Правотворчество. 3
Введение.
В ходе исторического развития происходило развитие и изменение структуры общества, что неизбежно влекло за собой усложнение отношений внутри него. Обычаи и традиции, которые длительное время определяли жизнь общества, оказались недостаточно эффективными в этих изменившихся условиях. Новая форма организации общества, которой стало государство, потребовала регламентации общественных отношений с помощью правовых норм, обеспеченных силой государственного принуждения. Эта потребность привела к возникновению качественно нового вида деятельности – правотворчества.
Среди многообразия правовых явлений, которые характеризуют государственно – организованную жизнь современного общества, одно из центральных мест занимает правотворчество как процесс создания и закрепления норм права. Это обусловлено, прежде всего, тем фактором, что от того, в какой мере действующие нормы права выражают потребности и интересы общества, от того, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит и достижение тех целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Именно поэтому нормотворческая деятельность всегда является начальным этапом правового регулирования.
Конституция Российской Федерации говорит нам о том, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это говорит о том, что процесс законотворчества очень сложный механизм, который проходит в несколько этапов и ступеней.
Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Тема данной курсовой работы как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе. Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело - законотворчество, оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но, нередко, и трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов.
1. Правотворчество.
1.1. Понятие, принципы правотворчества.
Вопросам правотворчества посвящены фундаментальные работы, статьи и учебная литература. В юридической литературе можно встретить множество определений термина «правотворчество».
«Правотворческая деятельность — форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм»; «правотворчество — основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества»1; правотворчество — деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов; «правотворчество — рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т.п.»; «правотворчество — форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм»; «правотворчество — одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений»2; «правотворчество — организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия»; «правотворчество — комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; правотворчество — организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих; «правотворчество — специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм»3.
Таким образом, термин «правотворчество» уже давно используется в отечественной правовой науке. Однако нет единого мнения относительно содержания понятия и сущности такой правовой категории.
К тому же подходы к правовой действительности, претендующие на новизну, неизбежно вызывают необходимость обогащения традиционных юридических понятий, выработки новых общих положений и в связи с этим известной рационализации и развития юридической терминологии.
На этом основании было бы неверно оставить без уточнения понятие «правотворчество».
Уяснение почти любого понятия, прежде всего, связано с постижением этимологии термина. Так, термин «правотворчество» включает в себя две части — право и творчество. Первая определяет направленность этого вида деятельности — создание права, правовых норм.
В связи с этим также предопределяется конкретный круг ее субъектов — орган государственной власти или население (народ) в целом. Вторая часть анализируемого термина — творчество, то есть деятельность, направленная на создание материальных и культурных ценностей, как правило, ассоциируется в сознании людей с некой свободной реализацией воли субъектов4. Особое значение для творчества имеет воображение ума, способности абстрактного мышления, а также внутренней мотивации. Творчество правовых норм, как и любой другой вид творчества, есть некий процесс знания (познания). В то же время творческая активность ума по-разному реализуется в той или иной сфере материальной или духовной культуры. Поэтому выделяют виды познания: житейское, научное, практическое и т.д.
В целом под термином «правотворчество» подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. «Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания», — отмечает ученый5.
Правотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (в англосаксонской правовой системе)6.
Понятие правотворчества (правообразования) обычно употребляется в двух смыслах: образование (происхождение) права; образование отдельного юридического закона или более широкого нормативного правового акта. До настоящего времени не имеет однозначного решения проблема соотношения права и закона.
Существует точка зрения о том, что только государство является единственным и исключительным источником права, которое формируется посредством принимаемых им законов. В данном подходе просматривается понимание равенства между правом и законом.
Более распространенной является другая точка зрения. Она заключается в том, что право как регулятор общественных отношений считается «по меньшей мере относительно независимым от государства и закона или даже предшествующим закону, например, в качестве надисторичного естественного права или в качестве права общественного, социально – исторически обусловленного, рождающегося в объективных общественных отношениях»7.
Например, М.Н. Марченко считает, что государство обладает исключительными полномочиями по формированию законов, но не права. «Государство монополизирует законотворческую, а вовсе не правотворческую деятельность, ибо законотворчество и правотворчество, а вместе с ними закон как результат процесса законотворчества и право как продукт правотворчества, согласно развиваемым при таком подходе воззрениям, отнюдь не всегда совпадают».
