Правонарушения в сфере земельных отношений

Введение

В условиях обретения  Республикой Казахстан независимости и суверенитета, нацеленного на создание свободной рыночной экономики, наиболее острые споры вызывает земельный вопрос. Это вызвано активным вовлечением земли в товарооборот, изменением жилищной политики государства, коренным обновлением земельного законодательства. Это также объясняется тем, что действующая законодательная база предоставила более широкий простор и свободу для хозяйственной деятельности, при которой ее эффективное осуществление невозможно без наличия и юридически обеспеченной возможности владения и пользования землей. Соответственно резко возросло количество споров, связанных с нарушениями земельного законодательства, конфликтов, имеющих большой общественный резонанс.

Современное земельное законодательство ориентировано на обеспечение прав человека посредством защиты права частной собственности. Достаточно сравнить земельные кодексы 1990 и 2003 гг., чтобы убедиться в различных изменениях и в значительно большей защите прав граждан и юридических лиц. В прежнем законодательстве земля находилась только исключительно в государственной собственности, купля-продажа, дарение, залог и самовольный обмен земельных участков запрещались (статья 3 Земельного кодекса Казахской ССР от 16 ноября        1990 года № 332 - XII). В современном законодательстве признается и равным образом защищается государственная и частная собственность на землю.

К сожалению, несмотря на все положительные моменты нового Земельного кодекса Республики Казахстан, он не содержит перечня земельных правонарушений, за совершение которых наступает юридическая ответственность, что справедливо рассматривается в теоретической литературе в качестве его серьезного недостатка.

В системе  правовых институтов отрасли земельного права особое место занимает институт юридической ответственности за нарушения земельного законодательства. Его роль исключительна в обеспечении земельного правопорядка. Исходя из этого, а также учитывая весьма существенные негативные процессы и факты современной практики земельных отношений, в работе значительное внимание уделено земельным правонарушениям и юридической ответственности за их совершение. Приоритетность рассмотрения этих вопросов, прежде всего, обусловлена тревожным критическим состоянием земельных ресурсов.

Особую роль в системе государственного контроля занимают проверки, осуществляемые на землях населенных пунктов. Связано это с тем, что при осуществлении контроля в городах и районах инспектор руководствуется не только земельным законодательством, но и нормативно-правовыми актами, регулирующими сферы градостроительства и архитектуры.

Исходя из практики, большая часть земельных  споров возникает на землях населенных пунктов в силу ограниченной территории и большой плотности населения. При таких условиях, спор за каждый квадратный метр становится актуальным и острым. Кроме того, в силу не четкой регламентации работы между государственными органами и организациями, а также отсутствия единой (объединенной) платформы всех видов кадастров, неизбежно создаются условия для нарушения земельного законодательства, в частности; наложение границ земельных участков собственников и землепользователей, длительное рассмотрения вопросов предоставления земель, приобретение прав на земельные участки, на которых здания и сооружения принадлежат уже другим лицам.

Кроме того, с  ведением земли в рыночный оборот, в общественном сознании многих людей  земля стала объектом спекуляции, быстрого и легкого получения прибыли. При этом рациональное использование земли и соответствия целей использования градостроительным регламентам отошли на второй план. В таких условиях, роль государственного контроля за использованием и охраной земель на землях населенных пунктов приобретает острую значимость.

Правильное  понимание сути и содержания, видовых особенностей правонарушений и справедливое их разрешение служат научной базой, предпосылкой правотворческого процесса и являются основой обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Все нарушения земельного законодательства приводят к неуклонному ухудшению качества планирования городских и сельских территорий, оказывает пагубное влияние на систему налогообложения и в целом формирования бюджета, что особенно важно на землях населенного пункта.

Поэтому вполне обоснованной, на мой взгляд, представляется необходимость рассмотреть в данной дипломной работе некоторые земельные правонарушения и привлечение к юридической ответственности за их совершение собственниками, землепользователями и компетентными органами.

Своевременное предупреждение нарушений в сфере земельных отношений во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Привлечение к юридической ответственности за нарушения земельного законодательства компетентными органами осуществляется на основе норм Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442- ІІ и иных нормативно-правовых актов, регулирующих земельные правоотношения.

В данной дипломной работе я преследую цель проанализировать сущность государственного контроля за использованием и охраной земель на землях населенных пунктов и имеющихся проблемах и задачах стоящих перед Агентством Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами и его территориальными подразделениями.

1 Правонарушения в сфере земельных отношений

1.1 Понятие земельного правонарушения

Закрепленные в земельном  законодательстве права и обязанности, правила поведения субъектов  составляют важнейшую нормативную  основу социальной эффективности земельных отношений. Обеспечение неукоснительного соблюдения землеохранных требований, защита прав и интересов участников земельных отношений являются основной целью правового регулирования.

С точки зрения законодателя, идеальной моделью поведения субъектов выступает безусловное и строгое соответствие их действий, поступков правовым требованиям, определяющим параметры позитивных земельных отношений. Именно юридически корректное поведение является единственно желательным и необходимым для обеспечения земельного правопорядка.

Однако реальность современных  земельных отношений еще достаточно далека от совершенства, в ней не обнаруживается необходимый уровень  упорядоченности. На практике допускаются  многочисленные отклонения от нормативных  правил, требований и предписаний, юридическим выражением которых является нарушение земельного законодательства или, иначе говоря, земельное правонарушение.

Земельное правонарушение, представляя собой наиболее острое проявление противоречий (расхождений) между юридическими требованиями (запретами, ограничениями, предписаниями) и реальностью опосредованных ими земельных отношений, является основанием для приведения в действие механизмов юридической ответственности и возмещения ущерба.

Земельное правонарушение является неправомерным, противоправным и, как правило, виновным деянием (действием или бездействием). Оно представляет собой и фактическое, и правовое основание для привлечения виновных к юридической ответственности, применения к ним предусмотренных законодательством санкций и мер воздействия.

Субъектами земельных  правонарушений могут выступать  граждане, должностные и юридические  лица, как участвующие в позитивных, включая договорных, земельных правоотношениях (арендаторы, землепользователи, собственники земли), так и не являющиеся субъектами такого рода правоотношений (лицо, незаконно проникшее на чужой земельный участок). Наиболее полный перечень, а также классификация субъектов земельных правоотношений содержатся в статьях 12 и 30 Земельного кодекса Республики Казахстан (далее – ЗК РК). Перечисленные в них субъекты, включая органы управления государства и административно-территориальных единиц, в случае совершения ими противоправного деяния в рассматриваемой сфере должны считаться субъектами земельного правонарушения.

Противоправность действий органов государственной власти и управления может выражаться: в  принятии заведомо неправового законодательного акта, противоречащего основам земельного строя страны, в предоставлении в  аренду земельного участка иностранному государству для специальных целей, без достаточного учета при этом экологических и землеохранных правил, интересов безопасности жизни и здоровья населения. Иностранные государства, международные объединения и организации могут оказаться субъектами земельного правонарушения как вследствие причинения ущерба земле, так и в результате неисполнения требований и условий, вытекающих из заключенного с ними договора о землепользовании.

По действующему законодательству субъектом всех видов правонарушений выступает физическое лицо. В отличие от этого юридическое лицо – субъект лишь некоторых видов правонарушений. Юридическое лицо, например, не может рассматриваться субъектом дисциплинарного проступка или уголовного деяния. По законодательству страны юридическое лицо не являлось также субъектом административного правонарушения вплоть до принятия нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II (далее – КРКоАП).

Для признания физического  лица субъектом земельного правонарушения оно должно обладать определенными общими признаками (достижение определенного возраста, вменяемость), а в специально предусмотренных законом случаях – дополнительными признаками, критериями: наличие функциональных обязанностей; нахождение в трудовых правоотношениях; наличие статуса должностного лица.

Общим объектом земельных  правонарушений является комплекс общественных отношений, направленных на обеспечение  и защиту установленного государством земельного правопорядка страны, прав и законных интересов собственности земельных участков и землепользователей.

Объект земельного правонарушения тесно связан с его предметом. Предметом земельного правонарушения следует считать отдельные земельные  участки, угодья, категории земель, а также земельный фонд в целом в тех пределах, в каких они подпадают в сферу правового регулирования и при этом охватываются воздействием противоправного деяния. Следует иметь в виду, что согласно другой точке зрения предметом правонарушения являются права и законные интересы субъектов правоотношений. В любом случае предмет правонарушения представляет собой то, на что направлено негативное воздействие противоправного деяния.

Субъективная сторона  земельного правонарушения заключается  в наличии вины, которая может  встречаться в форме умысла или неосторожности. При этом умысел может быть прямым или косвенным, а неосторожность выражаться в виде самонадеянности или небрежности.

К земельным правонарушениям, совершаемым только в умышленной форме, могут быть отнесены: уничтожение специальных (межевых) знаков, самовольное занятие земельного участка, уклонение от исполнения предписаний органов государственного контроля за использованием и охраной земель, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, нарушение сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков и др.

Большинство земельных  правонарушений совершаются как  умышленно, так и по неосторожности: незаконное проникновение на чужой  земельный участок; нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; загрязнение и засорение земельного участка; снижение плодородия почвы; проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих отрицательное воздействие на состояние земель; использование земель способами, приводящими к их порче; непринятие мер по предотвращению ухудшения качественных параметров земли.

Отдельные земельные  правонарушения могут явиться результатом  исключительно неосторожного или  небрежного поведения субъекта правонарушения. Например, упущение сроков землеохранных, почвовосстановительных мероприятий.

Субъективная сторона  правонарушения имеет значение при  конструировании конкретных составов правонарушений, определении вида ответственности  и санкции за совершенное земельное правонарушение, а также для анализа причин, мотивов земельных правонарушений.

Вина является обязательным признаком земельного правонарушения. Но в то, же время в соответствии с нормами гражданского законодательства и в сфере земельных отношений возможны отдельные случаи безвинной ответственности. Так, согласно статье 922 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Особенная часть) (далее – ГК РК) вред, причиненный в результате издания государственными органами актов, не соответствующих законодательным актам, подлежит возмещению на основании решения суда, независимо от вины органов и должностных лиц, издавших акт. В гражданском законодательстве также закреплен принцип безвинной ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (источник повышенной опасности) (статья 931 ГК РК, Особенная часть).

Указанный принцип получил  свое выражение в новом законодательстве об охране окружающей среды, согласно которому юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с повышенной опасностью для охраны окружающей среды, обязаны возместить причиненный ими вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (статья 86 Закона РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года). Изложенные нормативные положения вполне применимы к соответствующим случаям противоправного причинения вреда в сфере земельных отношений. Они дают основание утверждать, что земельное правонарушение во всех случаях является неправомерным, противоправным поступком, но не всегда может оказаться результатом виновного деяния.

Объективная сторона  земельного правонарушения выражается в совершении деяний (действие или  бездействие), нарушающих нормативные  установления, требования и предписания земельного законодательства.

Земельное правонарушение может быть совершено как активными  действиями (не санкционированное снятие плодородного слоя почвы, самовольное  строительство на земельном участке), так и путем бездействия (непринятие мер по сохранению плодородного слоя почвы, несообщение о сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ, невыполнение обязательных мероприятий по охране почв от водной и ветровой эрозии).

Земельное правонарушение может явиться результатом переплетения действия и бездействия, выражаться через смешанную форму деяния: нарушение правил севооборота (действие), при одновременном игнорировании землеохранных требований (бездействие); проведение работ, связанных с нарушением земель (действие), без предварительного снятия, сохранения плодородного слоя почвы (бездействие).

Вышеперечисленные элементы: субъект, объект, субъективная сторона и объективная сторона земельного правонарушения в своей совокупности образуют состав земельного правонарушения. Именно такая четырехэлементная структура состава правонарушения воспринята большинством юристов, обращавшихся к проблеме юридической ответственности за земельные правонарушения.

Отсутствие хотя бы одного из элементов состава правонарушения исключает возможность наступления ответственности. Иначе говоря, только при наличии состава земельного правонарушения возникает основание для привлечения к юридической ответственности.

1.2 Структура и основные виды земельных правонарушений

Содержание и структура  земельных нарушений отражают сферы, масштабы, формы и способы проявления противоправных деяний. Характер, структура и динамика нарушений земельного законодательства имеют региональные, географические, отраслевые и иные особенности. Но вместе с тем существует перечень наиболее типичных, распространенных нарушений земельного законодательства.

В структуре земельных  правонарушений доминируют традиционные виды отклонений от землеохранных требований и предписаний. Так, значительное распространение  имеют загрязнение земель в результате сброса производственных и бытовых отходов, неочищенных сточных вод нередко огромные земельные территории загрязняются в результате аварийного или умышленного сброса отходов либо продуктов предприятий добывающей отрасли. В сфере сельскохозяйственного производства непосредственными источниками загрязнения являются пестициды, гербициды, удобрения, отходы животноводческих ферм и комплексов. Выявлены следующие причины загрязнения земель: нарушение эксплуатационного режима очистных сооружений (их отключение, перегрузка проектной мощности); ненадлежащая работа очистных сооружений в силу их недостаточной технологической и эксплуатационной качественности; отсутствие очистных сооружений и прежде всего сооружений биологической очистки, главным образом у предприятий сельского хозяйства.

Одним из основных отрицательных  экологических последствий загрязнения  земель является порча земельных  угодий. Как правило, порча проявляется  в разрушении плодородного слоя или  снижении плодородия земельных угодий. В конечном итоге указанные последствия приводят земли в негодность и исключению их из хозяйственного оборота.

