Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

АКАДЕМИЯ  УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ  УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ

Факультет управления

Кафедра конституционного и административного  права

Специальность Государственное управление и право

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине  Конституционное право

на тему  Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

Минск  2013 год

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..…..3

ГЛАВА 1 История, понятие и значение органов местного управления и самоуправления…………………………………………………………..……..….5

1. Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь ………………………………..……5
2. Понятие местного управления и самоуправления …….…...…………........12

1.3 Проблемы местного самоуправления в Беларуси.................……………..…21

ГЛАВА 2 Правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления. ………………………………………………………..………....26   2.1 Правотворческая деятельность местных Советов депутатов …………..….26    2.2 Правотворчество постоянных комиссий местных Советов депутатов.……………………………………………………………………….…36

2.3 Правотворчество  Территориального общественного самоуправления…..37

2.4 Местное  собрание, местный референдум и  иные формы местного самоуправления…………………………………………………………………...39

2.5 Правотворческая  деятельность исполнительных комитетов….……….…..40

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................................49

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ..............................................53

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Конституционная модель организации власти в РБ ………..60

ПРИЛОЖЕНИ 2 Система подчиненности органов местного управления и самоуправления РБ ………….………………………………………………........61

ПРИЛОЖЕНИ 3 Организационная структура местной власти в РБ..…………62

ВВЕДЕНИЕ

Формирование  демократической государственности, гражданского общества, обеспечение устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь, достижение гармоничного взаимодействия государства и народовластия требуют переосмысления целого блока проблем в сфере местного самоуправления. Несомненно, что основная часть жизненных интересов человека реализуется на местном уровне, и местное самоуправление позволяет решать значительную часть государственных дел и управлять ими. В этой связи очень важно обеспечить приближение власти к народу, установить гибкий механизм управления с меньшей бюрократией, раскрыть социально-экономический потенциал территориальных единиц, поддерживать политическое равновесие и гармонию в местных сообществах, оптимально сочетать местные и общественные интересы. Именно поэтому анализ актуальных проблем правотворчества местного самоуправления в стране, осуществленный специалистами в различных отраслях экономики и права, восполняет пробелы по ряду значимых вопросов, возникающих в повседневной практической жизни не только депутатов местных Советов депутатов, работников исполнительных и распорядительных органов, но и граждан, стремящихся к самоуправлению на местах.

В данной работе определены теоретические основы местного самоуправления, дана характеристика административно-территориального деления Беларуси и обозначены проблемы его совершенствования, исследован статус представительных органов местного самоуправления, раскрыты особенности правотворческой деятельности исполнительных и распорядительных органов. Также анализируются экономические основы местного самоуправления, в том числе вопросы коммунальной собственности и хозяйства, местных финансов и бюджетного процесса местных Советов депутатов. Изучены нормативные правовые акты как Республики Беларусь, так и зарубежных стран, что позволило им не только отметить проблемы, но и предложить пути их разрешения.  Беларусь – «государство для народа».

Поэтому целью данной работы является исследование понятия и правил правотворческой деятельности.

Объектом исследования является правотворческая деятельность органов местного управления и самоуправления

Предмет - все направления правотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления.

Методы  изучения включают все научные методы, используемые общей теорией права, как общие (анализ, синтез, классификация и т. д.), так и частные (формально-юридический, сравнительно-правовой).

Задачей работы ставиться:

1. Охарактеризовать различные органы местного управления и самоуправления.
2. Осветить особенности зарождения и развития органов местного управления и самоуправления.
3. Раскрыть понятие и содержание правотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления.

СОДЕРЖАНИЕ

ГЛАВА 1

ИСТОРИЯ, ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Этапы формирования современной системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

История становления системы органов  местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с 9 апреля 1990 г., когда  был принят Закон СССР «Об общих  началах местного управления и местного хозяйства в СССР» (далее - Закон 1990 г.). Этот Закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г.. Закон 1990 г. ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом  плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Этот закон не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. Но союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении.

В декабре 1990 г. был принят Закон  «О собственности в БССР». Государственная  собственность была разделена на два вида: республиканскую и коммунальную. Закон определил, что коммунальная собственность принадлежит соответствующему административно-территориальному образованию. Распоряжение ею осуществляется уже  не от имени государства (всего народа), а от имени населения той или  иной административно-территориальной  единицы самостоятельно в рамках закона. Таким образом, было декларировано, что местное население (территориальное  сообщество) выступает как субъект  права коммунальной собственности. Несомненно, это был шаг вперед по пути деэтатизации, социализации собственности, в признании автономии местных  интересов и их определяющей роли в управлении коммунальной собственностью. Тем не менее, она все же признавалась в рамках прежней экономико-правовой парадигмы формой государственной  собственности подобно тому, как  местное самоуправление вводилось  как институция государственной  власти.

Отправным пунктом следующего этапа  реформирования местной власти стало  принятие 20 февраля 1991 г. Закона Республики Беларусь №617-XII «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской  ССР» (далее - Закон 1991 г.). Согласно этому  Закону местные органы формально  стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной  власти и управления. Сохранялась  достаточно жесткая финансовая зависимость  низовых уровней от вышестоящих  при распределении бюджетных  средств. Статья 34 Закона 1991 г. предусматривала  самостоятельное формирование и  исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы  на деле не выполнялись. Такое положение  вытекало, в том числе и из нечеткого  разграничения компетенции между  Советами разных уровней. Закон определял  три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский  городской), базовый (городские в  городах областного подчинения и  районные Советы) и первичный (все  остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции  и конфликты.

Однако благодаря Закону 1991 г. было возвращено в обиход само понятие  «местное самоуправление» (до принятия названного Закона речь вообще не шла  о самоуправлении, а только о Советах  народных депутатов и их исполкомах как местных органах государственной  власти), определены его основные принципы, в том числе самостоятельность  и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

Но органы общественного самоуправления в республике начали создаваться  еще в конце 1989 г. до принятия Закона о местном самоуправлении. Например, в г. Минске на основе Положения о  комитетах общественного самоуправления (КОС), принятого 10 октября 1989 г. Первым не только в Минске, но и в Беларуси общественным самоуправленческим комитетом, созданным именно по инициативе граждан  и зарегистрированным Советом депутатов, был КОС-84.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала  первая редакция Закона 1991 г. В соответствии с действовавшей тогда Конституцией вся власть концентрировалась в  системе Советов. Верховный Совет  формировал правительство - Совет Министров  и иные республиканские государственные  органы, имел право отмены решений  исполнительной власти и роспуска местных  Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон 1991 г. были внесены  изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию  власти. Исполкомы получили право  самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей  подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель «сильный исполком - слабый Совет».

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что  даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех  лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства.

В 1994 г. была принята Конституция  Республики Беларусь (в 1996 г. в неё  были внесены изменения). По Конституции  Белоруссия является простым унитарным  государством. Страна состоит из 6 областей. В областях избираются Советы граждан  сроком на 4 года. Вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый  раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в  Конституции БССР 1978 г.

В государстве на местном уровне существует принцип соподчиненности: вышестоящие советы отменяют решения  нижестоящих советов.

Конституция закрепляет, что в случае систематического или грубого нарушения  местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания  досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Конституционно в Беларуси закреплены основные функции местных Советов: утверждение плана социально-экономического развития, бюджета, местных налогов  и сборов, назначение местных референдумов, утверждение порядка распоряжения коммунальной собственностью.

Но в ст. 13 Конституции закреплены два вида собственности: государственная  и частная, а муниципальная отсутствует.

После принятия Конституции в Закон 1991 г. был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться «Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»), получили организационное  оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил  Указ Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. №383 «О проведении реформы  органов местного управления и самоуправления», которым в городах были ликвидированы  районные Советы депутатов и их органы. В п. 2 Указа предписывалось: «Образовать  на территории районов в городах  местные администрации с правами  юридического лица». Они явились  правопреемниками исполнительных комитетов  районных в городах Советов депутатов. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. №481 «Об утверждении  примерной структуры местных  администраций в районах городов» была утверждена примерная структура  местных администраций в районах  городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения  и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной  власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. №476 и Указом от 18 марта 1996 г. №105, которыми утверждались «Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного  комитета» и «Положение о председателе районного, городского исполнительного  комитета».

С принятием новой редакции Конституции  Республики Беларусь в результате референдума  от 24 ноября 1996 г. такого рода нормотворческая  практика Президента получила уже конституционное  подкрепление. Закон 1991 г., изложенный в новой редакции от 10 января 2000 г., практически полностью был приведен в соответствие с нормами Указов. Закон 1991 г. в новой редакции определил  систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепил основы правового положения органов  местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определялись понятия местного управления и самоуправления, система  и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая  основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления.

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь №411-З «О республиканских  и местных собраниях», который  регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию  республиканских и местных собраний как формы непосредственного  участия граждан в управлении делами общества и государств.

Права Советов и исполкомов распоряжаться  природными ресурсами закреплены в  Кодексе о земле (принят 04.01.1999 г.), Лесном кодексе (принят 14.07.2000 г.), Кодексе  о недрах (принят 15.12.1997 г.), Водном кодексе (принят 15.07.1998 г.) и иных актах законодательства.

Принятый 7 декабря 1998 г. Гражданский  кодекс Республики Беларусь в части  второй ст. 213 установил, что субъектами права государственной собственности  являются Республика Беларусь и административно-территориальные  единицы, в ст. 215 закрепил деление  госсобственности на два вида: республиканскую  и коммунальную (собственность административно-территориальных  единиц).

Развивалось и законодательство Республики Беларусь о финансово-экономических  основах местного самоуправления. Критерии классификации и виды административно-территориальных  единиц определяются Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №154-З «Об административно-территориальном  делении и порядке решения  вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь».

