Правопреемство в государственном и муниципальном праве
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение......................
ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ПРАВОПРЕЕМСТВА. ВИДЫ ПРАВОПРЕЕМСТВА В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ.
§ 1.1 Понятие правопреемства
§ 1.2 Виды правопреемства в Российском
праве.........................
ГЛАВА 2 ПРАВОПРЕЕМСТВО В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
§ 2.1 Правопреемство в государственном
праве.........................
§ 2.2 Правопреемство в муниципальном
праве.........................
Заключение....................
Список использованных источников....................
Введение
Термин «правопреемство» употребляется чаше всего при характеристике гражданских правоотношений. На сегодняшний день в связи с развитием правового регулирования появилась необходимость рассмотрения правопреемства в различных отраслях российского права, но целостной концепции правопреемства, которую можно было бы распространить на все отрасли права, до настоящего времени не существует.
Актуальность исследования о вопросах правопреемства в государственном и муниципальном праве России обусловлена потребностью совершенствования норм о правопреемстве в государственном и муниципальном праве России.
Вопросами изучения правопреемства занимались:
- Рудакова Е.В., Буничева М.Г., А.И. Нечаев (диссертации);
- С.А. Авакьян, Н.В. Стовпова, Л.Б. Еськина (статьи);
- В.А. Белова, М.А. Мирошнкова (монографии).
Объектом исследования является правопреемство как явление правовой действительности.
Предметом исследования выступают понятие и признаки правопреемства в государственном и муниципальном праве, а также закономерности и особенности применения норм права о правопреемстве в государственном и муниципальном праве.
Целью работы является комплексное изучение вопросов правопреемства, исследование конкретных проблем правопреемства в государственном и муниципальном праве России.
В процессе выполнения работы решаются следующие задачи:
- определить понятие
- определить виды
- разграничить понятие правопреемства в государственном и муниципальном праве;
- на примере рассмотреть
вопросы правопреемства в
Основные методы исследования: сравнение и анализ.
Работа состоит из: введения, основной части, включающей две главы, заключения и списка использованных источников.
Понятие правопреемства
Теоретически можно заключить, что явление правопреемства связано в первую очередь с изменением правоотношения.
В юридической литературе можно найти отдельные высказывания о существовании института правопреемства в различных отраслях права: международном (ст. 2 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров)1; гражданском (ст. 58, 581, 1202 ГК РФ)2; государственном (преамбула Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»); административном и т.д.
Многие ученые считают, что на сегодняшний день остаются еще нерешенные проблемы в изучении явления правопреемства. Так, по мнению К. Скловского, «теория правопреемства только начинает складываться, и пока приходится больше говорить о существующих проблемах, чем об их решении».3
Отдельные теоретики конституционного права высказываются о необходимости изучения правопреемства. Так, Л.Б. Ескина пишет, что правопреемство в государственном (конституционном праве) – переход (передача - прием) элементов или в целом правового состояния от одного субъекта государственно-правовых отношений к другому или другим ввиду изменений в государственно-правовом регулировании тех или иных отношений (характере регулирования, его содержании, субъектном составе).4
На существование правопреемства в административном праве обращает внимание профессор Ю.А. Тихомиров, который в качестве одного
из аспектов преемственности в административном праве рассматривается правопреемство при реорганизации органов государственной власти.5
Существуют и противники применения понятия правопреемства в конституционном праве и в иных отраслях права, «исключительно или преимущественно публичной направленности и содержания», к которым Тихомиров относит следующие отрасли права: конституционное право, административное право и административный процесс, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право, уголовный, гражданский и арбитражный процессы. В принципе, с таким делением можно согласиться, так как именно эти отрасли права основаны на «власти и подчинении», однако в этом перечне необходимо выделить и муниципальное право.
