотрена с учётом богатейшего опыта развития мирового и отечественного права. В этой связи курсовое исследование проводится на основе интегративного подхода с использованием совокупности всеобщих, общенаучных и частнонаучных методов научного познания.

Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический и историко-описательный методы.

1. ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТА ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА, ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ В ЧАСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА

2.1 Понятие политического убежища, его исторические аспекты в России

Политическое убежище — институт современного международного и внутригосударственного права — возможность иностранца (лица без гражданства) неопределенно долгое время оставаться на территории данного государства и пользоваться защитой последнего в отношении как себя лично, так и для членов своей семьи, если у себя на родине этот иностранец подвергается преследованиям по политическим, религиозным, научным и иным основаниям подобного рода.¹

Становление института права убежища было непростым и долгим.  
Одна из первых попыток унификации норм об убежище была предпринята Институтом международного права в 1950 г., принявшим резолюцию «Убежища в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком — либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое его ищет».

Дальнейшее рассмотрение вопросов право убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Так эти вопросы были включены во Всеобщую Декларацию о территориальном убежище 1967 г. 
Статья 14 Всеобщей Декларации прав человека гласит, что каждый имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Право убежища закреплено в статье 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.: «Убежище, предоставленное каким — либо государством в осуществлении своего суверенитета лицам, имеющим основания ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включающая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на представляющем убежище государстве».²  
Декларация 1967 г. закрепляет также следующие положения: 

• не применять к лицу, ищущему убежище, такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежище, высылку или принудительное возвращение в какую — либо страну, где лицо может подвергнуться преследованию. Этот принцип может не применяться по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения;
• лица, получившие убежище на территории иностранного государства, пользуются широкими правами. Их правовой статус, как правило, приравнивается к статусу апатридов, однако, они не могут заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

В международной практике государств известны две формы убежища: территориальное и дипломатическое.

Убежище территориальное — предоставление государством какому — либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории.

Право территориального убежища признается большинством государств мира и не рассматривается как нарушение суверенных прав других государств. 

Убежище дипломатическое — предоставление какому — либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле.³  
Нужно отметить, что такое убежище признается лишь в некоторых странах Латинской Америки. 

Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища. Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется не только на территории государств как таковой, но и в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях, военных баз и прочие. Именно такие случаи именуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст.41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительств, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права». Если дипломатические представительства, которым адресована вышеуказанная норма, преступают запрет, то в данном случае речь идет о злоупотреблении дипломатическим иммунитетом, о вмешательстве во внутренние дела государства пребывания. 

Признанно, что право убежища является институтом, основанным на государственном суверенитете, и носит исключительно политических характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предоставлении политического убежища. 

Одним из основных вопросов данного правового института является вопрос о круге лиц, которым может быть предоставлено убежище.  
По сложившейся внутригосударственной практике законоположения о праве убежища включаются в конституционные акты государств с указанием категорий лиц, которые могут претендовать на приобретение указанного права. На государстве, предоставившем убежище лицу на своей территории, лежит обязанность в обеспечении гарантии безопасности этого лица, в невыдаче и невысылке его в страну, где оно может подвергнуться преследованию, и в предоставлении ему основных прав и свобод. Различие между выдачей и высылкой заключается в следующем: 

• высылка является административно — правовым актом, а выдача является актом правовой помощи;
• высылка представляет собой внутригосударственный институт, в то время как выдача является институтом международно-правовым;
• высылка производится по инициативе государства, на территории которого находится лицо, а выдача — лишь при условии наличия требования о выдаче.

Следует подчеркнуть, что право убежища как международно-правовой институт является правом государства, а не правом того или иного физического лица. Более того, исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище даже определенным категориям лиц в бесспорном порядке. В равной мере во внутригосударственных правовых нормах ни одного из государств не содержится положение о том, что граждане того или иного государства имеют право просить убежища у другого государства. Индивид, обратившийся с просьбой к иностранному государству о предоставлении убежища, совершает неправомерные действия по внутреннему законодательству его государства, Такая просьба представляет собой попытку выйти из под юрисдикции своего государства противоправным способом. 

В национальном законодательстве различных государств об убежище общим основанием для его предоставления является тот или иной вид преследования лица у себя на родине по политическим мотивам.  
Считается общепризнанным, что убежище не может быть предоставлено: 

• лицам, совершившим международное преступление (военным преступникам и др.);
• уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена многосторонними международно- правовыми документами (например, угон самолетов, незаконное распространение наркотических веществ и психотропных препаратов и др.);
• уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами государств о выдаче;
• лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН.

В случае неправомерного предоставления убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежище обязано выдать его.

Право убежища – одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.

Сложившаяся практика предоставления убежища впервые получила правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. За 1922 – 1932 гг. правом убежища в СССР воспользовались 6 935 иностранных граждан, большинству из которых было предоставлено политическое убежище.

В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».⁴

В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».⁵ 

1.2 Законодательные акты

Основными законодательными актами, регламентирующими порядок реализации иностранцами и лицами без гражданства права на получение политического убежище в Российской Федерации, являются:

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года);
• Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»;
• Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

Отдельные нормы, затрагивающие реализацию права на политическое убежище содержатся в:

• Уголовном кодексе Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ;
• Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;
• Федеральном законе от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
• Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации определяет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации как составную частью правовой системы нашего государства. Статьей 63 Конституции Российской Федерации закреплено положение, согласно которому Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

На основе этого можно также сказать, что правовой механизм предоставления политического убежища в Российской Федерации опирается на такие международные правовые акты, как:

• Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);
• Женевская конвенция о беженцах (принята 28 июня 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций ООН от 14 декабря 1950 г.);
• Декларация о территориальном убежище, принятая резолюцией 2312 (ХХII) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1967 г.;
• Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.).

Важным аспектом обеспечения в Российской Федерации права иностранцев и апатридов на получение политического убежища является статья 64 Конституции РФ, которой закреплено, что положения главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией РФ.

Положения статьи 63 Конституции РФ полностью соответствуют ст. 14 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года), провозглашающей право каждого человека искать убежище от преследования в других странах, и Декларации о территориальном убежище (принята 14 декабря 1967 года Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций), которая в свою очередь исходит из того, что предоставление любым государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт.

Сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища не являются общепризнанными принципами и нормами международного права. Положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер. Поэтому Декларация подчеркивает, что предоставление политического убежища является актом осуществления государственного суверенитета. В соответствии с этим просьба иностранного гражданина или лица без гражданства, поданная в порядке, установленном российскими нормативными актами, не обязывает уполномоченные государственные органы автоматически удовлетворять подобные обращения. Россия вправе определять перечень лиц и условия, на которых она предоставляет или не предоставляет политическое убежище, сообразуясь, однако, с действующими нормами международного права.

Таким образом, суверенитет Российской Федерации в вопросах предоставления политического убежища позволяет реализовать данное право иностранцам и лицам без гражданства только в случаях, когда это соответствует государственным интересам России. Данная норма закреплена в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

2. ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Механизм и рассмотрение ходатайств о предоставлении политического убежища в Российской Федерации.

Как уже говорилось, под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность и т.п.

Право убежища является межотраслевым институтом права. Необходимо различать право убежища как институт международного права и как институт внутригосударственного права. В первом случае имеется в виду совокупность международно-правовых норм, а во втором - внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие нормы.

Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, поскольку предоставление убежища иностранцам связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

Согласно статье 2 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года, Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища⁶.

Таким образом, российские правила предполагают предоставление политического убежища и защиту не просто за политическую деятельность и убеждения, а - что очень важно - за деятельность и убеждения, не противоречащие демократическим принципам, признанным мировым сообществом, и нормам международного права.

Под политически преследуемым лицом Женевская конвенция о беженцах, принятая 28 июня 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) ГА ООН от 14 декабря 1950 г., понимает каждого, кто по причине своей расовой, религиозной, национальной, социальной принадлежности или за политические убеждения подвергается преследованию с угрозой для жизни или ограничению личной свободы либо с достаточными основаниями опасается такого преследования.

Этому корреспондирует определение беженца, зафиксированное в статье 1 Федерального закона «О беженцах» № 4528-1 от 19 февраля 1993 года: беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Собственно механизм представления и рассмотрения ходатайств о предоставлении Российской Федерацией политического убежища четко регламентирован статьями 8-12 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.⁷

В частности, лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания с письменным ходатайством.

В обязательном порядке в ходатайстве на имя Президента Российской Федерации о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах подобного обращения, то есть о наличии причин для реализации лицом права политического убежища в Российской Федерации, изложенных в ст. 2 Положения, а также необходимые автобиографические сведения. Кроме того, при подаче ходатайства заявитель вправе также представлять любые документы в обоснование своего ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

Федеральная миграционная служба рассматривает поступившие ходатайства в порядке, утвержденном приказом ФМС РФ от 5 декабря 2007 г. № 451 «Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства».

В частности, сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за прием ходатайства, принимает документы, удостоверяющие личность заявителя, делает их ксерокопию, проверяет тождественность личности предъявителя с лицом, изображенным на фотографии в документе.

После заполнения ходатайства сотрудником территориального органа ФМС России, ответственным за прием ходатайства, проводится опрос заявителя с заполнением анкеты, которая является составной частью ходатайства. На первую страницу анкеты наклеивается фотография заявителя⁸.

Анкета заполняется на русском языке сотрудником территориального органа ФМС России со слов заявителя. Каждая страница анкеты подписывается заявителем.

После заполнения анкеты и пятнадцатиминутного перерыва с заявителем проводится индивидуальное собеседование. Все задаваемые заявителю вопросы и ответы на них фиксируются в опросном листе, который является составной частью ходатайства.

Вопросы должны касаться мотивов обращения заявителя за предоставлением Российской Федерацией политического убежища.

Каждая страница опросного листа подписывается заявителем.

Ходатайство, анкета, опросные листы и другие документы, представленные заявителем в обоснование ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, формируются в личное дело заявителя.

Личному делу присваивается номер, который соответствует порядковому номеру обращения с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

Сведения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, подавших ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, заносятся в государственную информационную систему миграционного учета. Каждое обращение с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища регистрируется в Книге учета обращений с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища⁹.

После подачи ходатайства заявитель подлежит обязательной дактилоскопической регистрации в порядке, предусмотренном п. «и» статьи 9 Федерального закона от 25 июля 1998 года № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации». Обязательную дактилоскопическую регистрацию заявителя проводит уполномоченный сотрудник территориального органа ФМС России по месту подачи заявителем ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

После индивидуального собеседования с заявителем, заполнения анкеты и опросного листа ответственный за прием ходатайства сотрудник территориального органа ФМС России устанавливает наличие (или отсутствие) оснований, при которых ходатайство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища не принимается к рассмотрению.