Правотворчество: основные положения
Содержание
Введение …………………………………………………………………... 3
1. Правотворчество: основные положения.
1.1. Понятие, принципы правотворчества ………………………………. 5
1.2. Виды правотворчества ………………………………………………. 9
2. Законотворчество.
2.1. Законотворчество: понятие, особенности ………………………… 12
2.2. Стадии законотворческого процесса в РФ ………………………... 14
Заключение ……………………………………………………………… 24
Практическое задание …………………………………………………... 27
Список литературы ……………………………………………………... 30
Введение
Что такое правотворчество и законотворчество? Как понимать термин законотворчество в рамках Российской Федерации в целом? Какие особенности присуще этому понятию?
Конституция1 Российской Федерации говорит нам о том, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это говорит о том, что процесс законотворчества очень сложный механизм, который проходит в несколько этапов и ступеней.
Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Тема данной курсовой работы как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе. Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица берутся за сложное, тонкое и ответственное дело - законотворчество, оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но, нередко, и трагическими последствиями для общества, его формирований и отдельных членов.
1. Правотворчество: основные положения.
1.1. Понятие, принципы правотворчества.
Правотворчество - процесс создания (творения) правовых норм, поэтому нередко можно встретить попытки исследовать термин «правотворчество» как лексическую единицу путем самостоятельного анализа его составных частей - понятий «право» и «творчество». Например, в философском понимании право - это система общеобязательных социальных норм, а также отношений, закрепляемых государством с помощью этих норм и охраняемых им; действие права распространяется на все важнейшие сферы общественной жизни.2 Творчество - деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее. Творчество может рассматриваться в двух аспектах: психологическом и философском. Психология творчества исследует процесс, психологический «механизм» протекания акта творчества. Философский аспект касается вопроса о сущности творчества, который по-разному ставился в различные исторические эпохи.3
Правотворчество представляет собой ту сферу публичной деятельности государства, которая носит заведомо системный характер, предполагающий программирование, планирование и прогнозирование такой деятельности. Эти функции осуществляются в рамках правотворческой стратегии, следование которой является непременным условием эффективности государственной политики.4
Так же нельзя ни согласиться и с таким определением: «правотворчество - это деятельность, прежде всего государственных органов, осуществляемая в рамках установленных процессуальных процедур, по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах».5
Таким образом, правотворчество представляет собой активную государственную деятельность, основным продуктом которой являются юридические нормы, воплощающиеся, главным образом, в нормативных актах, что является основным средством управления обществом.
Безусловно, правотворчеству присущи определенные принципы, которые можно охарактеризовать как руководящие начала, требования к деятельности компетентных органов, осуществляющих принятие, отмену или замену нормативно-правовых актов. В литературе существует много информации относительно к принципам правотворчества, но наиболее логичным и понятным будет представить эти принципы в виде следующей схемы:6
Принцип законности - нормативный правовой акт может приниматься только субъектами, наделенными соответствующими полномочиями и в их пределах, при этом должна быть соблюдена процедура подготовки, обсуждения, принятия, опубликования, предусмотренная законодательством, а также принимаемый акт не должен противоречить конституции, законам, нормам международного права, действующим законодательным актам.
Принцип демократизма - означает, что основополагающие нормативные правовые акты должны приниматься путем референдума или через представителей, избранных народом, а также обсуждаться в средствах массовой информации. Данное начало предполагает возможность обращения граждан в правотворческие органы с предложениями, замечаниями и пожеланиями по совершенствованию права.
Принцип гласности состоит в том, что все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию. Данный принцип закреплен в ст. 15 Конституции РФ: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Принцип гласности тесно связан с принципом демократизма.
Принцип научности требует использования научных данных (юридических, социологических, экономических и т.д.) при подготовке принимаемых актов и включает:
- разработку научно
- планирование приоритетности принимаемых актов;
- прогнозирование социальных
последствий действия новых
- учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой;
- учет научных рекомендаций.