Начало изучения правопреемства восходит к римскому частному праву, которое изначально не допускало преемство в правах и обязанностях в силу того, что права и обязанности представлялись личными, не подлежащими переходу от одного субъекта права к другому. Однако, в процессе исторического развития возникает необходимость в перераспределении благ. В итоге, в римском частном праве в порядке преемства стали переходить только имущественные и связанные с ними права и обязанности. К отдельным случаям преемства применялись специальные правила. Так, например, при arrogatio (усыновлении), не переходили долги в силу принципа, согласно которому pater (глава семейства), не считался обязанным отвечать по долгам тех, кто находился в его власти.
Существует два основных подхода к идее правопреемства: транзитивности (переходности) и дискретности (непереходности) субъективных прав (юридических обязанностей) в правоотношении в процессе производного приобретения прав.
Хронологически первой в науке появилась концепция правопреемства как «перехода» прав и обязанностей от одного субъекта к другому (теория транзитивности). Родоначальником этой теории в русском праве можно считать Д.И. Мейера, который полагал, что о перемене участника обязательства можно говорить только тогда, когда обязательство остается то же, но на место первого участника (хотя бы и отчасти только) становится другое лицо.6 Теория перехода прав и обязанностей наиболее подробно раскрывается в единственной к настоящему времени существующей монографии, посвященной правопреемству, подготовленной профессором Б.Б. Черепахиным, «Правопреемство по советскому гражданскому праву».
Известного итальянского ученого Ч. Санфилиппо также можно считать сторонником теории транзитивности. Так в курсе римского частного права, он писал: «Что касается «утраты» прав, которая также зависит от определенных юридических фактов, то она может иметь место либо при «абсолютном прекращении», когда определенное право перестает существовать (например, погашение долга), либо при «относительном прекращении» применительно к фактическому носителю права, когда право как таковое продолжает существовать, переходя к другому субъекту»7.
Высказывался по вопросу правопреемства и известный специалист в сфере римского права В.М. Хвостов, отмечавший, что имеет большое значение деление способов приобретения права на первоначальные или оригинарные, и на производные, или дериативные8.
В рамках рассматриваемой теории правопреемство понимается как переход прав и обязанностей от одного лица к другому непосредственно в силу закона или соглашения. Главным характеризующим признаком такого перехода является связь между приобретенным правом или обязанностью и первоначальным правоотношением.
Правопреемство является производным приобретением субъективного права или правовой обязанности. Главным характеризующим признаком такого правоприобретения является связь между приобретенным правом или обязанностью и первоначальным правоотношением.
Существует и иное определение правопреемства, сформулированное профессором В.С. Толстым. По его мнению, термин «правопреемство» означает, что «при наличии установленных юридических фактов происходит прекращение прав и обязанностей у одних лиц и причинно связанное возникновение их у других в том же или ином объеме» (теория дискретности)9.
Представители теории дискретности отрицают само понятие «перехода» права, что в конечном итоге приводит к отрицанию явления правопреемства как такового.
В.А. Белов в книге «Сингулярное правопреемство в обязательстве» выделяет следующий аргумент теории дискретности правопреемства: передача права предполагает наличие хотя бы и бесконечно малого по продолжительности момента времени, когда одно лицо (правопредшественник или ауктор) право уже передало, а другое (правопреемник) еще не приняло10.
Сторонники теории дискретности субъективных прав (юридических обязанностей) видят сущность правопреемства в том, что «с вручением предмета исполнения кредитору соответствующие правомочия и обязанности у должника прекращаются, а у принявшего возникают одноименные или другие права и обязанности».
Таким образом, научная дискуссия о сущности правопреемства разделилась по двум основным направлениям. Одни ученые считают, что понятие «правопреемство» является условным и в целом предполагает изменение правоотношения: происходит переход прав и обязанностей от одного субъекта к другому. Другие правоведы предполагают, что правопреемство представляет собой два последовательных процесса – прекращение одного правоотношения и возникновение другого.