12 января 2007 г. Президент Республики  Беларусь подписал Указ №21 «О  повышении роли органов местного  управления и самоуправления  в решении вопросов жизнеобеспечения  населения» (далее - Указ Президента  Республики Беларусь №21), в соответствии  с которым были несколько повышены  статус органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов  жизнеобеспечения населения. Указом  определен порядок формирования  финансово-экономической базы бюджетов  первичного уровня. Такой подход  обеспечил не только оперативное,  но и качественное финансирование  мероприятий социального характера,  благоустройства населенных пунктов  и т.д.

Опыт работы по реализации Указа  Президента Республики Беларусь №21 показал: когда первичный уровень власти получил в свое распоряжение ряд  доходных источников и, исходя из величины поступлений от них, смог планировать  расходы, местные Советы стали более  заинтересованно влиять на все стороны  жизни вверенной им территории. У  них появились возможности материально  укрепиться, а также средства для  стимулирования органов общественного  самоуправления.

Следует отметить, что после выхода Указа Президента Республики Беларусь №21, многие вопросы, которые раньше казались нерешаемыми, «сдвинулись с места». В частности, сельские Советы стали освобождаться от несвойственных им функций, когда они пытались заниматься всем - вывозом мусора, ремонтом водопроводных сетей, уличным освещением, содержанием улиц и кладбищ и т.д.

Важным шагом на пути развития местного самоуправления Беларуси стало создание Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания. Совет по взаимодействию - это структура, которая  основана на базе и с участием органов  местного самоуправления всех уровней. Вместе с тем это и координационный орган. Он занимается обобщением и внедрением опыта, разработкой единых подходов к той или иной проблеме, доведением до местных органов самоуправления политики государства. Другими словами, Совет по взаимодействию работает «сверху вниз».

Деятельность Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при  Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь вышла на более  высокий уровень. Впервые после  получения статуса наблюдателя  в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы Совет по взаимодействию принял участие в пленарном заседании  Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в Страсбурге. Были определены перспективы сотрудничества Совета по взаимодействию с Конгрессом местных и региональных властей  Совета Европы, а также с Ассоциацией  агентств местной демократии в целях  совершенствования системы местного самоуправления в Республике Беларусь.

Европейский опыт по совершенствованию  системы управления на местах очень  важен для Беларуси. Кроме того, Беларусь заинтересована в налаживании  взаимовыгодных контактов с Конгрессом, в частности, по ключевым вопросам трансграничного  сотрудничества.

Важным этапом в повышении эффективности  института местного самоуправления в Беларуси стало создание на базе Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики национальной ассоциации местных и  региональных властей. Это также  способствовало консолидации усилий, направленных на экономическое развитие регионов, поскольку важно было повысить самостоятельность, ответственность  и инициативность местных органов  власти в этой сфере.

Следующим этапом развития и закрепления  правового положения органов местного управления и самоуправления стал Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

В нем определяется местное управление как форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных  интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Обозначена единая система органов  местного управления на территории Республики Беларусь состоящая из областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов, местных администраций.

В Законе также определено, что местное самоуправление в Республике Беларусь – форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. Расписаны экономические и правовые основы деятельности, а также компетенции органов местного управления и самоуправления. 

Итак, в рассматриваемый нами в  Беларуси период зародились и получили развитие важные элементы местного самоуправления. Они предусмотрены законодательством  страны, которое также совершенствовалось на протяжении становлении Республики Беларусь.

1.2 Понятие  местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

В соответствии с разделом V Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных  единиц сроком на четыре года.

Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном  им порядке и утверждаются в должности  соответствующими местными Советами депутатов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных  интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих  государственных органов.

К исключительной компетенции местных  Советов депутатов относятся:

• утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;
• установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;
• определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
• назначение местных референдумов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании  действующего законодательства принимают  решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными  органами.

Решения местных исполнительных и  распорядительных органов, не соответствующие  законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными  и распорядительными органами, а  также Президентом Республики Беларусь.

Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

В случае систематического или грубого  нарушения местным Советом депутатов  требований законодательства он может  быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения  полномочий местных Советов депутатов определяются законом

Компетенция, порядок создания и  деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством.

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон  Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З  «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Как уже  указывалось выше, предыдущий Закон  в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены  полномочия и ответственность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления. Изменена и  структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность  дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения  эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам  соответствующие полномочия, чтобы  решать необходимые вопросы на местном  уровне, а не обращаться по каждому  поводу за помощью в вышестоящие  инстанции.

Несмотря на значительные изменения  в структуре самого Закона, обусловленные  ориентацией на требования международных  правовых документов в области самоуправления, система органов местного самоуправления не изменилась. Как и ранее, она  представлена Советами и органами территориального общественного самоуправления.

Система Советов депутатов в  Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного. Отметим, что  основным звеном системы местного самоуправления Республики Беларусь являются именно Советы депутатов. Советы избираются гражданами и являются представительными государственными органами на территории соответствующих  административно-территориальных единиц.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской  Советы. Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам  базового и первичного территориальных  уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению  к Советам первичного территориального уровня.