Принцип профессионализма предполагает компетентность работников - авторов проекта (юристов, экономистов, политологов и др.), знающих достаточно глубоко социально-экономическую, политическую основу содержания документа, а также владеющих правилами юридической техники.
Принцип оперативности означает своевременное принятие и издание нормативных правовых актов, что повышает эффективность их использования. Данный принцип предполагает быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену или изменение устаревших нормативных правовых актов, приостановление действия актов в силу несоответствия конституции или законодательству и т.п.
Принцип системности предусматривает согласование готовящихся к принятию актов с действующим законодательством, во избежание коллизий, пробелов, дублирования, а также принимаемые акты не должны противоречить действующему законодательству.
Связь правотворчества и практики. Согласно данному принципу, для эффективности права необходимо знать его реализацию на практике, ибо только практика может дать оценку тому, как правовые нормы «работают». Принцип связи с практикой показывает, насколько эффективно право, помогает восполнять пробелы в законодательстве, разрешать юридические коллизии.
1.2. Виды правотворчества.
Классификация видов правотворчества производится в зависимости от субъектов правотворчества. Такое деление является наиболее существенным, так как именно оно в большей мере отвечает сущности и раскрывает специфику правотворческого процесса, заключающуюся в том, что нормы права создаются не только органами государственной власти, но и рядом других субъектов.
В соответствии с этой классификацией упоминают следующие виды правотворчества:
1) правотворчество
2) непосредственное
3) правотворчество общественных организаций;
4) совместное правотворчество государственных органов и общественных организаций.
Первый вид - правотворчество государственных органов - представляет собой деятельность государственных органов по изданию нормативных актов, осуществляемую в пределах своей компетенции.
Второй вид - непосредственное правотворчество народа в ходе референдума.
- данный вид правотворчества
представляет собой
Третий вид - правотворчество общественных организаций. Рассматривая этот вид правотворчества обычно «говорят о санкционированном и делегированном правотворчестве»7.
Под санкционированным
правотворчеством понимается «
Четвертый вид - совместное
правотворчество
С принятием в 2003 году Федерального закона закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стало возможным говорить о том, что правовая система России пополнилась новым источником права, призванным регулировать общественные отношения на соответствующих территориях муниципальных образований. Акты органов местного самоуправления могут содержать конституционно-правовые нормы. Такие нормы имеются, например, в уставах муниципальных образований, поскольку они регулируют отношения, связанные с осуществлением публичной власти.
Конституция Российской Федерации отмечает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.
Этот вывод не противоречит
конституционному указанию на
то, что органы местного
В данном вопросе стоит подчеркнуть, что произошла замена правотворчества местных органов государственной власти на правотворчество местного самоуправления.
Таким образом, главным фактором возникновения правовых норм является правотворческая деятельность государства или его органов власти.
Общеобязательность норм, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, не может и не должно рассматриваться как характеристика исключительно норм, установленных только органами государственной власти.
2. Законотворчество в Российской Федерации.
2.1. Законотворчество: понятие, особенности.
Законотворчество - это установленный в юридических нормах вид правотворческого процесса, регламентирующий порядок деятельности законодательного органа государства по выработке, принятию и изданию законов.8
Законотворчество можно рассматривать как своего рода социальное планирование. Создание и принятие законов и подзаконных актов, содержащих общеобязательные предписания к поведению людей, представляют собой моделирование такого варианта этого поведения, который в наибольшей степени (по мнению законодателей) соответствовал бы объективно существующим социальным интересам (и соответственно истинным наиболее важным интересам каждого индивида), обеспечивал бы оптимальный режим жизни и развития общества.9 Законотворчество является конструированием и перестройкой юридической практики, системы действующих в обществе нормативно-правовых регуляторов с целью изменить характер общественных отношений, направление общественной жизни и развития. Создавая нормативные правовые акты, участники законотворческого процесса прогнозируют дальнейшие тенденции социального прогресса и дают установки участникам общественных отношений о необходимых для его достижения действиях, а также устанавливают возможность применения принуждения в случае несовершения этих действий.