Вместе с тем как представляется, исходя из предписаний действующего российского законодательства, предпочтительнее использовать понятие правопреемство в смысле замены субъекта в правоотношении с одновременным переходом прав и обязанностей от одного субъекта правоотношений к другому. Данное утверждение можно обосновать следующим образом.
Во-первых, в правовом пространстве Российской Федерации на нормативном уровне не предусматривается возможность прекращения одного правоотношения и одновременное возникновение другого правоотношения (идентичного первому, но с другим субъектом).
Во-вторых, в правовых нормах о правопреемстве используются термины «переход» или «передача». Например, право требования может быть передано другому лицу по сделке или перейти к другому лицу на основании закона (ст. 382 Гражданского кодекса Российской Федерации).11
В-третьих, если не происходит замены субъекта в правоотношении и одновременного перехода прав и обязанностей от прежнего субъекта к новому, то возникает вопрос об обоснованности появления прав и обязанностей у правопреемников.
Виды правопреемства
Явление правопреемства несет в себе немалый объем информации о жизни правоотношений во всем их многообразии, поэтому необходимо провести видовую классификацию правопреемства.
Выделятся несколько критериев для классификации явления правопреемства.
- В зависимости от количества правоотношений, в которых заменяется субъект, при правопреемстве необходимо выделить сингулярное правопреемство (субъект заменяется в одном или нескольких правоотношениях на основании одного юридического факта или состава юридических фактов) и универсальное правопреемство (субъект заменяется во всех правоотношениях, в которых участвует на основании одного юридического факта или состава юридических фактов, кроме тех правоотношений, в которых правопреемство невозможно).
Универсальное правопреемство – это правопреемство, при котором правопреемник в результате одного юридического факта занимает правопредшественника во всех правоотношениях. Например, при реорганизации органа государственной власти во все правоотношения, в которых участвовал этот орган государственной власти, должен вступить новый орган государственной власти, которому переданы права и обязанности реорганизованного органа государственной власти. Универсальное правопреемство с точки зрения его субъектов целесообразно разделять на два вида. Универсальное правопреемство в отношении индивидуальных субъектов правоотношений и универсальное правопреемство в отношении коллективных субъектов правоотношений.
Таким образом, основанием деления правопреемства на сингулярное и универсальное является количество правоотношений, в которых на основании одного юридического факта происходит изменение правопредшественника на правопреемников. В случае если такая замена происходит в одном или нескольких правоотношениях – налицо сингулярное правопреемство.
- Основываясь на наличии воли субъекта, на изменение правоотношения путем замены этого субъекта следует выделять волевое преемство и правопреемство в отсутствии воли праводателя («принудительное правопреемство»). Например, принудительное изъятие имущества, в соответствии с п.2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, реорганизация юридических лиц в случае их принудительной реорганизации, в соответствии с п. 2 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации.12
«Принудительное» правопреемство чаще всего осуществляется в публичных отраслях права при отсутствии равенства интересов сторон. Именно властное распоряжение и является основанием для осуществления «принудительного» правопреемства. Волевое правопреемство происходит в случаях, когда существует согласованная воля сторон правоотношения на его изменения.
- В зависимости от вида субъекта-правопредшественника, участвовавшего в правоотношении, можно разделять правопреемство индивидуальных субъектов правоотношений и правопреемство коллективных субъектов правоотношений. Разница в правопреемстве индивидуальных и коллективных субъектов правоотношения заключается в том, что индивидуальные субъекты в правоотношении могут изменяться не только на основании своей воли (например, заключение договора цессии) и на основании принуждения (например, принудительный выкуп имущества), но и на основании такого события, как смерть индивидуального субъекта правоотношения.
- Исходя из оснований делений отраслей права, на материальные и процессуальные, в теории права можно вести речь о материальном правопреемстве и процессуальном правопреемстве. При этом правопреемство в материальных и процессуальных отраслях права имеет значительные особенности. Так, сущность правопреемства в процессуальных отраслях права заключается в том, что оно происходит на основании соответствующего правопреемства в материальных отраслях права обязательно на их основе.