В то же время он признает, что часть законов носит правовой характер. Критерии, позволяющие делить законы на правовые и внеправовые, а также разграничение права и закона теория пока еще не выработала.
Под правотворчеством условимся понимать вид государственной деятельности, заключающийся в процессе формирования и придания официальной формы в виде закона волеизъявлению, соответствующему интересам большинства населения.
Различают три способа правотворчества:
-непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов;
-санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями;
-непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума).
Некоторые исследователи обоснованно считают, что из множества используемых юридической наукой категорий только один термин содержит «творческую» составляющую — это «правотворчество».
Из самого понимания сущности демократии следует, что законодательная инициатива должна принадлежать непосредственно народу (как единственному источнику и носителю власти) или выборному представительному органу государства (парламенту — основным предназначением которого является выражение воли народа посредством осуществления правотворческого процесса).
В каждом государстве круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определяется на конституционном и законодательном уровнях. Этот перечень имеет достаточно жесткий ограничительный характер. В противном случае работа национальных парламентов была бы практически парализована и носила хаотический характер от большого количества желающих поучаствовать в этом процессе.
Создание современной теории правотворчества, базирующейся на принципах, отражающих разнообразные аспекты правового бытия, является одной из базовых задач, решение которой позволит устранить некоторые проблемы методологического характера.
Итак, правотворчество представляет собой разновидность государственной деятельности. В отличие от других форм деятельности государства — оперативного управления, правосудия, надзора и контроля, осуществление которых производится на основе действующего в обществе права, — правотворчество непосредственно направлено на создание этого права. Основное его назначение состоит в выработке правовых норм и их дальнейшем совершенствовании (изменении, дополнении, объединении). Результат правотворческой деятельности может также выразиться в отмене (признании утратившими силу) правовых норм. Необходимость такого рода нормативно – правовом регулировании возникает в случае, когда правовые нормы утрачивают свое значение, т.е. фактически прекращают действовать.
Характерным для правотворчества является то, что оно всегда нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. В роли нормативных регуляторов общественных отношений нормы права призваны оказывать влияние на эволюцию этих отношений и их гармонизацию в интересах человека. Всякое цивилизованное общество стремится, поэтому к изданию таких правовых решений, которые бы в первую очередь обеспечивали реальное действие прав и свобод граждан, нейтрализовали негативные факторы общественной жизни и усиливали действие факторов позитивных, способствовали прогрессивному развитию общества в целом. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства.
Весьма важным представляется исследование проблем, вызывающих потребность в правовом регулировании, и выбор таких юридических средств, которые бы в полной мере обеспечивали их решение. При установлении потребности в урегулировании нормами права той или иной социальной проблемы во внимание должны приниматься общественная значимость последней, степень ее остроты, актуальности, а также то, что в качестве единственно возможной формы реагирования — из числа имеющихся методов воздействия — в данном случае может выступить только право.
Результативность любой сколько-нибудь значимой правовой нормы во многом зависит и от того, будет ли найден при ее формировании баланс социальных, национальных, политических интересов; учтены материальные условия жизни общества, уровень активности различных политических сил, состояние отношений между всеми национальными образованиями, населяющими страну, место и роль государства в международно-правовой среде. Определенное влияние на создаваемую норму могут также оказать реально сложившиеся в обществе ценности правовой и политической культуры, социальная психология, обычаи, традиции и т.п.8
Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах.
Одни авторы относят к принципам правотворчества следующие:
-научность;
-законность;
-демократизм;
-преемственность;
-плановость;
-профессионализм;
-обоснованность;
-целесообразность;
-объективность;
-оперативность;
-системность.
В.Д. Перевалов же к числу наиболее важных относит:
-демократизм;
-законность;
-преемственность;
-научность;
-профессионализм;
Принцип демократизма характеризует соответствие законодательства существующему в стране демократическому государственно – политическому режиму. Он выражается в широком круге субъектов права законодательной инициативы, в процедурах и стадиях принятия законов, гласности обсуждения законопроектов и т.д.
Принцип законности означает, что нормативные правовые акты должны приниматься только соответствующими государственными органами в пределах их компетенции и не должны противоречить конституции страны и действующему законодательству. Принятие их осуществляется в соответствии с установленным регламентом с соблюдением необходимых правовых процедур.