В процессе формирования системы законодательства органически сочетаются объективное и субъективное начала. Законотворчество, будучи объективно детерминировано объективной действительностью, вместе с тем по природе своей субъективно, поскольку осуществляется людьми, преследующими сознательно поставленные цели10, и не может не зависеть от их личностных качеств. С одной стороны, законотворческий процесс по своей природе естествен, носит объективный характер, так как в его основе лежит право, являющееся проявлением и выражением естественных интересов и потребностей общества. Но, с другой стороны, законотворчество обусловлено и субъективными факторами, так как является результатом сознательной и целенаправленной деятельности конкретных людей и не может не зависеть от их внутреннего, субъективного мира. Именно такая диалектическая сущность законотворческого процесса обуславливает необходимость тщательной профессиональной подготовки его участников, ибо полнота и точность выражения в законодательстве требований права в ходе законотворчества зависят от владения ими приемами законодательной техники.
Профессионализм участников законодательной деятельности необходим для того, чтобы в нормативно-правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, чтобы законодатели имели возможность своевременно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона (или подзаконного акта) является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех постоянно и динамично развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых диктуется нуждами жизни общества и социального прогресса.11 Далее, за познанием необходимости принятия того или иного акта, следует сама деятельность, т.е. непосредственно процесс принятия закона, сам по себе распадающийся на целый ряд стадий. Здесь в дело вступают юристы, работающие в области конституционного права. Их профессионализм позволяет адекватно, полно и точно отразить осознанную объективную социальную необходимость, воплотив ее, с точным соблюдением обязательных технических правил и формальных и процедур, в жизнь в форме конкретного проекта нормативно-правового акта. Далее в дело вступают депутаты парламента (если речь идет о принятии законов) или служащие специальных отделов органов исполнительной власти (если речь идет о подзаконных актах). Их профессионализм проявляется в соблюдении процедур нормотворчества и в способности правильно определить правовой характер акта, над принятием которого они работают. Каждая из этих процедур имеет свое функциональное назначение, их точное соблюдение позволяет не только не создавать формальных проблем при принятии и вступлении нормативно-правовых актов в силу, но и в точности отразить в ходе их разработки интересы различных социальных групп (или всего общества в целом). После принятия законодательного акта, его вступления в законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов законотворческой деятельности ее целям. Это дает возможность установить несовершенство системы законодательства, определить необходимость его усовершенствования.
2.2. Стадии законотворческого
процесса в Российской
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов, прежде всего, характеризует данный процесс в целом. Кроме законов, продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
Федеративная форма государственного устройства предполагает участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. «Известно, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и пробелы в законодательном регулировании общественных отношений».12 Поэтому эффективность законодательного процесса в федеративном государстве зависит от обеспечения интересов государства в целом и его субъектов в частности. «Сравнительное законодательство помогает разработчикам законопроектов разных стран учесть и полезный, и печальный зарубежный опыт».13 «Речь идет не о том, чтобы предлагать законодателю готовые образцы и модели, взятые за рубежом, а об изучении зарубежного юридического опыта, как позитивного, так и негативного».14
Думается, что посредством изучения зарубежного опыта возможно совершенствование национального права, а также повышение эффективности законотворческой деятельности.
В Российской Федерации участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе обусловлено тем, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 76, ст. 104, ст. 134, ст. 136) они наделены правом законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания Российской Федерации; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии со ст. 26.4. «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения» Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В отношении законопроектов по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов власти, закон не содержит каких-либо указаний.
В ст. 26.4. названного выше Закона также установлено, что если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы РФ создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона, и отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если же мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.
Данная позиция представляется нелогичной. Мнение исполнительного органа власти субъекта РФ должно быть доведено до Государственной Думы РФ и учтено при обсуждении законопроекта.
В целях подготовки замечаний и предложений по проекту федерального закона законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, как до, так и после обсуждения в первом чтении, предусмотрен 30-дневный срок. Поэтому необходимо увеличение срока работы законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ над законопроектами, принятыми в первом чтении Государственной Думой РФ, что позволит субъектам Федерации более эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.
До истечения указанного 30-дневного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Но если учитывать тот факт, что во втором чтении в Государственной Думе РФ ответственный по законопроекту комитет представляет таблицу поправок к законопроекту, сгруппированных по двум категориям - рекомендованные комитетом к принятию и не рекомендованные к принятию, то в результате этого замечания законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть искажены. Поэтому необходимы рабочие механизмы согласования позиций палат российского парламента в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для этого необходимо образование коллегии по согласительным парламентским процедурам российского парламента, создание рабочих групп по законопроектам из числа депутатов Государственной Думы РФ, членов Совета Федерации, представителей законодательных органов субъектов РФ, которые будут работать с законопроектом на всех этапах законодательного процесса.
Процедура согласования законопроекта с субъектами существует и за рубежом. В России же выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусмотрены лишь по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанным в ст. 72 Конституции РФ.
Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы РФ удовлетворить требования, заявленные субъектами РФ. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для разработки более согласованного проекта федерального закона, что позволит субъектам РФ избежать дублирований федерального законодательства.
Учесть при доработке законопроекта позицию регионов довольно сложно, так как во многом это формальная процедура. Для подготовки замечаний и предложений по проекту закона отводится всего 30 дней. Также не определен порядок, в соответствии с которым регионы должны работать над текстом законопроекта и оформлять свое решение. В Регламенте Государственной Думы РФ процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами РФ уделено недостаточно внимания. Например, не установлены последствия в случае, если проекты законов по предметам совместного ведения не будут направлены субъектам Федерации; не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Более того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы РФ обязательными. Эффективность такой работы была бы выше, если бы федеральный парламент предоставлял сведения внесшему предложения субъекту о том, что из предлагаемого принято, учтено и в каком виде отражено в определенном федеральном законе.
Распространенным является положение о том, что отзыв субъекта РФ учитывается как положительный даже в том случае, если он вообще не представлен. «Согласительная процедура реализуется путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации»16. Но в отношении согласительной комиссии предусмотрена не обязанность, а только возможность ее создания, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по законопроекту. Однако, несмотря на то что согласительные процедуры действительно очень важны в законотворческом процессе, функции согласительной комиссии и некоторые другие проблемные вопросы до сих пор не зафиксированы на правовом уровне.
Региональный законодатель в соответствии с Конституцией РФ имеет право регулировать на своей территории вопросы, не только отнесенные к ведению субъекта Федерации, но и по сути касающиеся общегосударственных проблем, в случаях, когда отсутствует соответствующее федеральное законодательство. Региональный законодатель может выступать и с законодательными инициативами, предлагая их распространение на всей территории страны.
Имеются и другие проблемы механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательства. Процесс согласования законопроектов с субъектами РФ должен способствовать приданию большей определенности общефедеральным нормам за счет учета специфики региональной практики, так как региональный уровень точнее отражает насущные социальные проблемы, выявляет недостатки и пробелы в правовом регулировании общественных отношений. Предложениям, которые разрабатывают органы государственной власти субъектов РФ, не всегда уделяется должное внимание, хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное их рассмотрение. Это происходит, по-видимому, из-за недостаточной нормативной базы, да и сами субъекты РФ не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворчестве. Ни Конституция РФ, ни регламенты палат Федерального Собрания РФ не устанавливают четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве. Поэтому субъекты РФ стремятся издавать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить разработку закона, который утвердил бы на законодательном уровне процедуру согласования законопроектов с субъектами РФ. Это позволило бы:
закрепить не только право, но и обязанность палат Федерального Собрания РФ заблаговременно информировать субъекты РФ о планах работы по федеральному законотворчеству;
направлять субъектам РФ согласительные документы для своевременного оформления отзыва;
сделать обязательной подготовку отзыва в целях прекращения негативной практики игнорирования субъектом РФ направленного ему федерального законопроекта;
