Правотворчество. 9

ВВЕДЕНИЕ

В современном  мире невозможно переоценить роль права, как важнейшего регулятора отношений в обществе. До определённого уровня правовыми  нормами регламентированы буквально все проявления активности личности, различны коллективных субъектов воли, наконец, государства. В процессе развития цивилизации происходила конкретизация нормативных установлений, появлялись новые объекты правового регулирования.

В каждом государстве  ныне существует значительный массив действующего законодательства, содержания которого позволяет определять форму правления, политический режим, экономическую систему, степень социальной защищённости личности и другие важнейшие составляющие образа жизни. В современном правовом государстве никто не может находиться  вне закона.

Изменения  в обществе неизбежно влекут за собой нормотворчество и облекаются в  новые правовые формы. Как правило, это вызывает увеличение числа правовых установлений, их детализацию как на уровне закона, так и в форме подзаконных нормативных актов.

Уровни правового регулирования тех или иных отношений зачастую меняются. Это сопряжено с процессами централизации или децентрализации власти, степенью развития производительных сил общества, политической ситуации как внутри государств, так и на международной арене.

В условиях развития международного сотрудничества особое значение приобретают  нормы международного права, существование и соблюдение которых является гарантом стабильности на планете и служит стимулом развития международной торговли и формирования глобальной экономической системы.  Вместе с тем, указанное обстоятельство нисколько не снижает, а наоборот, повышает значение содержания внутригосударственного законодательства. Это объясняется, прежде всего, тем, что в настоящее время демократические государства строят своё законодательство на основе и в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами, стремясь достичь высших стандартов правового регулирования общественных отношений.

История государств, как в древности, так и новейшая, характеризуется различными правовыми системами, спецификой их создания и функционирования. Однако правотворчеству, как особой форме деятельности государства и общества, повсеместно придаётся первостепенное значение. Определение оптимальных моделей правового регулирования отношений и обеспечение их реализации в соответствии с предполагаемыми целями представляют собой чрезвычайно сложные задачи. Достаточным доказательством указанного является очевидный факт многочисленных нарушений правовых норм. Тем не менее, стремление создать «идеальные» законы присуще каждому государству и обществу.

При осуществлении  правотворчества возникает множество  вопросов: какие отношения и в какой форме должны быть регулированы; как обеспечить реализацию прав, свобод и исполнение обязанностей; что должно составлять исключительные права государства; как должна строиться система права; кому  и в какой форме должно принадлежать право законодательной инициативы; как избежать недостатков  формального действия права; каким характеристикам должен отвечать нормативный акт; каким должно быть соотношение актов, принимаемые различными субъектами; как обеспечить общедоступность нормативных актов и контроль за их соблюдением; каковы должны быть формы ответственности за нарушение права и многие другие. Особое внимание должно уделяться защите фундаментальных прав человека и общепризнанных принципов правового государства.

Ответы на эти  вопросы могут даваться в общетеоретическом  плане с учётом специфики правовой системы государства, но в любом случае они требуют разрешения при рассмотрении конкретного объекта правового регулирования.

Особое значение в этой связи приобретает механизм правотворчества, который в максимальной степени должен предусматривать соединение правовых теоретических  конструкций и политико-правового содержания принимаемых решений, облекаемых в форму нормативного акта. Важнейшими аспектами такого механизма должны быть оптимальное сочетание форм представительной и непосредственной демократии, способы делегирования обществом права предложения и принятия общеобязательных нормативных актов определённым субъектам (органы государства, народ, должностные лица, коллективы, общественные объединения и др.). Причём указанные проблемы в правотворчестве требуют постоянного внимания.

Целью данной работы является:

  1. объяснить, что подразумевается под понятием «правотворчество»;
  2. рассмотреть правотворческую компетенцию;
  3. проанализировать делегирование полномочий в Республике Беларусь.

Актуальность  темы. В последнее время все  большее количество государств вводит и использует в своей конституционной практике институт делегированного законодательства. В конце XX столетия во многих странах были приняты новые конституции, которые зачастую устанавливали новый строй, вводили новые институты. В том числе были внесены положения о делегированном законодательстве. Так, в Конституциях Хорватии, Молдовы, Казахстана, Румынии этот институт был введен впервые. В странах, где делегированное законодательство применяется давно, с каждым годом количество принимаемых актов делегированного законодательства растет (к таким странам относятся Великобритания, Австралия, Канада). Столь широкое распространение этого института привлекает наше внимание к выяснению того, какие причины стоят за этим. О том насколько этот вопрос интересует многих государственных деятелей и ученых, могут говорить ежегодные конференции, посвященные проблемам делегирования. Совершенство и демократизм правотворческих процедур, высокий уровень качества нормативных-правовых актов – показатель цивилизованности общества. В последние годы осбый интерес не только учёных, но и практиков вызывают вопросы, касающиеся правотворческой деятельности различных органов государственной власти, и прежде всего результата этой детельности – принимаемых ими нормативных правовых актов. Огромное значение для совершенствования текущего законодальства, практики его применения, в целом совершенствования правовой системы имеет принятие государственными органами нормативных правовых актов в пределах и полномочий, определение соподчинённости (иерархии) этих актов, порядок опубликования и вступления в силу и т. д. Поэтому исследования, посвящённые данной проблематике, и в том числе проблемам правотворчества,  имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение.

 

 

 

  1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Среди многообразия правовых явлений, охватываемых понятием «правовая система» правотворчество занимает одно из центральных мест. От того, в какой мере действующие нормы права – от закона до инструкции – выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Вот почему нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение .

Правотворчество – сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью  формирования правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

Правотворчество — это деятельность государственных органов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов [1, с. 305].

Правотворчество в собственном смысле – это  решающий этап формирования права.

Правотворчество является составной частью правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого осуществляется анализ и оценка сложившейся правовой действительности, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования. Формирование права представляет собой сложный, длящийся, многофакторный процесс. В  разных условиях и разных странах он может протекать по-разному, но в целом в нём есть много общего.

Формирование права по своим исходным началам носит объективно условленный, исторически необходимый характер. Начальная степень правообразования – возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной общественной потребности в юридическом регулировании (или изменения регулирования) соответствующих отношений. А затем – преломление этой потребности в системе классовых отношений в политическом, нравственном и правовом сознании господствующего класса, в господствующем общественном мнении, выражение данной потребности в классовых, политико-юридических интересах, в складывающейся классовой воле – в тех доминирующих непосредственно-социальных притязаниях, которые выступают в качестве прямого носителя объективных потребностей и интересов, классовой воли.

В процессе правообразования велика роль активнотворческих элементов  – деятельности субъектов политической системы (партий). Непосредственно правообразующее  значение в процессе формирования права  имеет деятельность государства, его  компетентных органов. И вот с этой стороны, со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирования права и выступает в качестве правотворчества. Следовательно, понятие правотворчество – более узкое и в то же время более качественно насыщенное, отражающее активность процесса больше, чем понятие формирования права (правообразования).

Сущность правотворчества  состоит в воздействии государственной  воли в норму права, имеющую общеобязательный характер.

Надо отметить, что правотворческая деятельность осуществляется в рамках процессуальных норм, содержащихся в Конституции, Регламентах, Уставах и др. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путём внесения изменений и дополнений.

По свое сути правотворчество есть процесс воздействия  государственной воли в закон, её оформления в разных нормативно-правовых актах, процесс предания содержащимся в них правила поведения –  государственным велениям – общеобязательного  характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

Правотворческий процесс обусловлен разными объективными причинами, а именно: динамикой общественной жизни, практикой формирования правоотношений, социально-экономическими, политическими, духовными потребностями.

По мнению А. Б. Венгерова, распространенным явлением в правотворческом процессе является лоббизм, который порой бывает легализованным, а порой и не легализированным. Содержание этого явления – проталкивание того или иного законопроекта в законодательном органе, превращении его в закон. Однако нельзя всё это явление, обозначать только как нежелательное и противоправное.

Каждый законопроект нуждается в поддержке соответствующихся сил,  получает её или, наоборот, ему в этом отказывают. Это продукт либо согласия, либо борьбы, либо компромиссов, и лоббирование – это естественное явление в правотворчестве, защита интересов социальных слоёв, отдельных экономических крупных организаций и даже конкретных лиц. Право выражает и защищает эти интересы, прежде всего в отношениях собственности, власти. Тем не менее, когда при лоббировании используются недопустимые средства (обман), тогда лоббирование ведёт к правотворческому произволу. Чтобы этого не допустить, разрабатываются и используются в правотворчестве специальные процедуры, выделяя в государственном аппарате специальные властные структуры.

 

Правотворчество осуществляется:

  1. В виде негосударственной правоустановительной деятельности государства, когда  нормы права создаются компетентными государственными органами и исходят прямо от этих органов.
  2. Правотворческая деятельность осуществляется путём санкционирования государством норм негосударственных организаций и обычаев. Нормам, изданным негосударственными органами, или обычаям государство придаёт общеобязательное значение, юридическую силу.
  3. Специфическим видом правотворчества выступает непосредственное правотворчество народа. В этой связи, при решении важнейших вопросов общественной и государственной жизни могут проводиться референдумы.

Участие государства  в данной процедуре минимальное.

Итак, по мнению В. А. Кучинского, правотворчество – это специальная деятельность компетентных государственных органов, непосредственно народа (при референдуме) и по уполномочию государства негосударственных организаций по установлению норм права, их переработке и отмене.