Принцип преемственности заключается в том, что всякий вновь разрабатываемый нормативный правовой акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государства и цивилизации в целом.
Принцип научности имеет несколько значений:
а) выявить общественные потребности в необходимости принятия того или иного нормативного правового акта;
б) разработать концепция законопроекта; определить технико – юридический инструментарий;
в) разработать методику мониторинга эффективности действия этого акта.
Принцип профессионализма требует от всех участников правотворческого процесса (депутатов, чиновников, политических и общественных деятелей) оптимальных правовых знаний и навыков в этой специфической юридической деятельности.
Следовательно, принципы правотворчества — основные интеллектуально – идеологические начала организации и осуществления правотворческой деятельности.
Таким образом, правотворчество (или иными словами — правотворческий процесс, правотворческая деятельность) — это деятельность компетентных органов по принятию, изменению и отмене правовых актов, содержащих юридические нормы.9
1.2. Виды правотворчества.
Критериями выделения видов правотворчества служат:
1) субъекты правотворчества, т.е. орган
или лицо, которые вправе принять
тот или иной акт. Их правомочность
обусловлена нормативными
2) процедуры принятия
3) формы нормативных правовых
актов (законы, подзаконные акты).
Выделяют следующие виды правотворчества:
-законотворчество;
-правотворчество органов исполнительной власти;
-правотворчество органов местного самоуправления;
-непосредственное правотворчество граждан;
-договорное правотворчество;
-локальное правотворчество.
Законотворчество – это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:
а) принятие закона Российской Федерации;
б) принятие федерального конституционного закона;
в) принятие федерального закона;
г) принятие закона субъекта Российской Федерации.
Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.
Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласования. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Президент России на основе Конституции и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера. Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления.
Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления. В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Основы правотворчества органов местного
самоуправления заложены Федеральным
законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации». Более детальное регулирование
этого вида правотворчества осуществляется
законами субъектов о местном самоуправлении,
уставами органов местного самоуправления.
Издавая нормативные акты, органы местного
самоуправления обеспечивают самостоятельное
решение гражданами всех вопросов местного
значения через избираемые ими органы
или непосредственно, исходя из интересов
населения, на основе закрепленных за
органами самоуправления материальных
и финансовых ресурсов.
Непосредственное правотворчество граждан
осуществляется посредством референдума.
Этот процесс регулируется Федеральным
конституционным законом «О референдуме
Российской Федерации», законами субъектов
Федерации о референдуме. На уровне местного
самоуправления непосредственным народным
правотворчеством является принятие решений
сходов или собраний граждан, местные
референдумы.
Прямое правотворчество граждан характеризуется
рядом признаков:
а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;
б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;
в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;
г) подготовка и проведение референдума
возлагаются на государственные органы,
избирательные комиссии или комиссии
референдума, чьи права и обязанности
подчинены достижению главной цели —
обеспечению полного и свободного народного
волеизъявления.
На всенародное голосование может быть
поставлен текст законопроекта, по которому
гражданам предлагается высказать свое
мнение.
Договорное правотворчество – это деятельность
государственных органов по заключению
публично-правовых договоров. Особенность
этого вида — согласование интересов
сторон, добровольность.
Примером нормативного договора является
также Федеративный договор, явившийся
правовой базой для создания Российской
Федерации на новой основе. Он содержит
нормы о распределении компенсации между
государственными образованиями Российской
Федерации, о предметах исключительного
ведения Федерации и ее субъектов, а также
их совместного ведения. Практикуется
заключение соглашений и по экономическим,
политическим и иным вопросам между Федерацией
и отдельными ее членами, между субъектами
Федерации.
Федеральный закон «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации»
дает определение соответствующего вида
договора, его принципам, определяет его
предмет и порядок заключения.
Примером нормативного договора является
коллективный договор. В соответствии
с Законом Российской Федерации от 11 марта
1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях»,
коллективный договор — это правовой
акт, регулирующий трудовые, социально-экономические,
профессиональные отношения между работодателем
и работниками. Коллективный договор заключается
на предприятиях, в их структурных подразделениях,
наделенных правами юридического лица,
независимо от формы собственности, вневедомственной
принадлежности и численности работников.
Локальное правотворчество – это создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и т.п. акты.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество является довольно сложным процессом. Оно имеет конкретные цели, основывается на весьма четко определенных принципах и подразделяется на виды.
2. Законотворчество в РФ.
2.1. Законотворчество: понятие, особенности.
Важнейшим условием осуществления правовой реформы и совершенствования всей системы законодательства являются высокое качество принимаемых нормативных правовых актов и их эффективность в механизме правового регулирования общественных отношений. Качество и эффективность законодательных актов, в первую очередь, достигаются в ходе нормотворческой деятельности государства.
Законотворчество – это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах – нормативно-правовых актах.
Важнейшей задачей государства в области законодательной деятельности является приведение всей системы законодательства в соответствие конституционным и международно-правовым стандартам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, установление правопорядка и законности. Содержательный аспект законотворческой деятельности государства состоит в установлении и возведении в ранг законодательных актов принципов и норм права.
Законодательная деятельность занимает важнейшее место в механизме правового регулирования и управления обществом. Культура и уровень законотворческого процесса, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов – это показатель цивилизованности общества и демократичности государства.
Законотворчество можно рассматривать как своего рода социальное планирование. Создание и принятие законов и подзаконных актов, содержащих общеобязательные предписания к поведению людей, представляют собой моделирование такого варианта этого поведения, который в наибольшей степени (по мнению законодателей) соответствовал бы объективно существующим социальным интересам (и соответственно истинным наиболее важным интересам каждого индивида), обеспечивал бы оптимальный режим жизни и развития общества. Законотворческое познание и его роль в процессе законотворчества.10 Законотворчество является конструированием и перестройкой юридической практики, системы действующих в обществе нормативно-правовых регуляторов с целью изменить характер общественных отношений, направление общественной жизни и развития. Создавая нормативные правовые акты, участники законотворческого процесса прогнозируют дальнейшие тенденции социального прогресса и дают установки участникам общественных отношений о необходимых для его достижения действиях, а также устанавливают возможность применения принуждения в случае несовершения этих действий.
В процессе формирования системы законодательства органически сочетаются объективное и субъективное начала. Законотворчество, будучи объективно детерминировано объективной действительностью, вместе с тем по природе своей субъективно, поскольку осуществляется людьми, преследующими сознательно поставленные цели,11 и не может не зависеть от их личностных качеств. С одной стороны, законотворческий процесс по своей природе естествен, носит объективный характер, так как в его основе лежит право, являющееся проявлением и выражением естественных интересов и потребностей общества. Но, с другой стороны, законотворчество обусловлено и субъективными факторами, так как является результатом сознательной и целенаправленной деятельности конкретных людей и не может не зависеть от их внутреннего, субъективного мира. Именно такая диалектическая сущность законотворческого процесса обуславливает необходимость тщательной профессиональной подготовки его участников, ибо полнота и точность выражения в законодательстве требований права в ходе законотворчества зависят от владения ими приемами законодательной техники.
Профессионализм участников законодательной деятельности необходим для того, чтобы в нормативно-правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, чтобы законодатели имели возможность своевременно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона (или подзаконного акта) является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех постоянно и динамично развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых диктуется нуждами жизни общества и социального прогресса.12 Далее, за познанием необходимости принятия того или иного акта, следует сама деятельность, т.е. непосредственно процесс принятия закона, сам по себе распадающийся на целый ряд стадий. Здесь в дело вступают юристы, работающие в области конституционного права. Их профессионализм позволяет адекватно, полно и точно отразить осознанную объективную социальную необходимость, воплотив ее, с точным соблюдением обязательных технических правил и формальных и процедур, в жизнь в форме конкретного проекта нормативно-правового акта. Далее в дело вступают депутаты парламента (если речь идет о принятии законов) или служащие специальных отделов органов исполнительной власти (если речь идет о подзаконных актах). Их профессионализм проявляется в соблюдении процедур нормотворчества и в способности правильно определить правовой характер акта, над принятием которого они работают. Каждая из этих процедур имеет свое функциональное назначение, их точное соблюдение позволяет не только не создавать формальных проблем при принятии и вступлении нормативно-правовых актов в силу, но и в точности отразить в ходе их разработки интересы различных социальных групп (или всего общества в целом). После принятия законодательного акта, его вступления в законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов законотворческой деятельности ее целям. Это дает возможность установить несовершенство системы законодательства, определить необходимость его усовершенствования.