Правотворчество понятие и виды

Содержание

Введение

Правотворчество – это  деятельность уполномоченных органов государства, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм. Исторически она осуществляется различными субъектами: социальными группами, людьми, проживающими на определенной территории, общественными объединениями и организациями, государством, его органами и должностными лицами. С развитием и укреплением государственности деятельность по созданию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государственных органов и должностных лиц. Поэтому правотворчество в отечественной юридической науке чаще всего понимается как деятельность органов государства, направленная на создание правовых норм.

Актуальность выбранной  темы состоит в том, что правотворчество является одним из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы – законам и иным нормативным актам – судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Актуальность проблемы также обусловлена тем, что проблема правотворческой деятельности в сравнительно-аналитеской методологии не отражены в современной юридической литературе. Проблема правотворческой деятельности в свете конституционного права рассматривают такие ученые как А.Я. Сухарев в призме основ обеспечения единства и ответственности ветвей власти; Н. Ф. Маликов исследует проблему системы правотворчества регионов выявив схему исследования в отдельную отрасль региональное право, регионоведение, регионология, регионалистика; Е.И. Колесников видит противоречия, возникающие в процессе правотворчества между действиями парламента и президентской (исполнительной) властью. Ряд исследователей правотворческой деятельности определяют сущность права и правотворческой деятельности – В. С. Нерсесянц рассматривает право как необходимую форму равенства свободы и справедливости сопоставляя вопрос о необходимости совершенствования правотворческой деятельности.

В работе использованы такие  методы как сравнительно-правовой, системно-структурный метод, предполагающий, что все государственно-правовые явления рассматриваются как элементы систем.

         Предметом являются отношения, складывающиеся между субъектами государства и права в условиях правотворческой деятельности.

Целью является изучение общей характеристики современного правотворчества.

Для достижения поставленных целей необходимо решить ряд задач, а именно:

- Изучить теоретические основы правотворчества в современном российском обществе; 

- Исследовать формы и виды правотворческой деятельности в Российской Федерации;

- Раскрыть современные проблемы совершенствования правотворчества Российской Федерации.

1. Теоретические основы правотворчества в современном российском обществе

Совершенно справедливо  М. Ф. Маликов утверждает, что в  переходный период от социализма к  новому социуму правосознание в  первый период находилось в растерянности, а потом было вынуждено адаптироваться к ценностям западного политического и правового либерализма и, конечно не могло иметь «этнического слуха России». Также М. Ф. Маликовым указывается на условия эффективного правотворчества¹:

а) в настоящее время  нет целостно выраженной общенациональной правовой идеологии, которая сегодня проявляется лишь фрагментально;

б) необходимо опираться  на достижения общечеловеческой правовой цивилизации, как на западную, так  и на восточную традиции права;

в) при этом необходимо ориентироваться на нравственную их сущность, духовность, нравственность является тормозом для правонарушений, правового нигилизма и равнодушия, предохраняет проявления бесчеловечности, жестокости и экстремизма;

г) формировать правосознание и правовую культуру;

д) правотворчество должно отражать потребности социума (общества);

е) правотворчество предполагает религиозно-правовую эмпирию и поликонфессиональность;

ж) органической частью правотворчества  является правовая ответственность, формирующая  у субъектов и объектов права правовую ответственность;

з) нельзя полностью растворяться в западном правотворчестве, дистанцироваться от него, слегка подражая ему, правотворчество  предполагает «меру, не выходя за рамки  возможного». Правотворчество предполагает взвешенность, объективность, осторожность;

и) правотворчество предполагает уважение к индивидуальной автономии  личности. Нельзя ставить коллективные интересы выше личных. Это касается власти и государства;

к) правотворчество –  это учет интересов, потребностей не только в целом по России, но особенные национальные, административно территориальные отличия и особенности субъектов федерации, а также признания правотворчества субъектов России;

л) правотворчество предполагает ориентацию на создание гуманного государства, поскольку государство не должно дистанцироваться от общества.

Понятие «правотворческая деятельность» возникла на основе двух понятий: право и творчество. Проанализировав эти две смысловые категории можно сделать выводы.

Право в философском  понимании – это система социальных норм и отношений, охраняемых силой государства. Творчество – это деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее. Нередко право и закон отождествляется гражданами для этого необходимо выявить их отличия и сущность. Право относится к числу важнейших социальных ресурсов и фундаментальных ценностей человеческой культуры. «Понятие права – это познанное единство правовой сущности и явления».