Далеко не все  юридические нормы необходимо принимать  на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме того, подзаконное  правотворчество характеризуется  большой оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих конкретных субъектов. Вместе с тем оно связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Правотворчество – это богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно может быть неоднородным.

Виды правотворчества:

  1. Правотворчество по субъекту делится:
    • на правотворчество народа путём референдума (всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
    • правотворчество компетентных государственных органов и должностных лиц (например, Парламента Республики Беларусь; Правительства Республики Беларусь; Президента Республики Беларусь и др.);
    • правотворчество негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий (например, профсоюзы);
    • правотворчество органов местного самоуправления;
    • локальное правотворчество (например, на предприятии, организации).
  1. По юридической силе правотворчество делится:
    • на законотворчество (правотворчество высших представительных органов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с установленной процедурой);
    • разработку подзаконных нормативных правовых актов внешнего регулирования;
    • разработку подзаконных нормативных правовых актов внутреннего регулирования.
  1. По содержанию нормотворческой деятельности правотворчество делится:
    • на подготовку, экспертизу и принятие нормативных правовых актов;
    • изменение и дополнение нормативных правовых актов;
    • отмену нормативных правовых актов [2, с. 10-15].

Подводя итог, следует  отметить, что формирование права как социально-юридическое понятие включает процесс возникновения, зарождения права и

процедуру правотворчества. Правотворчество, в свою очередь, составляют такие понятия, как процесс создания правовых норм компетентными органами и процесс от правотворческого замысла до введения в действия юридических норм [3,с. 50]

 

      1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ

В целях повышения  качества правотворчества  и соблюдения законности каждый субъект правотворческой деятельности обязан принимать (издавать) нормативные правовые акты только такого вида, на которые он уполномочен законодательством. Правотворческая компетенция каждого субъекта определяется правом, т. е. Конституцией, законами, декретами, указами и другими нормативными правовыми актами. Каждый правотворческий орган может принимать (издавать) правовые акты только в пределах своей компетенции. Выход за пределы собственной правотворческой компетенции не допускается.

Компетенция высших органов государственной власти Беларуси закреплена в Конституции Республики Беларусь. Компетенция Президента Республики Беларусь закреплена в основном в ст. 84 Конституции, Палаты представителей – в ст. 97, Совета Республики – в ст. 98, Правительства – в ст. 107, а также в некоторых других статьях Конституции Республики Беларусь.

Правотворческая компетенция этих и других субъектов  правотворчества может быть расширена  действующим законодательством. Так, например, Закон Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года № 3602-XII «О Президенте Республики Беларусь» расширяет полномочия Президента [4], а Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 года № 154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» [5] предоставляет полномочия Президенту Республики Беларусь в области решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь. Ряд других законом также расширяет нормотворчество Президента Республики Беларусь.

Иногда субъекту правотворчества разрешается принимать  несколько видов нормативных правовых актов. Так, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь [6, ст. 85] Президент Республики Беларусь издаёт декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Однако в законодательстве точно не определено, в каких случаях Президент Республики Беларусь тот или иной вид правового акта [7, с. 34].

 

      1. Стадии правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени, и поэтому он разбивается на последовательные действия, то есть проходит определённые стадии. Белорусские учёные А. Ф. Вишневский и В. Н. Дмитрук под стадией правотворческого процесса понимают «совокупность определенных, организационно обособленных, согласованных действий субъектов правотворческой деятельности, направленных на создание и приятие проекта нормативно-правового акта».

В юридической  литературе обычно выделяют четыре основные стадии правотворческого процесса:

  1. Правовая инициатива. Управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определён в Конституции. В Республике Беларусь этим правом, например, обладают Президент, депутаты Палаты представителей Национального собрания, Совет Республики Национального собрания, Совет Министров, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.
  2. Обсуждение проекта. Осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.
  3. Принятие и утверждение проекта нормативного правового акта компетентным государственным органом.
  4. Обнародование правотворческого решения – это его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятие законов; помимо этого существует Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, где устанавливаются правила и режим работы белорусского Парламента. Другие органы государства также имеют свои регламенты либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов [14, с.25-26].

Проекты нормативных  правовых актов подлежат обязательной юридической экспертизе, которая является завершающим этапом стадии подготовки проекта нормативного правового акта.

Законом об актах  закреплены два вида обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов: юридическая и криминологическая. Субъектами проведения обязательной юридической экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта выступают:

    • Уполномоченные структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь в отношении проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь;
    • Национальный реестр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в отношении проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесённых в законопроект в Палате представителей;
    • Министерство юстиции Республики Беларусь, уполномоченные структурные подразделения Аппарата Совета Министров Республики Беларусь в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь;
    • Юридические службы министерств, иных республиканских органов государственного управления. Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов в отношении их проектов, юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов отношении проектов нормативных правовых актов Местных советов депутатов.

Обязательная юридическая экспертиза проекта проводится её субъектами на основании критериев оценки. К числу основных критериев относятся: соответствие Конституции Республики Беларусь, актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и актам большей юридической силы по отношению к проекту акта; соответствие международным договорам Республики Беларусь; соответствие требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации; совместимость с законодательством Республики Беларусь; соблюдение требований нормотворческой техники.

По результатам  обязательной юридической экспертизы проекта акта подготавливается заключение, в котором содержатся выводы на основании вышеперечисленных критериев. Кроме того, проект оценивается на предмет обоснованности выбора формы проекта акта, полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений.

В настоящее  время криминологическая экспертиза проводится только в отношении законопроектов. Республика Беларусь стала первым государством, законодательно закрепившим обязательность проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов [15, с. 56-57].

 

 

 

3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ

Правомочия  на издание нормативных правовых актов могут быть переданы одним правотворческим органом другому в порядке делегирования.

Делегирование подразумевает, что орган, которому передаются соответствующие правомочия на издание нормативных правовых актов, не имеет права на регулирование ряда общественных отношений. При делегировании Нижестоящий орган (орган, не имеющий определенных полномочий) наделяется дополнительными полномочиями, которые при этом сохраняются и у делегирующего органа [10, с.158].

Делегирование может иметь разные цели. Оно может быть использовано для принятия соответствующих актов, разъясняющих положение статуса, или для введения его в силу. В последнее время делегируются весьма широкие и неопределённые, по существу дискреционные полномочия. К примеру, министру делегируется право принимать акты, «если он сочтёт это целесообразным» [11, с. 40].

Мотивы передачи полномочий могут быть самыми разнообразными. Так, в условиях экономического кризиса 90-х гг. XX Законом Республики Беларусь от 27 июня 1991 г. № 936-XII «О предоставлении Совету Министров Республики Беларусь дополнительных полномочий» [12], было решено предоставить право Совету Министров «устанавливать имущественную ответственность предприятий, учреждениё и организаций, а также материальную ответственность их руководителей за необоснованный отказ или уклонения от заключения хозяйственных договоров на поставку продукции, товаров, производство работ в соответствии с государственным заказом для потребителей республики, обеспечиваемым централизованно распределяемыми материально-техническими ресурсами, а также за недопоставку (непоставку) продукции, товаров, недовыполнение (невыполнение) работ по договорам, основанном на государственном заказе, с зачислением суммы штрафа в доход республиканского бюджета» и принимать другие решения.

Необходимость в передаче таких полномочий не вызывает сомнений. Постоянно развивающиеся и быстро меняющиеся экономические, политические, социальные и другие отношения требуют их оперативного регулирования, вмешательства органов государственной власти, прежде всего исполнительной власти.

Такая практика передачи полномочий сохраняется и  в действующем законодательстве Республики Беларусь. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 101 Конституции Республики Беларусь «Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов» [6, ч. 1 ст. 101].

Другой пример. В соответствии со ст. 14 Закона Республики Беларусь от 7 июля 1998 г. № 178-З «О Совете Министров Республики Беларусь» [13] Совет Министров при необходимости передаёт решение отдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, за исключением вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции  Совета Министров Республики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, за исключением случаев,  когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь.

В соответствии с п. 2 ч. 6 ст. 14 Закона Республики Беларусь  от 20 февраля 1991 г. № 617-З «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь»  [14] местные Совета депутатов вправе «передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных статьёй 121 Конституции Республики Беларусь».

Порядок делегирования  полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта регулируется в общем  виде ст. 55 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 363-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [15]. Так, в нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган (должностное лицо) при принятии (издании) нормативного правового акта в порядке реализации делегированных полномочий обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия [7, с. 35-36].

 

 

 

 

 

 

Заключение

История государств, как в древности, так и новейшая, характеризуется различными правовыми  системами, спецификой их создания и  функционирования. Однако правотворчеству, как особой форме деятельности государства и общества, повсеместно придаётся первостепенное значение. Определение оптимальных моделей правового регулирования отношений и обеспечение их реализации в соответствии с предполагаемыми целями представляют собой чрезвычайно сложные задачи. Достаточным доказательством указанного является очевидный факт многочисленных нарушений правовых норм.  Тем не менее, стремление создать «идеальные» законы присуще каждому государству и обществу.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, - это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства. Логическим завершением правотворчества, которое позволяет создать стройную, работающую систему законодательства является систематизация нормативно-правовых актов.