Право социального обеспечения. 6

Оглавление

С.

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Пенсионная реформа 1990-х годов………………………………....4

1.1. Первый этап – 1990–1994 годы:  Закон 1990 года………………………...4

1.2. Регулирование размера  пенсий…………………………………………….7

1.3. Приобретение  прав на пенсии – рост численности  пенсионеров………..8

Глава 2. Второй этап – 1995–2001 годы……………………………………...9

2.1.  Кризис в пенсионном  обеспечении, реформа на повестке  дня………….9

2.2. Концепция  реформы пенсионного обеспечения  1995 года……………..10

2.3. Негосударственное  пенсионное обеспечение…………………………....11

Глава 3. Концепция  пенсионной реформы  2001 года…………………....12

Заключение…………………………………………………………………….16

Список использованных источников и литературы……………………..17

Введение

За прошедшее пятнадцатилетие  пенсионная система пережила не один кризис - затяжной период дефицита Пенсионного  фонда, главного финансового института  системы, кризис неплатежей и задолженности, шок после дефолта 1998 г. и т.д. Каждый из этих кризисов давал свои уроки, вносил новые аргументы "за" и "против" реформы и влиял  на формирование новых подходов к  решению проблемы. Палитра этих подходов довольно богата. На рубеже 2001–2002 гг. реформа  вступила в стадию своей реализации - было принято новое пенсионное законодательство, которое принципиально  изменило отношения в пенсионной системе. 
Объект исследования – пенсионная система Российской Федерации. 
Главный предмет исследования - политика российского государства в пенсионной сфере в 1990-2001 гг.

Целью данного исследования является анализ реформирования пенсионного  фонда Российской Федерации. 
Из цели исследования вытекают следующие задачи: 
1) Дать анализ формирования и реформирования пенсионной системы РФ в 1990-2001 гг.; 
2) Выявить основные отличия концепции пенсионной реформы 2001 года от пенсионной системы, существовавшей в 1990х годах.

Глава 1. Пенсионная реформа 1990-х годов

1.1. Первый этап – 1990–1994 годы:  Закон 1990 года

Первый этап осуществления  пенсионной реформы в России связан с принятием Закона от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в  Российской Федерации». Это первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения.

В связи с этим законом  был создан Пенсионный фонд России как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система.

Закон 1990 г. закрепил единую пенсионную систему в стране, охватившую все население России. В связи  с его принятием были ликвидированы  привилегированные и ущербные пенсионные системы - система персональных пенсий, система пенсионного обеспечения  колхозников.

Закон закрепил равную для  пенсионного обеспечения правовую оценку всех видов трудовой деятельности и оплаты за нее; закрепил механизм сохранения реальной ценности пенсии путем защиты ее от инфляции, предотвращая таким образом снижение уровня жизни  пенсионеров. В первоначальной редакции закон закреплял принципиальное положение, в силу которого минимальный  размер пенсии не мог быть ниже прожиточного минимума.

Право на получение трудовой пенсии в полной сумме в период работы, закрепленное в законе, имело  свое концептуальное обоснование, суть которого заключалась в том, что  право на данную пенсию заработано многолетним трудом, уплатой страховых  платежей в Пенсионный фонд и потому оно не может быть отчуждаемо.

На первом этапе своего функционирования Закон 1990 г. решил  и ряд других острейших проблем:

1. Существенно повысил общий относительный уровень пенсионного обеспечения, поставив размер пенсии в прямую зависимость от объективных показателей, характеризующих трудовой вклад человека (от уровня оплаты труда - качественный показатель и от количества проработанных лет -- количественный показатель);

2. Выровнял стажевые возможности женщин по сравнению с мужчинами за счет пополнения их трудового стажа характерными для них видами общественно полезной деятельности, необходимыми для общества и семьи (уход за детьми, уход за ребенком-инвалидом и т.д.);

3. Предусмотрел весомые компенсирующие надбавки к пенсиям в связи с дополнительными расходами пенсионера по содержанию нетрудоспособных членов семьи и необходимостью постороннего ухода за ними, не ограничивая права на их получение максимальным размером пенсии.

Закон 1990 г. решил ряд проблем  и не страхового характера. В соответствии с ним существенно повышались пенсии для военнослужащих срочной  службы и их семей. Новеллой стало  введение в России социальной пенсии, т.е. такой, которая назначается любому нетрудоспособному гражданину без  требования трудового стажа.

Таким образом, Закон 1990 г. охватил  пенсионной системой как страховые, так и нестраховые пенсии и  ввел подлинное всеобщее пенсионное обеспечение. 

Разработчики закона 1990 года стремились создать универсальное  пенсионное обеспечение.

Для этого:

оно было распространено на все группы населения, в том числе  не граждан России, для не имевших  трудового стажа (иждивенцев) вводились  социальные пенсии;

были унифицированы пенсионные права всех категорий занятых, включая  работников предприятий разных секторов и форм собственности, индивидуальных предпринимателей, священнослужителей, творческих работников;

право получения полного  размера пенсии предоставлялось  всем работавшим пенсионерам без  исключения.

Принципы расчета пенсий остались прежними, а формула изменилась, что должно было позволить учесть возросшее разнообразие трудовых биографий  и поддерживать реальный размер пенсий:

расширили перечень выплат, на основе которых формировалась  пенсия;

в трудовой стаж включили так  называемые «нестраховые» периоды, когда человек вынужденно не работал, и за него не уплачивались страховые  взносы (служба в армии, учеба, декретный  отпуск и отпуск по уходу за ребенком, уход за инвалидами 1-й группы и т.п.);

изменили зависимость  размера пенсии от уровня оплаты труда; период учета заработков для исчисления пенсий увеличили с 12 до 24 месяцев  перед выходом на пенсию, дали возможность  рассчитывать пенсию из заработка за любые 5 лет непрерывного стажа;

ввели нижнюю границу минимальной  пенсии – прожиточный минимум  пенсионера, для поддержания которой  пенсии предполагалось индексировать  в соответствии с ростом уровня жизни (цен);

Введение этого закона привело к тому, что все пожилые  люди стали находиться на обеспечении  у государства, объем социальных обязательств которого по пенсионному  обеспечению резко увеличился. При  этом остались нерешенными серьезные  проблемы предыдущей системы.

Проблема закона 1990 года – в том, что он ориентировался на условия уже исчезавших социально-экономических  отношений: низкую дифференциацию доходов  населения, сильную однородность общества по другим показателям, высокую предсказуемость  макроэкономических показателей. Страна, для которой создавался закон, уже  не существовала в момент его принятия. Поправки в него стали вносить  еще до распространения на все  категории пенсионеров. Он так и  не был в полной мере реализован.  

1.2. Регулирование размера пенсий

Первым реальным вызовом, с которым столкнулась новая  пенсионная система, стал рост цен. Первоначальная версия закона 1990 года устанавливала ежегодную индексацию пенсий, с момента назначения которых прошло более года, «в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда» согласно порядку, который должен был определять Верховный Совет РСФСР. В момент принятия закона такой порядок еще предстояло разработать. Он появился осенью 1991 года, а минимальная потребительская корзина, положенная в основу расчета прожиточного минимума, – в 1992 году. Между тем, инфляция набирала обороты, что заставило правительство уже весной 1991 года принять решение о выплате компенсаций в дополнение к пенсиям.

Либерализация цен 1992 года вызвала  падение реальных доходов всех социальных групп, в том числе пенсионеров. Реальный размер пенсионных выплат уже  в первые месяцы 1992 года упал более  чем вдвое.

Правительство перешло на ежеквартальное увеличение пенсий: в 1992 году их минимальный размер повышался с 1 января, 1 мая и 1 ноября, а с августа по октябрь индексацию пенсий заменили временной компенсацией. Ситуация осложнялась тем, что в начале 1992 года закон 1990 года еще не был полностью введен в действие, поэтому пенсионеры, даже имевшие длительный стаж работы и неплохую зарплату, получали минимальные пенсии (но с учетом надбавок).

В 1993–1994 годах, чтобы не допустить  обнищания пенсионеров, власти регулярно  индексировали пенсии, из-за крайней  ограниченности средств отдавая  приоритет поддержке наименее обеспеченных пенсионеров. Для этого в ноябре 1993 года была введена фиксированная  компенсационная выплата ко всем пенсиям, сопоставимая с минимальной пенсией по старости. В результате в 1993 году пенсии выросли в реальном выражении, а в социальном составе бедных пенсионеры уступили первые позиции неполным семьям с детьми и полным многодетным семьям (с тремя и более детьми). В 1993–1994 годах рост пенсий опережал рост зарплаты, а средняя пенсия превышала прожиточный минимум пенсионера.

Рис. 1. Соотношение средней и минимальной пенсий, включая компенсации, и прожиточного минимума пенсионера, %

1.3. Приобретение прав на пенсии – рост численности пенсионеров

На развитии пенсионной системы  серьезно сказалось изменение прав на получение пенсии. С 1991 года за счет пенсионной системы смягчались последствия  трансформации для других социальных групп. Ожидания высокой безработицы  привели к появлению нормы, разрешившей  безработным досрочно (не более чем  за два года до пенсионного возраста) выходить на пенсию. Однако поскольку  массовой безработицы в России так  и не случилось, доля вышедших на пенсию до достижения официального пенсионного  возраста в связи с потерей  работы оказалась невелика.

Страх перед лавинообразным высвобождением населения в связи  с сокращением штатов заставил государство  раздавать льготы по досрочному выходу на пенсию. В результате заметно  увеличилось число досрочно оформивших пенсию по старости в связи с различными льготами. За 1992–1994 годы доля получавших льготные пенсии и досрочные пенсии за работу в особых условиях труда и в районах Крайнего Севера в общем числе пенсионеров по старости увеличилась с 24,1 до 27,3%. Отсутствие четких, научно обоснованных критериев введения таких льгот привело к тому, что до 30% работников, имевших право на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда, трудилось на местах с нормальными условиями[22]. При этом в отличие от предоставления досрочных пенсий безработным обязательства по досрочному выходу на пенсию различным профессиональным группам формально никак не связаны с уровнем безработицы в стране, и отменить их значительно труднее.

 Глава 2. Второй  этап – 1995–2001 годы

2.1.  Кризис в пенсионном обеспечении, реформа на повестке дня

Проблемы в пенсионном обеспечении все более усугублялись, стали хроническими, к середине 1990-х  годов не замечать их системный характер было все труднее – впервые  остро встал вопрос о пенсионной реформе.

В рамках действовавшей пенсионной системы для устранения дефицита бюджета ПФР существовали две  потенциальные возможности. 

Первая – увеличить доходы, повышая отчисления. Однако уже в то время общая налоговая нагрузка на производителей достигла роковой черты, за которой она становится тормозом экономического роста. 

Вторая – снизить расходы ПФР, сокращая численность пенсионеров, то есть отказываясь от выплаты досрочных пенсий или повысив пенсионный возраст.

Была и еще одна возможность – пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения. Для этого требовалось признать, что кризис в пенсионной системе, который уже перешел в открытую фазу, вызван не только внешними экономическими факторами, но и внутренними проблемами самой системы. Однако в середине 1990-х годов правительство и большинство экспертов по пенсионным вопросам признавали только временный характер проблем, но не кризис системы.

2.2. Концепция реформы пенсионного обеспечения 1995 года

Первым правительственным  документом в этой области стала  Концепция реформы пенсионного  обеспечения в РФ, утвержденная 7 августа 1995 года. В ней были определены основные цели реформы: достижение финансовой стабильности пенсионной системы, реализация прав граждан на пенсионное обеспечение, устойчивое его развитие на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования, совершенствование управления пенсионным обеспечением и его адаптация к рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий. Причинами кризисных явлений в пенсионной системе были названы сужение ее финансовой базы и инфляция. Сохранялась универсальность пенсионного обеспечения, которое охватывало все население, включая неформально занятых и не работавших.

В Концепции предусматривалось  создание трехуровневой системы  пенсионного обеспечения.

Первый уровень  – базовая (социальная) пенсия, которая должна предоставляться всем гражданам независимо от основания назначения пенсии и трудового стажа, назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера, выплачивается только неработающим пенсионерам.

Второй уровень  – трудовая (страховая) пенсия. Предстояло привести в соответствие условия предоставления и размер пенсии с объемом участия каждого конкретного лица, выражаемым в продолжительности социального (пенсионного) страхования[26] и величине уплаченных взносов. При разработке документа учли практику невыплат зарплаты и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.

Третий уровень  – негосударственная пенсия, которая рассматривалась как дополнительная по отношению к первым двум и была возможна в форме профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей или территорий, а также в форме личного пенсионного накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах или страховых компаниях. Мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров впервые прозвучала именно в этой Концепции.

2.3. Негосударственное пенсионное обеспечение

Негосударственные пенсионные фонды (НПФ) появились в России благодаря  Указу Президента РФ «О негосударственных  пенсионных фондах» от 16 сентября 1992 года № 1077. НПФ могли создаваться  только в форме некоммерческих организаций, размещая активы с помощью управляющих  компаний. Несмотря на то, что необходимость развития дополнительного частного пенсионного обеспечения признавалась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 1994 и 1995 годах, до 1998 года их деятельность регулировалась только на основании данного указа. Закон «О негосударственных пенсионных фондах» № 75-ФЗ вступил в силу лишь в мае 1998 года – накануне кризиса. В нем было немало нечетких формулировок, некоторые определения не соответствовали гражданскому законодательству, при этом отсутствовали ключевые вопросы, например основания для выплаты пенсий и процедура удовлетворения требований к НПФ в случае его ликвидации.

Лицензирование НПФ и  определение требований к структуре  их инвестиционных портфелей долгое время находились в ведении Инспекции  НПФ, созданной при Министерстве труда и социального развития, юридический статус которой был  не вполне очевиден. В результате российские стандарты лицензирования деятельности НПФ были крайне размыты. А других механизмов, обеспечивающих надзорные  и контрольные функции в отношении  НПФ, не существовало. С 2004 года вопросы  регулирования деятельности НПФ  были переданы Федеральной службе по финансовым рынкам.

 Глава 3. Концепция  пенсионной реформы  2001 года

В 1999 г. большинство экспертов  оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного  обеспечения снова стала предметом  обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001-2010 гг. ее старт  был намечен на 2002 г.

Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере  в 2000-2001 гг.? Во-первых, несмотря на то, что  задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще  был ниже, чем накануне кризиса, и  приоритетной была задача повышения  пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась  налоговая реформа, и все платежи  во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких  уровней заработной платы.

Если политика регулирования  доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась  в русле, заданном еще в 2000 г., то бурного  развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г., полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась.

К ней вернулись в самом  начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет  по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной  Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие  за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства (в данном случае, Президента) в развитии реформ в России: реформа, "буксовавшая" почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:

1. ФЗ "Об обязательном  пенсионном страховании в РФ";

2. ФЗ "О трудовых пенсиях  в Российской Федерации";

3. ФЗ "О государственном  пенсионном обеспечении в РФ";

4. ФЗ "Об инвестировании  средств для финансирования накопительной  части трудовой пенсии в РФ";

5. ФЗ "О профессиональных  пенсионных пенсиях в РФ";

6. ФЗ "Об управлении  средствами государственного пенсионного  обеспечения (страхования) в РФ" [15, с.61].

В декабре 2001 г. первые три  законопроекта были приняты и  подписаны Президентом, а Закон  об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в  новую национальную пенсионную систему.

Новая пенсионная модель в  большей мере является страховой, в  которой размер пенсии зависит от размера заработной платы.

Новая система, так же как  и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от последней  она основана на персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом на счетах граждан будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать в Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.

В новой пенсионной модели предложена принципиально новая  схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста  заработной платы на планируемый  год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФ.

Наконец, новая модель включила накопительный элемент, в рамках которого работники накапливают  определенную часть своей заработной платы для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий.

В новом варианте пенсионной реформы последовательно реализуется  принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень - базовые  части трудовых пенсий и пенсии в  рамках государственного пенсионного  обеспечения - финансируются федеральным  бюджетом за счет ЕСН и других налогов. Источники финансирования пенсий второго  уровня - обязательные отчисления работодателей (ЕСН) с фонда оплаты труда работников. Наконец, пенсии третьего уровня формируются  за счет добровольных отчислений граждан  и работодателей на пенсионные цели. Все средства, отчисляемые на финансирование страховой части трудовых пенсий, концентрируются в ПФ.

Все отчисления в рамках третьего уровня производятся в негосударственные  пенсионные фонды. Отчисления на страховую  и накопительную части пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и его возраст. Чем старше работник, тем большая  доля его отчислений направляется на финансирование страховой части  пенсии. Для мужчин старше 50 лет и  женщин старше 45 лет отчисления в накопительную систему не предусмотрены.

Заключение

События в пенсионной сфере  в течение первых десяти лет с  начала экономических реформ показали опасность высокой степени ее зависимости от текущих экономических  кризисов и политических приоритетов. На протяжении длительного времени  пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо выполнения функции  материального обеспечения населения  пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой  резко возросли в 1990-х гг. Цель пенсионной реформы заключалась в создании независимых институтов пенсионной системы и, в том числе, системы  пенсионного страхования, которая  не должна зависеть от политических событий  и приоритетов.

В свете сказанного можно  утверждать, что российская пенсионная реформа 2000-х гг. представляет собой  не более чем отдельный эксперимент  по эволюционному совершенствованию  распределительных систем, т.е. во многом устаревших подходов, которые по-прежнему уязвимы с точки зрения как  демографических реалий, так и  текущей экономической конъюнктуры. Этот эксперимент еще раз доказывает, что эти подходы не способны решить глобальные задачи, стоящие перед  пенсионной сферой России, и что  в не столь отдаленной перспективе  ей придется вновь обратиться к поиску радикальных решений в пенсионной сфере.

Список использованных источников и литературы

1. Об  обязательном пенсионном страховании в РФ: Федеральный закон от 17 декабря 2001 г.  № 167-ФЗ//Российская газета. 2001. 30 декабря.

2. О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. (№ 173-ФЗ// Российская газета. 2001. 30 декабря.

3. О государственном пенсионном обеспечении в РФ: Федеральный закон от 17 декабря  № 166-ФЗ// Российская газета. 2001. 30 декабря.

9. Возрастно-половой  состав и состояние в браке. (Итоги Всероссийской переписи  населения 2002 г.: в 14 т. / Федер.  служба гос. статистики. Т.2). М.: ИИЦ  "Статистика России", 2004.

10. Дмитриев  М. Альтернативные сценарии пенсионной  реформы в России. М.: Моск. центр  Карнеги; Российская экономическая  школа, 1996.

11. Люблин  Ю.З., Роик В.Д. Российская пенсионная  реформа: проблемы, противоречия, перспективы  // Человек и труд. 1999. № 2. С.25-27.