В районах орошаемого земледелия по масштабам распространения  большую угрозу представляет засоление  и закисление почв в результате сверхнормативного  орошения. Здесь нередки случаи подтапливания сельхозугодий из-за необеспечения отвода минерализованных грунтовых вод. значительный вред сельскохозяйственному производству наносит действие ветровой эрозии почв.

Для сферы земельных  отношений существенными дестабилизирующими факторами остаются: невыполнение обязательных мероприятий по сохранению, улучшению плодородия почв и по охране земель от водной и ветровой эрозии и других отрицательных процессов. Так, очень часто допускаются: неисполнение, при возвращении временно занимаемых земельных участков, обязанностей по приведению в состояние, пригодное для использования их по основному целевому назначению; несоблюдение почвозащитной системы ведения земледелия; непринятие мер по борьбе с сорняками и вредными насекомыми.

В структуре правонарушений очень часто встречается такой вид неправомерного поведения, как отступление от методических указаний, стандартов, правил, определяющих параметры, пределы различных видов производственно-хозяйственной деятельности, оказывающих действие на состояние земельных ресурсов. Особенность данного рода деяний заключается в том, что они, будучи совершенными в иных сферах общественных отношений, служат основанием возникновения охранительных земельных отношений. Примером может служить игнорирование в процессе хозяйственной деятельности почвоохранительной, климаторегулирующей роли лесной и иной растительности, происходящей в рамках лесных отношений.

В структуре земельных  правонарушений особо выделяются нарушения, совершенные на стадиях, непосредственно  предшествующих процессу производства. Таковыми, в частности, являются экологически противоправные управленческие решения, планирование, проектирование без необходимого учета землеохранных правил. Большинство из них как бы заранее программирует совершение земельных правонарушений в будущей производственной деятельности. Наиболее характерными примерами нынешнего переходного периода являются сильное урезание средств, необходимых на почвовосстановительные, землеохранные мероприятия, нецелевое использование средств фондов охраны природы.

Вышеизложенный перечень нарушений имеет безусловную  экологическую направленность, то есть последствия такого рода деяний выражаются в ущербе либо угрозе причинения ущерба, имеющих как экологический, так  и экономический аспекты. Условно их можно объединить в группу земельных правонарушений с экологическим содержанием.

В отличие от этого  следующая группа нарушений может  и не повлечь отрицательных экологических  последствий. Иначе говоря, существуют также земельные правонарушения, не имеющие безусловной экологической направленности. Они главным образом связаны с нормами о праве собственности, порядке отвода и использования земельных участков и другими, регламентирующими круг организационно-властных отношений. Здесь типичными для всех регионов являются: необоснованная трансформация категориальной принадлежности земельного участка; нарушение норм и нормативов отвода земель для производственно-хозяйственных нужд; отступление от нормативов и правил внутрихозяйственного землеустройства; несвоевременный возврат земельных участков, представленных во временное землепользование; захват земельного участка; незаконные способы сделок с землей; нарушение целевого назначения земельного участка. Из правонарушений, относящихся к данной группе по степени своей распространенности, особо выделяются: невнесение платежей за землю; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний компетентных органов по устранению нарушений земельного законодательства.

Самостоятельным видом  земельного правонарушения считается нерациональное использование земли. Данный вид правонарушения сопровождает практически все сферы и способы землепользования. Нередко именно бесхозяйственность землепользователей приводит к превращению сельхозугодий в бросовые земли.

В наиболее обобщенном виде, исходя из объекта правонарушения, можно условно выделить следующие основные группы земельных правонарушений: деяния, нарушающие право государственной и частной собственности на землю; деяния, нарушающие право государственного или негосударственного землепользования; неэффективное, бесхозяйственное использование земель; нарушение экологических, землеохранных правил в процессе владения, освоения и использования земельных ресурсов; игнорирование нормативных требований по количественно-качественным параметрам земельных ресурсов при осуществлении иных видов социальной деятельности.

Земельные правонарушения можно классифицировать, сгруппировать  и по другим критериям и основаниям: степени общественной опасности (уголовные  деяния, административные проступки, дисциплинарные нарушения); характеру санкций (правовосстановительные, правоограничительные, имущественные, штрафные, карательные); наличию или отсутствию материального, экологического ущерба (повлекшие экономический и (или) экологический ущерб); содержащие угрозу причинения экономического и (или) экологического ущерба; не содержащие угрозу причинения ущерба; по субъективной стороне правонарушения (умышленное, неосторожное, безвинное противоправное деяние); по сфере проявления (правонарушения на землях аграрной сферы, промышленности, добывающих отраслей, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий и т.д.).

1.3 Основные причины земельных правонарушений

Через земельные правонарушения проявляется весь спектр взаимодействия факторов негативной направленности, которые в значительной степени определяют реальное содержание земельных отношений. Поэтому выявление причин правонарушений в сфере земельных отношений позволяет уяснить основные истоки противоправных деяний, а также дефекты и несовершенства механизма правовой охраны земель, включая его такой существенный элемент, как институт юридической ответственности.

Земельные правонарушения обусловливаются целым рядом  причин субъективного и объективного порядка.

Наибольший интерес  должны представлять причины объективного порядка, поскольку они соотносятся со всеми основными видами земельных правонарушений, являются относительно устойчивыми социальными явлениями и процессами, ограничивающими пределы и возможности правомерного поведения.

Земельные правонарушения в значительной степени порождаются и генерируются объективными противоречиями сферы земельных отношений, несостыкованностью землеохранных императивов с текущими экономическими интересами, приоритетами государства, социальных групп и отдельных субъектов. Поэтому основные причины земельных правонарушений, прежде всего, следует искать в системе отношений собственности на землю, в принципах организации общественного производства, где земля выступает непременным и важнейшим элементом. Так, в недавнем прошлом, в условиях административно-распределительного регулирования экономики, хозяйственный механизм объективно был ориентирован на отрицание экологических, землеохранных требований. Посредством целой системы экономических рычагов стимулировалось расточительное, экологически ущербное землепользование. В условиях отчуждения земельных ресурсов от производителей материальных благ, деформированности правомочий по владению, пользованию и распоряжению землями, отсутствия подлинной структурной и хозяйственной самостоятельности сельскохозяйственных и других предприятий, у последних в значительной степени была утрачена заинтересованность в рациональном землепользовании, безупречном соблюдении землеохранных императивов.

Отсутствие реальных стимулов реализации сводило на нет регулятивное значение таких важнейших землеохранных норм, как: применять экологически безопасные технологии производства; не допускать ухудшения экологической обстановки в процессе своей хозяйственной деятельности; производить защиту земель от водной и ветровой эрозии, вторичного засоления, загрязнения отходами производства; проводить рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия, других полезных свойств; производить рациональное снятие, сохранение и использование плодородного слоя при проведении работ, связанных с нарушением земель.

На этапе перехода к рыночной экономике, так или  иначе, сохраняют свое действие и другие, ранее известные причины и условия, порождавшие неправомерное поведение, факторы негативной направленности, определявшие уровень и структуру земельных правонарушений. Из них наиболее существенными продолжают оставаться: недостаточность средств, выделяемых на землеохранные цели; отсутствие необходимых организационно-правовых, материально-технических условий для осуществления общепревентивных, контрольных действий; крайне низкий уровень земельной, экологической и правовой культуры субъектов земельных правоотношений; недостаточно адекватное реагирование органов прокуратуры, суда, природоохранных инспекций и других специальных органов к фактам земельных правонарушений; неинформированность населения о законодательстве, недостаточная прозрачность деятельности органов государственного регулирования земельных отношений.

К ним следует добавить сравнительно новые факторы: почти полное ограничение функциональных и контрольных возможностей землеохранных структур и служб, сведение к минимуму деятельности по распространению землеохранных знаний; исчезновение института общественного контроля за рациональным использованием и охраной земель; резкое ослабление административных мер воздействия, при отсутствии реально действующих рычагов экономической ответственности субъектов земельных отношений; повсеместное злоупотребление и нарушение со стороны управленческих и исполнительно-распорядительных органов при распоряжении ресурсами земельного фонда республики.

2 Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

2.1 Понятие  юридической ответственности за  нарушение земельного законодательства

Обеспечение правомерного, юридически корректного поведения субъектов земельных правоотношений является важнейшей задачей земельного права. Ее реализация требует оптимального соотношения в правовом регулировании позитивного и негативного стимулирования.

Оптимальность достигается, прежде всего, наличием в правовой системе необходимого набора норм позитивного стимулирования и обязательным подкреплением их системой норм об ответственности, в чем проявляется функциональное взаимодействие двух правовых методов – убеждения и принуждения. В соответствии со статьей 169 ЗК РК, определяющей общие основы правоотношений ответственности в земельной сфере, физические и юридические лица, государственные органы и их должностные лица, виновные в нарушении земельного законодательства, несут юридическую ответственность в порядке, установленном законодательными актами Республики Казахстан.