Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы. 2
МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Челябинский государственный университет»
(ФГБОУ ВПО «ЧелГУ»)
Институт Права
Кафедра теории и истории государства и права
Правотворческий (законодательный) процесс и его этапы
Курсовая работа
Бахарева Елена Николаевна
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент
Байгутлин Расул Исмагилович
Дата защиты «____»__________2013 г.
Оценка________________________
______________________________
(подпись научного
Челябинск
2013
Содержание
Введение
В своей жизни мы часто сталкиваемся с проявлением различных нормативных актов. Они призваны урегулировать общественные отношения в различных сферах действительности. Это служит основанием разграничения их по предмету ведения и издавших их органам.
Процесс создания нормативных актов носит название «правотворчество». По результатам работы которого – законам и нормативным актам – судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.
Правотворческий процесс – это сложная деятельность компетентных органов государства, требующая несколько этапов (стадий).
Актуальность данной темы обуславливается тем, что существуют проблемные аспекты правотворческого (законодательного) процесса в Российской Федерации. Ведь именно правовые проблемы и пробелы в этой области юриспруденции мешают развитию всей правовой системы страны.
Объектом курсовой работы является правотворческий (законодательный) процесс как одно из существенных направлений деятельности компетентных государственных органов.
Предмет работы – сущность правотворческого (законодательного) процесса и особенности его этапов.
Цель данной работы – исследовать правотворческий (законодательный) процесс и его этапы. Исходя из поставленной цели, ставим следующие задачи:
- Рассмотреть понятие, структуру, признаки, и принципы правотворческого (законодательного) процесса;
- Проанализировать правотворческий (законодательный) процесс иностранных государств;
- Исследовать виды правотворческого (законодательного) процесса в Российской Федерации;
- В заключении работы выделить проблемы правотворческого (законодательного) процесса в Российской Федерации и пути их решения.
При написании курсовой работы использовались следующие методы:
- Восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному;
- Метод сравнения;
- Формально-юридический метод.
Начало изучению и анализу законодательного процесса и отдельных его стадий в нашей стране положили русские юристы А.Д. Градовский, П.М. Коркунов, К.Д. Неволин и другие.
В советский период были заложены фундаментальные основы исследования
законодательных процедур, результаты
которых нашли отражение в трудах Г.В. Барабатиева,
Н.А. Богдановой, E.И. Козловой, Д.А. Ковачева,
Л.Т. Кривенко, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина,
К.Ф. Шеремета и многих
других.
В настоящее время исследование законодательного процесса зафиксировали в своих трудах современные ученые-юристы А.С. Автономов, B.C. Афанасьев, А.С. Алюшин, О.А. Гаврилов, Д.А. Керимов, Н.П. Колдаева, В.Н. Кудрявцев, Д.А. Ковачев, В.В. Лазарев, В.И. Лафитский, В.Н. Медведев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.М. Сырых, А.Е. Себенцов, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина и ряд других специалистов.
Нормативной основой данной курсовой работы является непосредственно Конституция РФ 1993г., иные законы и нормативные правовые акты государства в сфере правотворчества, а также тексты научных и исследовательских работ по данной теме.
Курсовая работа состоит из введения, двух разделов, содержащих по несколько подпунктов, заключения и списка использованных источников.
1. Правотворческий и законодательный процесс.
1.1 Понятие, признаки и принципы правотворчества и правотворческого процесса.
В буквальном смысле слова правотворчество - это процесс создания правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья.1
В государственно-правовой истории использовались различные формы права, и это зависело от выбора способов его создания. Можно выделить два основных способа создания права: государственные органы сами создают (изменяют) право; государство объявляет правом то, что создается другими субъектами. К последнему относится санкционирование государство обычая, в результате чего он становится правовым обычаем. К такому же способу правотворчества относится санкционирование государством религиозных норм в качестве правовых. Превращение религиозных норм в правовые возможно только с санкции государства и имеет немало особенностей, связанных с этапами истории и с различными регионами.
Следовательно, право может быть создано только государством или другим субъектом, если это санкционировано государством. Т.е. можно сказать, что правотворчество – это такая разновидность правовой деятельности государства, содержание которой заключается в возведении воли в правовые требования, правила, так как сущность права составляет возводимая в право воля социальных сил, имеющих государственную власть осуществляющих нормотворческую деятельность, а внешней формой ее выражения являются юридические нормы, закрепленные в нормативных правовых актах или других актах государства.