Более подробно остановимся на рассмотрении коллективных субъектов правоотношений в публичном праве, а именно в государственном и муниципальном праве.
Круг субъектов публичных правоотношений широк: от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований до всевозможных политических партий, избирательных объединений и т.д.
Правопреемство в государственном праве
Некоторые их указанных в предыдущем параграфе субъектов правоотношений, по-видимому, могут изменяться путем их замены в соответствующих правоотношениях, в которых они участвуют. Так, например, законодательно установлена возможность изменения состава субъектов Российской Федерации, которая происходит в соответствии с Федеральным Конституционным законом от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», 13путем слияния двух или более субъектов Российской Федерации в один единый субъект. В этом случае происходит замена субъекта во всех правоотношениях, в которых участвовал этот субъект.
Порядок изменения состава субъектов Российской Федерации и, соответственно порядок их правопреемства в правоотношениях наиболее полно отражены в конституционном законодательстве Российской Федерации. Согласно ч.2, ст. 65 Конституции РФ14 процесс создания, преобразования и упразднения государственно-территориальных единиц в Российской Федерации назван «изменением субъектного состава Российской Федерации», которое происходит на основании норм Федерального Конституционного Закона от 17.12.2001 №6 -ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». По каждому случаю создания нового субъекта в Российской Федерации также принимается также специальный конституционный закон.
В литературе выделяются два случая правопреемства, предусмотренные названным Федеральным конституционным законом: во-первых, при вхождении иностранного государства в состав Российской Федерации, и, во-вторых, правопреемство по правам и обязанностям объединившихся субъектов вновь созданным субъектом Российской Федерации. В науке конституционного права выделяются и иные способы преобразования субъектного состава федерации, в частности разделение территории субъекта федерации на несколько новых субъектов. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации от 04.06. 1992 г. №2927-I «Об образовании Ингушской республики в составе Российской Федерации» 15произошло разделение единой Ингушско-Чеченской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику.
Создание новых субъектов Российской Федерации происходит на основании совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), заинтересованных в объединении субъектов Российской Федерации, направляемого президенту Российской Федерации. После этого вопрос о создании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы.
На основании положений Федерального Конституционного закона от 17.12.2001 № 6 –ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в Российской Федерации началась процедура объединения субъектов Российской Федерации. Так, 25 марта 2004 года принят Федеральный Конституционный закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»16; Федеральный Конституционный закон от 14.10.2005 №6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»17; Федеральный конституционный закон от 12.06.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»18 и т.д.
Практически все указанные Федеральные конституционные законы содержат статью, регулирующую порядок правопреемства при создании нового субъекта Российской Федерации, которая упорядочивает вопросы правопреемства в трех типах правоотношений. Во-первых, это отношения собственности субъекта Российской Федерации. Все имущество, которым объединяющиеся субъекты Российской Федерации обладали на праве собственности, становится собственностью вновь образованного субъекта Российской Федерации. Во-вторых, новый субъект Российской Федерации становится правопреемником объединившихся субъектов Российской Федерации во всех отношениях с Российской Федерацией, органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, юридическими и физическими лицами и т.д. В-третьих, органы государственной власти и иные государственные органы нового субъекта Российской Федерации также становятся правопреемниками органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации, осуществляющих полн6омочия в соответствующей сфере деятельности. В рамках статьи о правопреемстве в указанных Федеральных конституционных законах установлено также, что в случае, если какое-либо право (обязанность) не было передано новому субъекту Российской Федерации, то вопросы правопреемства решаются в соответствии с заключаемыми таким субъектом договорами и соглашениями.
Процесс правопреемства субъектов Российской Федерации – достаточно длительная процедура, поэтому каждый из указанных Федеральных конституционных законов о создании субъектов Российской Федерации предусматривает переходный период для оформления правопреемства.
