Правотворческий процесс и его этапы

Министерство транспорта Российской Федерации

(МИНТРАНС России)

Федеральное агентство  воздушного транспорта

(РОСАВИАЦИЯ)

ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский  государственный университет гражданской  авиации»

 

 

Курсовая работа

По дисциплине: Теория государства  и права

На тему: Правотворческий  процесс и его этапы

 

 

Выполнил: студент 1к. 502 гр. ЮФ

Калмыков Владимир

Преподаватель: Савицкая А. Е.

 

 

Санкт-Петербург

2011 г.

Содержание.

Введение…………………………………………………………………………….2

    1. Понятие, принципы и функции правотворчества.
      1. Понятие правотворчества……………………………………….3
      2. Принципы правотворчества……………………………………4
      3. Функции правотворчества…………………………………….6
    2. Историческое развитие и становление органов законодательной власти в России……………………………………………………….8
    3. Этапы и стадии правотворческого процесса в РФ……………….12
    4. Виды правотворчества………………………………………………24
    5. Систематизация правовых норм……………………………………25
      1. Кодификация………………………………………………….26
      2. Инкорпорация…………………………………………………28
      3. Консолидация………………………………………………...30
    6. Полномочия органов законодательной власти.
      1. Полномочия и предметы ведения Фед. Собрания РФ……31
      2. Полномочия и предметы ведения Гос. Думы РФ…………34
      3. Полномочия и предметы ведения законодательных органов Субъектов Федерации……………………………………….35

Заключение……………………………………………………………………….39

Список литературы……………………………………………………………...40

 

 

 

 

Введение.

На всех этапах развития человеческое общество нуждалось в регулировании, упорядочении различных отношений. На протяжении веков государство пользовалось различными источниками упорядочения отношений (Русская правда, Судебники, Соборное уложение и т.д.). В разное время разные органы государства осуществляли законодательные функции (Князь, вече, боярская дума, император и т.д.). В России такие органы законодательной власти появились только к началу XX вв. Страна прошла сложный путь становления парламентаризма в том виде, в котором он есть сейчас.

То есть можно сказать, на что сегодняшний момент Россия переживает сложный этап реформирования не только государства, но и общества в целом и это реформирование требует нужных законов, жесткой системы законодательной власти в стране.

Теоретическая задача работы состоит в том, чтобы  не просто описать процесс происхождения  закона через все стадии его создания, а показать научные основы этой деятельности: это вопросы необходимости правового  регулирования общественных отношений  и адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, вопросы научного планирования законодательной работы и прогнозирования  последствий принятия закона, вопросы  научной экспертизы проектов законов  и их модальной сбалансированности.

Тема  данной работы достаточно спорная так как нет единого мнения в положительности данной системы органов законодательной власти.

 

 

1.Понятие, принципы, функции правотворчества

1.1.Понятие правотворчества

По мнению одних авторов, правотворчество  выступает как периодически оформленная  процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах по изменению  и обмену этих актов. Другая позиция  заключается в широкой трактовке  правотворчества, направленной на достижение целей общества, организационно оформленной  деятельности государства по выявлению  потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений  о создании в соответствии с выявленными  потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Эти взгляды  сохраняются в тех или иных вариантах и в настоящее время. В новейших научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества  охватывает весь процесс создания правовой нормы – начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием ее и заканчивая введением в действие.

Суммируя  устойчивые научные разработки и  устоявшиеся в практике законотворчества подходы, можно предложить следующее определение правотворчества. Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов. Во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации, во-вторых, определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт, в-третьих, выбор формы предполагаемого акта, в-четвертых, подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.

1.2.Принципы правотворчества

В современном  цивилизованном государстве правотворческая  деятельность должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных  начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

  1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.
  2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, политика всенародных обсуждений как средства реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве.
  3. Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума - самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 году впервые путем референдума в нашей стране была принята Конституция России.
  4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая то, что они начинают работать на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент.
  5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.
  6. Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

 

 

1.3.Функции правотворчества.

Основными функциями правотворчества являются:

1. Функция первичного регулирования общественных отношений (выработка и принятие новых правовых норм) действует в тех случаях, когда общественные отношения ранее не регулировались, и впервые возникла необходимость в их регулировании.

2. Функция обновления правового материала (отмена, изменение или дополнение действующих норм) предполагает замену тех законов, которые устарели, не соответствуют потребностям общественного развития. При этом важно не заниматься обновлением ради обновления, поскольку стабильность лучше перемен, тем более перемен без особой необходимости.

3. Функция ликвидации пробелов  в праве, то есть устранение  полного или частичного отсутствия  в действующих нормативных актах  необходимых юридических норм.

Разумеется, можно использовать аналогию закона, т.е. решение дела или отдельного вопроса на основании закона, регулирующего  подобные отношения; либо аналогию права, т.е. решение дела или отдельного юридического вопроса на основе общих  начал и смысла законодательства. Однако аналогия не закрывает пробел. Устранить пробел можно только путем правотворчества.

4. Систематизация законодательства. Наиболее радикальным способом систематизации законодательства является его кодификация, которая вносит элемент упорядоченности и в форму, и в содержание законодательства.

5. Детализация (конкретизация) права. Например, нормы законов могут детализироваться (конкретизироваться) нормами соответствующих подзаконных актов.

Все функции правотворчества во многом диалектически взаимосвязаны  между собой, одна предполагает другую как причина предполагает наличие  ее следствия. Например, систематизация законодательства посредством его  кодификации сопровождается его обновлением, детализацией, восполнением пробелов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Историческое развитие и становление органов законодательной власти в России

Появление в России профессионального, постоянно  действующего представительного и  законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого  исторического развития института  народного  представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

В XVI – XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских  соборов (равно как и церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный  и политический режим, введенный  Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30 - х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства  сословий: сначала дворянства, затем  купечества. В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается  земство – всесословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения – органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906 – 1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего  государственного устройства выдвинули  новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР1.

Однако было бы неправильно видеть в советском  периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства  может ускорить или затормозить  общественное развитие, но не в состоянии  отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих  на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного  представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

Политическая  эволюция советской формы народного  представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988 – 90 – х гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии. После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой – существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ. Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом  нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению  с предыдущей в действующей Конституции  РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого  принципа: подчеркнутый приоритет президентской  власти, ограничение контрольных  полномочий парламента, усложненный  механизм отрешения от должности  Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и  ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства  приведет, по – видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания. 2

 

3. Этапы и стадии правотворческого  процесса в РФ

Принятие закона состоит из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называется законодательным  процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Нарушение конституционного порядка  прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция  РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс.

В Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих  основных стадий:

  • Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,
  • Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,
  • Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой,
  • Рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,
  • Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации,
  • Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,
  • Повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,
  • подписание и обнародование законов Президентом России Конституция Российской Федерации. 3

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, к примеру, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения его верхней палатой или отклонения Президентом РФ. Однако высший закон РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов. Этот порядок регламентируется ч.2 ст. 108 Конституции РФ.

Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и  предварительного рассмотрения. Право  законодательной инициативы – это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Отличие законодательной инициативы состоит в обязательности рассмотрения, этим она отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.

Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения).

Возможна совместная законодательная  инициатива субъектов. Не исключается  совместное осуществление законодательной  инициативы и другими ее субъектами.

Внесению законопроекта в законодательный  орган предшествует весьма продолжительная  работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права  законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.

Законопроекты вносятся в Государственную  Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), вносимый законопроект в соответствии с регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

Отвечающий всем этим требованиям  законопроект регистрируется – контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, после чего он Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть внесен, только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.4

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят  его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой, в соответствии с ее регламентом осуществляется в трех чтениях.

Во время первого чтения обсуждаются  основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада  инициатора проекта, затем заслушиваются  содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная  Дума приступает к принятию решения  по законопроекту с учетом всех высказанных  замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может  установить сроки подачи поправок к  нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение  о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении  законопроекта и продолжении  работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

Решение по законопроекту считается  принятым, если за него проголосовало  большинство от общего числа (общее число согласно ч.3 ст. 95 Конституции, - 450 депутатов) депутатов Государственной Думы (ч.2 ст. 105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Поправки к законопроекту, принятому  в первом чтении, поступают в соответствующий  комитет Гос. Думы, Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает  и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения палатой  вопросов во втором чтении. В ходе второго  чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах  их рассмотрения, и они обсуждают  поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта  за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются  внесение в законопроект поправок и  возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон  считается принятым, если он одобрен  большинством не менее 2/3 от общего числа  депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

В случаях, если принятый Думой федеральный  закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации  в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции)

Принятый Государственной Думой  федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.

Поступивший из нижней палаты федеральный  закон регистрируется в верхней  палате российского парламента и  в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами  и материалами направляется всем членам Совета Федерации.5

Председатель Совета Федерации  или, по его поручению, заместитель  Председателя СФ определяет комитет, ответственный  за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах  и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный  комитет. Рассматривая закон, комитет  большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации  предусматривает, что Совет Федерации  может в течение 14 дней рассматривать  принятый Государственной Думой  федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит  от возможности регулируемых законом  отношений, от степени учета в  нем интересов субъектов Федерации. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный  срок, в течение которого Совет  Федерации рассматривает поступивший  из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого  правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам:

  1. федерального бюджета;
  2. федеральных налогов и сборов;
  3. финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
  4. ратификации и денонсации международных договоров РФ;
  5. статуса и защиты государственной границы РФ;
  6. войны и мира;

Рассмотрение закона в Совете Федерации  начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают  данный закон. По результатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить  его. Постановление СФ об одобрении  федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего  обязательному рассмотрению в СФ, считается принятие палатой решения  о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня  заседания СФ.

Правотворческий процесс и его этапы