Правотворчество имеет специфические черты, отличающие его от других правовых форм государственной деятельности, а именно:
- Правотворчество является единственным способом возведения в право государственной воли;
- Его содержание сводится к созданию, изменению или отмене правовых норм (с определением пробелов их действия);
- Оно создает правовую основу для иных видов правовой государственной деятельности; его результатом является принятие нормативных правовых актов и иных форм (источников) права;
- Субъектами правотворчества могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, некоторые негосударственные учреждения и организации (которым государство делегировало эти полномочия), а также непосредственно народ путем референдума.
Правотворчество осуществляется как юридически оформленная процедура. Правовая регламентация правотворческого процесс зависит от уровня правовой культуры в стране, правотворческого органа, устанавливающего порядок в нормотворчестве – процедуру.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах. Их соблюдение правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.2 К числу таких принципов можно отнести следующие:
1) демократизм и гласность
2) профессионализм связан с
3) законность выражается в
4) научный характер выражается
в объективной обусловленности
правового акта социально-
5) связь с правоприменительной
практикой позволяет
С учетом субъектного состава органов можно выделить три разновидности правотворческой деятельности: правотворчество государственных органов, санкционированное правотворчество, народное правотворчество (референдум).
Правотворчество государственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Юридическая сила нормативного акта, принятого тем или иным органом, соизмеряется его компетенцией в иерархической структуре механизма государства. Результатом правотворчества государственных органов могут быть законы и различного рода подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, инструкции министерств и ведомств, постановления и распоряжения органов власти на местах).
Санкционированное правотворчество – это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.
Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощью народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.
Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.3
В зависимости от значимости правотворчество делится на:
1. законотворчество (
2. делегированное
3. подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций)4.
1.2. Законодательный процесс
как разновидность
Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы — законов. Иногда законодательный процесс именуют еще процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту как итог его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления в силу.
Как и правотворческий процесс в целом, законодательный процесс предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку введен в определенные правовые формы. Однако здесь мы имеем дело с правоприменением особого рода. В отличие от других его видов правотворческий (в том числе законодательный) процесс можно уподобить «производству средств производства».5
1.3 Законодательный процесс: понятие, признаки и принципы
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.6
Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.7
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.8
Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.
1.4 Стадии законодательного процесса
Законодательный процесс – процесс принятия и вступления в силу закона. Начинается от внесения законопроекта и завершается опубликованием принятого закона.
Законодательный процесс делится на несколько стадий. Чаще всего выделяют четыре стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование закона. Рассмотрим их подробнее.
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.9
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определенной группе депутатов.
В ряде стран существует институт народной инициативы. На практике это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народная инициатива довольно часто применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется.
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соответствующих положений в иных нормативных актах. Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы для англосаксонской системы права.
Законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества.
Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.), т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).
На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии — законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Президентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом - в форме «парламентской инициативы».
Внося законодательное предложение, депутат не «связан» формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.
Второй наиболее важной и объемной стадией законодательного процесса является обсуждение законопроекта, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — переедается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.
Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:
1) указания на разногласия, возникшие
в отношении отдельных
2) указания на намерения
На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом. Часто регламенты требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комиссия (комитет), работающая над проектом, а также все депутаты могли получить их своевременно и выработать к ним свое отношение. Поэтому во Франции, например, установлены сроки внесения поправок: 8 дней до обсуждения в палате.
При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.10
Используются разные способы голосования:
1) открытое - поднятием рук или
«голосование ногами», когда сторонники
законопроекта в парламенте
2) тайное — бюллетенями и
при помощи электронного
3) поименно открытое голосование.
Содержание третей стадии – принятие закона - различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.
В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
При равноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.
Одной из важных форм участия президента в законодательном процессе является право вето. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.
В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.
Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона.
Конституционное право, выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным).
Как правило, вето распространяется на законопроект в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен.
Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях.
Принятый парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:
а) принять возражения главы государства и внести соответствующие изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции;
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона, как правило, квалифицированным большинством голосов.
Стадия опубликования закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.
Различается неофициальное и официальное опубликование закона. При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.