Вопросы правопреемства в муниципальном праве
Особенности правопреемства существуют и в муниципальном праве.
Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Так, в ст. 12 Конституции РФ говорится о самостоятельности местного самоуправления и независимости его от органов государственной власти.
В главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» определены основные права местного самоуправления:
а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения;
б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов;
г) право на судебную защиту местного самоуправления;
д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Рассмотрение вопросов правопреемства в муниципальном праве необходимо начать с рассмотрения типов субъектов, участвующих в муниципальных правоотношениях.
Так Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 выделяет четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.
Все указанные виды муниципальных образований могут вступать в различные правоотношения, причем их отраслевая принадлежность является различной – от гражданско-правовых отношений до процессуальных, бюджетных и т.д.
Замена субъекта в правоотношениях, в которых участвует любое муниципальное образование, может происходить на основании ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования. В соответствии с данной статьей, определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Заслуживающим внимания аспектом правопреемства коллективных субъектов правоотношений в муниципальном праве является вопросы территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает определения муниципального образования, а только перечисляет его возможные виды соответственно возникают вопросы различной направленности, особенно в части муниципальной собственности.
Правопреемство в материальных и процессуальных правоотношениях при реорганизации муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызывает затруднения в судебной практике РФ. Особое место занимают имущественные правоотношения, возникшие в результате принятия указанного выше Федерального закона.
Данную проблему рассмотрим на примере решения Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2009 г. (приложение 1).
Муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» от имени Мичуринского сельского поселения обратилось в Арбитражный суд с иском к Брянскому муниципальному району в лице муниципального учреждения «Администрация Брянского района» и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании права собственности за сельским поселением на земельный участок, расположенный в поселке Мичуринский Брянского района.
По мнению администрации Брянского района, ссылка истца на решение Брянского райисполкома, о том, что в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов были переданы земли сельских населенных пунктов несостоятельна, поскольку в соответствии с п.4 Указа Президента Российской Федерации от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность Мичуринского сельского Совета народных депутатов была прекращена, а Мичуринское сельское поселение относится к вновь образованным муниципальным образованиям и не является правопреемником указанного в решении органа местного самоуправления.
Руководство районной администрации не учло тот факт, что нельзя ни один орган просто так отправить в небытие, даже если он ликвидирован, упразднен, не может никому е принадлежать имущество, ранее находившееся в чьей-то власти. Именно для урегулирования таких ситуаций был создан институт правопреемства.
Оценив материалы дела, суд признал иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 06.10.2003 г № 131-Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Муниципальное образование в границах Брянского района наделено статусом муниципального района, а в его пределах были образованы новые муниципальные образования – городские и сельские поселения. Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. № 3- З, в составе территории Брянского района Мичуринское муниципальное образование наделено статусом Мичуринского сельского поселения.
Возвращаясь к проблеме правопреемства, нам интересна следующая точка зрения суда: «Суд полагает, что институт правопреемства не может быть распространен в полной мере к участникам рассматриваемых гражданских правоотношений, поскольку, хотя согласно статье 24 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, но они не являются юридическими лицами. К ним применяются нормы законодательства, установленные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Далее суд поясняет, что «от имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления». А они, в свою очередь, имеют статус юридического лица и участвуют в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, и в этом случае они действуют в соответствии с ч. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, как органы публичной власти.
Между тем, в соответствии с п.10, ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территории указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий.
Такие вопросы местного значения как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение и распоряжение муниципальным имуществом и др. являются продолжающимися и беспрерывными в своей реализации.
Поскольку в силу п. 20 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, пп.1 п.2, ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 г. № 154-ФЗ, вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения, муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» как орган местного самоуправления является правопреемником по использованию и контролю земель на территории сельского поселения, а ранее на территории сельсовета .По действовавшему ранее законодательству, регулирующему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы, иные населенные пункты на территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, являлись муниципальными образованиями (см. п. 1 ст. 2 ФЗ от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ).