Право по представлению С. С. Алексеева предстает перед человеком в трех ипостасях²:

 а) общеобязательных норм, законов, деятельности судебных и иных юридических учреждений – юридических реалий, с которыми человек сталкивается в повседневной жизни;

б) особого, сложного социального  образования – своеобразной крупной  системы в обществе, имеющей свою подсистему и логику;

в) явления мирозданческого  порядка – одного из начал и  проявлений жизни разумных существ, людей.

Под правом в его различии с законом понимается сущность права  – то, что объективно присуще  ему, выражает его особенность как  социальной нормы и регулятора особого рода и отличает права от неправа (произвола с одной стороны, моральных, религиозных и иных социальных норм с другой стороны), т. е. то, что не зависит от субъективной воли и произвола законодателя (представительной власти) – справедливо считает В. С. Нерсесянц. Он также подчеркивает различие закона от права: «под законом в его различии с правом законную силу принудительно-обязательные правила (нормы)». В. С. Нерсесянц также подчеркивает, что закон может быть и не правовым, если он противоречит сущности права, не соответствует ему, т. е. закон становится антиправовым законом, и таким образом противоправным³.

М. Ф. Орзих предлагал  избрать в качестве исходной категории  для теории права «категорию свободы», сущность которой заключается в том, что степень свободы правотворчества определялась в пределах социальной необходимости и объема свободы личности, общности людей в выборе вариантов поведения и пределах юридических возможностей. В чем же значение сущности права. В основе сущности права – это принцип формального равенства, это единство трех сущностных свойств права:

- всеобщей равной меры регуляции;

- свободы;

- справедливости.

Это единая субстанция, одно без другого не может быть. Равная мера, свобода и справедливость относится  к сфере права, а не морали, нравственности. Свобода индивидуальности проявляется в форме его правосубъектности и правоспособности. Свобода в правовом отношении – это независимость друг от друга и все же подчиненность в отношениях (во взаимодействии, поведении) единой общей норме (равной мере) регуляции. Правовое равенство – это равенство свободных и независимых субъектов права по общему масштабу, единой норме, равной мере. В социальной сфере равенство – это всегда правовое равенство – это не «уравниловка» как в СССР, а фактическое равенство. Справедлив или несправедлив закон? Этот вопрос в правовом или не правовом характере закона, его соответствия или несоответствия праву, зафиксированный в Конституции. Такая постановка вопроса не уместна по отношению к праву, поскольку право всегда справедливо и является носителем справедливости в социальном мире. Право справедливо и только так государство и общество признает её ценность. Действовать по справедливости – значит действовать правомерно, соответственно требованиям права. «Уравниловка» и привилегии или иные моральные, нравственные, религиозные, политические, социальные, национальные, экономические и др. интересы, требования не являются справедливыми или правовыми. Ни индивидуальные, групповые, партийные, классовые и др. интересы не могут претендовать на надправовые притязания на справедливость. Право превыше всего этого. Право игнорирует особые интересы и признания⁴.

Право – это государственно-властная общеобязательность того, что официально признается и устанавливается как  закон в определенное время и в определенном социальном пространстве – установление правового закона. Эта обязательность – следствие права – общеобязательность как необходимые определения права.

Положение Конституции  РФ о высшей ценности прав и свобод человека (ст. 2), о необходимости соответствия (не противоречия) содержания законов правом и свободам человека (ст. ст. 18, 55) и другие подчеркивают, что правотворчество не должно быть противоречивыми с законом, а закон не вступая в противоречие с правами, т. е. взаимодействовать они должны в единстве, без великих противоречий. Только такое правотворчество эффективно.  Но наряду со всеми этим в Конституции РФ (ч. 3 ст. 17)⁵ содержится следующая специальная оговорка: «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Такое законодательное пояснение означает, что в Конституции РФ закреплены естественные права и свободы человека, гражданина и не противоречат правовому принципу формального равенства. Следовательно, в правотворчестве в различных регионах РФ это положение должно юридически законно.

2. Формы и  виды правотворческой деятельности  в Российской Федерации

В Российской Федерации  существуют три основных формы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателями и работниками предприятий, учреждений, объединений и т.д.).

До недавнего времени  активно использовался такой  вид правотворчества, как принятие нормативных актов общественными  организациями, специально уполномоченными на то государством, а также принятие совместных актов государственными органами и общественными организациями. В настоящее время это явно нецелесообразная и теоретически труднообъяснимая практика, свидетельствующая о придании общественным организациям не свойственных им функций, прекратила свое существование⁶.

Принятие нормативных  актов органами государства. Эта  форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных  актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления – районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих  органов относятся также Президент  Российской Федерации, Правительство  Российской Федерации, министерства, государственные  комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства⁷.

Государственная Дума принимает  законы и постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

Законы и постановления  издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, причем они  могут быть и нормативного, и индивидуального, оперативного характера. Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

Министерства, государственные  комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами  управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы – постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации – республик в составе  федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, – это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации⁸.

Издавая нормативные  акты (обычно они именуются решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через  избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Наконец, администрация  объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

Референдум как вид  правотворчества. За последнее время  во многих государствах все большее  распространение получает форма непосредственного участия народа в правотворчестве – референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, явившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными ее членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации⁹.

Характерной особенностью современных  взаимоотношений между общественными  объединениями и государственными структурами является (вместо издания ими совместных актов, что активно применялось ранее) заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях» может быть заключен коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников¹⁰.

Наряду с коллективным договором законом предусматривается также заключение разного рода соглашений – правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.

Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:

- на федеральном – между общероссийскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;

- на республиканском (республики в составе федерации) – между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

- на отраслевом или профессиональном – между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;

- на территориальном – между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.

Правотворческая деятельность разделяется на следующие виды:

1) принятие нормативных  правовых актов уполномоченными  органами государства;

2) непосредственное правотворчество  народа путем всенародного волеизъявления  на референдуме;

3) санкционирование государственными  органами обычаев;

4) создание судебного прецедента.

Одним из способов правотворчества  является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности или  сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций¹¹.

В ряде стран, принадлежащих  к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются.

Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями.

Принято выделять два  основных этапа в процессе правотворчества, – этап подготовки нормативного правового  акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии.

Первый этап носит  неофициальный характер, и деление  его на стадии весьма условно.

Обычно первый этап начинается с принятия решения соответствующим  органом государства о подготовке проекта нормативного правового акта. Этот проект может подготавливаться как в самом этом органе, так и по его поручению другим государственным органом, либо учеными на основании контракта.

В ходе работы над проектом создаются рабочие группы, просчитываются возможные социальные и иные последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

Подготовленный проект направляется на рецензирование к независимым  экспертам. Наиболее важные законопроекты могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения.

Эта стадия завершается  доработкой текста проекта и принятием  решения о внесении его в соответствующий  правотворческий орган.

Второй этап – официальный, поскольку процедура рассмотрения проекта нормативного правового  акта в правотворческом органе строго регламентирована законодательством  и в регламенте этого органа.

Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Особым видом правотворчества  является систематизация нормативных  правовых актов, т.е. приведение их в  упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

3. Современные проблемы совершенствования правотворчества Российской Федерации

Правотворчество относится  к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное  и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие  качества и эффективности результатов правотворчества, законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно  к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова¹².

В законодательной технике  есть много недостатков.  Во времена СССР немало правовых актов, по значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980г. этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается. В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путём проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа (ч.3 ст.3); субъектами Федерации – республиками, краями и областями, городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами  - путём заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.

В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение договоров о разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации. Признаётся также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними и по другим вопросам, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены  сведений относительно их авторов,  разработчиков, инициаторов, которыми  могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев  это затрудняет не только их  наименование, но что не менее  важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение;

- название некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но, прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам; 

- невразумительность  закона. Например, в главе 4 земельного  кодекса об отводе земель для  «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах  ненужного материала. Основным  содержанием законов должны быть  права и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной;

- группировка законов  в особые отрасли происходит  обычно в тех случаях, когда  законы, имеющие общий предмет  регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием Земельного кодекса. Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателя проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими. Некоторые кодексы, например гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году проект закона об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях.

Как и всякая сложная  деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права называются стадиями. В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий. По мнению Лазарева В.В., правотворческий процесс в Российской Федерации состоит из следующих шести стадий¹³: