Правотворчество, его принципы и формы. 2

      ОГЛАВЛЕНИЕ 

      ВВЕДЕНИЕ 

      Процесс правотворчества это не простое «сочинительство», направленное на упорядочение общественных отношений, а сложнейший процесс, охватывающий не одну стадию прохождения и играющий отнюдь не второстепенную роль в правовой жизни общества. Еще со времен становления государства, дабы установить хоть какой минимальный порядок, сильнейшие мира сего творили право, стараясь достичь оптимального результата своей деятельности для удовлетворения амбиций и требований населения. Что уж говорить о нынешних временах, когда в динамике текущих дней каждый аспект жизни и деятельности требует правового закрепления и подтверждения! Именно сейчас  правотворчество занимает ведущее место. Это объясняется тем, что именно правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует, оформляет его и открывает "дверь" в общество. Правотворчество служит начальным этапом жизни права и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права, как собственно правовое, так и политическое, экономическое, специальное. Вполне объясним поэтому громадный общественный интерес к правотворчеству, позволяющему создавать правовые акты как выражение политического курса партий, государства и общества.

       Таким образом, данная тема актуальна для исследования, так как:        

      -  Правотворчество имеет потому огромное значение, что результаты такой деятельности (законодательство) непосредственно регулируют общественные отношения, что влечет за собой необходимость усовершенствования базы нормативно-правовых актов государства;

      -  Правотворческая деятельность –  сложнейший процесс, результатом  которого является формирование законодательной базы государства, поэтому изучение правотворчества важно и актуально на любом этапе развития государства и права;

      - Принципы действия современного  государства требуют демократического  принятия, а в последствии приемлемой и логичной систематизации принятых документов; В отечественной и зарубежной литературе проблемам правотворчества посвящено много книг, диссертаций и статей. В частности Большая Советская Энциклопедия трактует Правотворчество как  деятельность государства по руководству обществом, осуществляемая в форме издания нормативных актов, выражающих государственную волю правящего класса в виде общеобязательных правил -правовых норм. Соглашаясь с данным мнением, мы остановимся и на взглядах профессиональных юристов, более широко рассмотрим сущность и виды правотворческой деятельности. Таким образом, целью этой работы является исследование понятия правотворчества. Исходя из цели работы поставлены следующие задачи:

      - раскрыть понятие правотворчества;

      - исследовать принципы правотворчества;

      - рассмотреть виды правотворческой деятельности

      - исследовать проблематику правотворческой деятельности;

      - в заключении подвести итоги. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Глава. 1 ПРАВОТВОРЧЕСТВО

1. Понятие правотворчества

      Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

      По  своей социальной сути правотворчество  есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актов, процесс придания содержащимся в них правилам поведения - государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

      Субъектами  правотворчества выступают государственные  органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы  и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а так же граждане при принятии законов на референдумах.

      Правотворчество является составной частью более  широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а так же разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

      Сущность  правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы  права, т.е. в форму юридических  предписаний, имеющих общеобязательный характер.

      Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений  и дополнений.

      Правотворчество характеризуется тем что:

• оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;
• основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
• это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
• уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

      Правотворчество является важнейшей составной частью правообразования вообще. Последнее  включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования  подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а зачастую и не столько от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

      Для того чтобы принимаемый акт в  максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов, определить факторы , способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.

      Среди факторов, оказывающих решающее воздействие  на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует  выделить в первую очередь материальные (экономические), политические , социальные, идеологические и иные. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

      Каждый  нормативно-правовой акт, в особенности  фундаментальный, каковым является конституция, должен в максимальной степени учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами, место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде.

      Для решения этих и им подобных задач  законодатель каждой страны при подготовке любого сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью исследовать различные социальные факторы, обусловливающие потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявить и тщательно учесть при формировании правовых норм многообразные интересы социальных и национальных образований, классов и общества в целом; провести сравнительный анализ подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств, но и с иными регуляторами общественных отношений; провести в случае необходимости социальные эксперименты для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений; определить характер взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной системы права; провести иные подготовительные действия.

      В России, согласно Конституции, правотворческая  деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путем проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа ( ч. 3 ст. 3 ); субъектами Федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения - Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами - путем заключениями между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.

      Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      1.2. Принципы правотворчества 

      Правотворческий процесс основывается на определенных принципах –основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и

эффективность. Соблюдение принципов правотворчества  помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения  и юридических лиц. Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие.

      Демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности. Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а так же в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего правительственного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной. Наиболее эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет всенародное голосование (референдум) – один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993г. была принята Конституция Российской Федерации.

      Законность  и конституционность, означающие строгое и неуклонное следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности. Она выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов. Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа. В неоправданной и незаконной деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

      Гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Человек, его интересы должны находиться в центре законодательной деятельности.

      Профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. Предполагает обязательное участие квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях правотворческого процесса. И сами законодатели должны фигурировать профессиональными, иметь высшее юридическое образование.

      Особо подчеркнем принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.

      Научный характер правотворчества. Этот принцип должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до  определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны). Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь. Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

      Связь с правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

      Плановость  правотворчества связана с наличием государственного плана законодательных работ (например, в Украине постановлением Верховной Рады Украины от 15.08.1999 г. №976-XIV утверждена «Государственная программа развития законодательства Украины до 2002 года). Правотворческое планирование указывает на официальные приоритеты в работе Законодателя, устраняет правотворческую поспешность, обуславливает продуманную, согласованную подготовку законов и подзаконных актов качественно более высокого уровня. Плановость правотворчества не исключает оперативное принятие нормативных актов в связи с неожиданной актуализацией тех или иных проблемных вопросов жизнедеятельности страны. 
 

1.3. Формы правотворчества  

Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. Следует различать следующие виды правотворчества.

Выделяют  три формы правотворчества в  зависимости от субъектов:

      1)  непосредственное правотворчество,  то есть правотворчество народа (референдума – всенародного  голосования по наиболее важным  вопросам государственной и общественной  жизни) и некоторых других субъектов (сходы, собрания трудового коллектива и т.д.);

      2)  правотворчество государственных  органов (например парламента, правительства);

      3)   правотворчество  общественных  объединений (например профсоюзов), принятие ими уставов, других  решений нормативного характера.

      4) правотворчество отдельных должностных  лиц (например президента, министра);

      5) правотворчество органов местного  самоуправления;

      6) локальное правотворчество (например  на предприятии, в учреждении  и организации).

      Рассмотрим  некоторые из них подробнее.

      Принятие  нормативных актов  органами государства. Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень, объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.

      Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных  актов обладают Государственная  Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

      К числу правотворческих органов  относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные  комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, государственные комитеты и ведомства  республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

      Государственная Дума принимает законы и постановления  по вопросам, отнесенным к ее ведению  Конституцией Российской Федерации.

      Законы  и постановления издаются как  по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных  органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

      Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

      Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными  им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных  актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы – постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

      В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской

      Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую  деятельность, – это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации.

      Издавая нормативные акты (обычно они именуются  решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение  гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

      Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

      Главным и самым распространенным видом  правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями:

• ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы;
• строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;
• последовательной сменой стадий правотворчества;
• множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;
• обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

     За последнее время во многих  государствах все большее распространение получает форма непосредственного участия народа в правотворчестве – референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

      В соответствии с Законом "О референдуме  РСФСР" решения, принятые всероссийским  референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации (ст. 1). На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

      Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума не подлежат какому-либо утверждению органами государственной  власти и вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической силой.

      Референдум  может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

          Правотворчество  должностных лиц. В современном российском

законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

      Правотворчеством  является лишь деятельность должностных  лиц по

подготовке  и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения  не имеют. Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и т.д.

     Заключение соглашений, содержащих  обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, вившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и её субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными её членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации.