Правотворчество: понятие, принципы

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Правотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.

К правотворческой деятельности, наряду с принятием новых юридических норм, относятся также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, — это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных-нормативных актов — постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права.

Цель курсовой работы состоит в том, чтобы изучить современный законотворчества в Российской Федерации. Для достижения цели работы поставлены задачи:

1) дать понятие правотворчества;

2) охарактеризовать основные принципы  правотворчества;

3) проанализировать сущность процесса  правотворчества;

4) охарактеризовать виды правотворчества.

Методы исследования: системный, аналитический, классификационный, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Правотворчество: понятие, принципы

1.1. Понятие правотворчества

В учебной литературе по теории государства и права в отдельных главах рассматривается юридическая категория «правотворчество». Вместе с тем, научные взгляды авторов учебников и учебных пособий существенно разнятся, как в определении понятия «правотворчество», так и в раскрытии его содержания.

Однозначно утверждают, что правотворчество - это деятельность государства - Л.А. Морозова, государственных органов - А.Б. Венгеров, В.В. Оксамытный, А.В. Мелехин, В.И. Червонюк, Н.М. Чистяков, И.Н. Синякин.

Ряд ученых, в том числе В.В. Лазарев, С.В. Липень, О.А. Пучков, А.М. Лушников добавляют: «компетентных государственных органов», В.Н. Казаков, Т.Н. Радько - «управомоченных органов государства».

Таким образом, вышеназванные авторы признают всего единственный субъект правотворчества - государственный, либо компетентный (управомоченный) государственный орган. Последнее более верно с юридической точки зрения, т.к. не всякий государственный орган вправе заниматься правотворчеством (в частности, это не прерогатива суда)1.

б) другие авторы не столь однозначны, они полагают, что государственные органы играют преобладающую роль в правотворчестве, т.к. из анализа их формулировок (выражений «прежде всего», «главным образом») они допускают наличие и других субъектов правотворчества. К таким авторам относятся С.А. Комаров, А.В. Малько, В.В. Лазарев, А.Ю. Ларин;

в) ряд авторов четко перечисляют всех субъектов правотворчества. В частности, В.К. Бабаев выделяет: народ, государственные органы, должностные лица, А.Ф. Черданцев - народ, государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией, органы местного самоуправления, Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов - народ, государственные органы (федеральные и субъектов федерации), правотворческую деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции2.

При этом наиболее полное перечисление субъектов правотворчества содержится в учебнике В.И. Червонюка3: государственные органы, народ, органы местного самоуправления, руководители организаций и предприятий.

Наиболее взвешенная и обобщающая формулировка содержится у тех авторов, которые полагают, что правотворчество - это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм4. Таким образом, автор, персонально не называя субъектов правотворчества, полагает, что их несколько, а не только, как считает большинство, государственные органы.

По второму направлению проводимого нами исследования, выявляется следующее.

Правотворчество рассматривают как деятельность государственных органов С.А. Комаров и А.В. Малько, В.К. Бабаев, В.В. Лазарев и С.В. Липень, О.А. Пучков, Н.М. Чистяков.

Другие авторы, в частности, А.В. Мелехин, С.А. Комаров, В.В. Лазарев считают, что это государственная деятельность, А.Ф. Черданцев - деятельность компетентных субъектов по изданию нормативных актов.

Правотворчество как процесс рассматривают М.М. Рассолов и М.Н. Марченко. Но если М.М. Рассолов определяет правотворчество как процесс создания норм права, который имеет свой состав, черты, факторы, процедуру, т.е. официально закрепленный строго последовательный порядок действия5, то, по мнению М.Н. Марченко, - это процедура возведения и оформления государственной воли в закон6.

Схожую с вышеназванной позицию занимают ряд ученых. Так, А.Б. Венгеров считает, что правотворчество - это организационно-оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов, В.И. Червонюк - специализированная форма государственной деятельности, И.Н. Синякин - особая форма государственной деятельности. Т.Н. Радько также рассматривает правотворчество как процесс, который протекает в установленных процедурах и основывается на определенных принципах.

Итак, все авторы едины в том, что это деятельность (в широком смысле) соответствующих компетентных субъектов правотворчества.

При этом ряд из них уточняет понятие «деятельность» как «процессуальную деятельность» (в узком смысле), т.е. связанную с правотворческой процедурой.

Вместе с тем, в понятие «правотворчество» ни один из авторов не включает то обстоятельство, что правотворческая деятельность осуществляется на основе определенных принципов и с использованием механизмов юридической техники.

На основе этого анализа, понятие "правотворчество" можно резюмировать следующим образом: законотворчество - это процедурные (процессуальные) деятельность субъектов наделен законотворческой компетенции для принятия, изменения и отмены правовых норм на основе правотворчества и использование методов и механизмов юридической техники7.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в научной литературе термин правотворчество используют как в отношении законодательных и подзаконных актов, так и в отношении актов, принимаемых муниципальными органами, руководителями негосударственных органов, юридическими лицами, в рамках локального правотворчества, а также заключения соглашений между государственными органами и негосударственными (общественными) организациями.

Необходимо различать правотворчества и нормотворчества. Для законы и нормативные акты по праву использование термина законотворчества, во втором случае - желательно использовать термин нормотворчества.

Следует отметить, что основная часть законотворческой правоведов рассматриваться как комплексная правовая концепция, в которую вошли видные: предметы, формы, виды и методы законотворчества. Некоторые авторы различают только законодателя, другой - типы правотворчества, а другие - субъектов и форм правотворчества, четвертый - Формы и виды правотворчества.

Однако до сих пор научное сообщество не сложилось единого подхода к разграничению указанных правовых категорий. В некоторых случаях, они рассматриваются как синонимы в другом - они разные.

1.2. Принципы правотворчества

Рассматривая проблему правотворчества в современном Российском государстве ученые, как правило, выделяют ее принципы. Вместе с тем, единство взглядов на данную проблему отсутствует. Каждый ученый называет свои принципы, зачастую весьма отличные от предложенных другими.

Необходимо отметить, что в энциклопедическом словаре под принципом понимают начало, основание для существующего, руководящее правило.

Наряду с принципами, которые признаются большинством ученых (законность, демократизм, научность) вычленяются и другие принципы, разделяемые лишь отдельными авторами.

Примером может служить научная позиция Т.Н. Радько, который наряду с принципами законности, демократизма, научности вычленяет и принцип гласности8. Подобный принцип называют В.В. Лазарев, С.В. Липень, С.А. Комаров, А.В. Малько.

Принцип профессионализма содержится в учебниках М.Н. Марченко, Л.П. Рассказова, К.А. Комарова, А.В. Малько. Принцип «связь с практикой» выделяют В.К. Бабаев, О.А. Пучков, В.В. Лосевский; принцип «гуманизма» М.Н. Марченко; «оперативность» - С.А. Комаров, А.В. Малько; «планирование», «планомерность» - С.А. Комаров, Л.П. Рассказов; «своевременность», «исполнительность» - Л.П. Рассказов; «интернационализм» - Н.Л. Гранат; «постоянного технического совершенствования принимаемых актов» - М.Н. Марченко; «справедливость» - В.В. Лазарев, С.В. Липень; «учет правового опыта» - В.Д. Перевалов и Е.И. Темнов; «народный характер правотворчества» - В.К. Бабаев.

Принцип законности в правотворчестве по мнению большинства ученых-юристов является краеугольным в системе данных принципов.

В его содержание включают нормативно урегулированную процедуру (процессуальную деятельность) по разработке, изменению и принятию, доведенная до адресата нормативно-правовых актов. При этом подчеркивается, что принимать определенного вида правовые акты должны лишь компетентные на это субъекты правотворчества: государственные и муниципальные органы, должностные лица, другие субъекты правотворчества. Другим элементом большинство ученых называют соответствие принимаемой нормы с действующим законодательством, его иерархией9.

Вместе с тем, ряд авторов расширяют содержание этого принципа, дополняя его рядом новых элементов. Так, Т.Н. Радько добавляет к этому легитимность принятия правого акта, С.А. Комаров формулирует цели законности, которые должны соответствовать идеалом правового общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права, а М.Н. Марченко вообще определяет новый принцип - принцип законности и конституционности, под которым понимает «строгое и неуклонное следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности»10.

В последнем случае подобный подход заслуживает поддержки. Вместе с тем принципы конституционности и законности необходимо разделить, т.к. принцип конституционности (общий принцип правотворчества) определяет содержание принимаемых и изменяемых правовых актов. В то же время принцип законности нами в значительной мере рассматривается применительно к механизму, процедуре инициирования, рассмотрения, принятия и доведения до адресата правовых актов.

Принцип демократизма. Издание нормативно-правовых актов предполагает учет общественного мнения, публичное и гласное обсуждение законопроектов, социологический анализ реализации действующих норм. Последнее позволяет оценить эффективность и качество правотворческого процесса. Демократизм правотворчества предполагает активное участие партий, массовых движений, предпринимательских структур, объединений граждан в создании законодательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое обсуждение предполагаемых законодательных решений.

Принцип актуальности и своевременности. Правотворчество должно быть оперативным. С одной стороны, законодатель должен чутко реагировать на изменения ситуации в стране, не позволяя нормам права устаревать, переставать адекватно отражать потребности общества. Законодателю необходимо создавать правовые нормы на перспективу, действовать на опережение, задавая обществу нормативные программы развития, стимулируя позитивные изменения в различных сферах жизни. Именно с такой целью в Конституции России закреплены определения Российской Федерации как правового, социального, демократического государства.

Принцип научности правотворческого процесса. Правотворчество - специализированная деятельность, требующая особых знаний и навыков, прежде всего юридических. Она требует высокой квалификации в сфере правоведения, знания приемов и принципов юридической техники, правовой терминологии, умения их использовать в правотворческом процессе. Правотворчество должно опираться на научный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации юридической науки. Последствия несоблюдения данного принципа являются тяжелейшими. В данном случае можно привести пример с Уголовным кодексом РФ. В 1996 г. при его принятии возобладали политические амбиции коммунистического большинства в Государственной Думе, и проект УК РФ, разработанный группой учёных и практиков, созданной по инициативе Президента РФ, был отвергнут. По этой причине УК РФ 1996 г. сразу же подвергся шквалу критики со стороны правоприменителей. Он за шесть лет применения претерпел множество изменений, а в декабре 2003 г. была принята фактически его новая редакция, которая соответствует именно проекту президентской группы, отвергнутому в 1996 г11.

Принцип плановости имеет право на самостоятельность, но только в одном случае: если его рассматривать не как принцип правотворчества, а как принцип законотворческой деятельности.

Принцип профессионализма в условиях деятельности на постоянной основе народных избранников Федерального собрания и законодательных собраний субъектов Федерации приобретает особую значимость, т.к. напрямую связан с качеством подготовленных и принятых нормативно-правовых актов.

Подобную точку зрения разделяют М.Н. Марченко, С.А. Комаров. Выделение данного принципа в самостоятельной для подгруппы принципов законотворчества вполне обосновано.

К принципам законотворчества возможно отнести и принцип гласности. В своих работах его выделяют В.В. Лазарев, С.В. Липень, Т.Н. Радько, С.А. Комаров, А.В. Малько. Как совершенно справедливо отмечает Т.Н. Радько, данный принцип сформулирован в ст.18 Конституции РФ, которая гласит «неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

По мнению ученых, принцип гласности предполагает знакомство широкой научной общественности с проектами важнейших нормативно-правовых актов, а также на стадии обсуждения открытость, «прозрачность» правотворческого (законотворческого) процесса, а принятые нормативные правовые акты должны быть доведены до граждан как через официальное опубликование, так и издание и распространение их негосударственными организациями. При этом подчеркнем, что в соответствии с российским законодательством незнание закона не освобождает от ответственности. Поэтому можно согласиться с мнением, что отсутствие механизма учета мнений граждан, высказанных в отношении опубликованных проектов законодательных актов, и учета их в законотворчестве пагубно влияет на реализацию принципа гласности в законодательной деятельности.

Принцип технико-юридического совершенства, содержание которого подробно изложил М.Н. Марченко. В его понимании законодательная техника оказывает существенное значение на качество и эффективность правотворческого, а точнее сказать, законодательного процесса. От языка, логики, отсутствия противоречий, использования общепринятой юридической терминологии во многом зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно-правового акта, но и эффективность его применений.

Если законотворчество рассматривать как систему процессуальных действий по прохождению проекта через определенные этапы с соблюдением норм и требований юридической техники, то данный принцип характерен именно для подгруппы законотворческих принципов правообразования.

Принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов.

Регулируя общественные отношения, правовые нормы должны обеспечивать баланс публичных и частных интересов. Например, нормы, устанавливающие ставки налогообложения, должны, с одной стороны, гарантировать наполнение доходной части бюджета, а с другой - сохранить для налогоплательщика стимулы к приобретению имущества, получению прибыли, осуществлению предпринимательской деятельности. В данном случае Россия также имеет горький опыт. Налоговое законодательство создавалось в условиях постоянного острого экономического кризиса. Оно преследовало цели обеспечить доходную часть бюджета. При этом интересы предпринимателей просто игнорировались, что вызвало уход значительной части бизнеса "в тень". Это также имеет свои негативные последствия. За время нахождения "в тени" предприниматели получили огромный опыт противостояния фискальным органам, который они продолжают а5тивно использовать даже после либерализации налогового законодательства. Действует принцип: "Зачем отдавать своё кровное даже в незначительном количестве, если его можно вообще не отдавать".

Глава 2. Правотворческий процесс

2.1. Стадии правотворческого процесса

Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из данного определения вытекает несколько подзадач, которые необходимо решить в процессе правотворчества:

- во-первых, познание, изучение  и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;

- во-вторых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт;

- в-третьих, выбор формы  предполагаемого акта;

- в-четвертых, подготовка, принятие  или изменение нормативно-правового  акта в рамках соответствующих  процедур12.

Все названные подзадачи находятся между собой в органическом единстве, и выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. В этом случае оно не эффективно или с опозданием отражает общественные отношения, тенденции развития экономики, политической и социальной сферы, что приводит к созданию необоснованных, неэффективных либо малоэффективных нормативно-правовых актов, которые отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.

Рассматривая в целом весь процесс правообразования, следует отметить, что, помимо собственно правотворчества, он включает в себя предшествующие ему стадии формирования права. В целом процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

В современной теории права утвердилось мнение, что в правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативного акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий. Таким образом, первый этап правотворчества связан с подготовкой проекта нормативного акта. Этот этап является подготовительным или неофициальным и в своем развитии проходит 4 основные стадии:

- первая стадия связана  с принятием решения о подготовке  проекта соответственного нормативного акта и утверждением плана законопроектных работ;

- вторая стадия представляет  собой разработку (подготовку) проекта  нормативного акта (причем проект  нормативного акта может разрабатываться как принимающим его органом, так и поручаться тем или иным органам или лицам);

- третья стадия - стадия  предварительного обсуждения нормативного  акта;

- четвертая стадия - непосредственно  утверждение проекта нормативного акта.

Некоторые авторы отдельно выделяют стадию, на которой проект окончательно обрабатывается и редактируется. Хотя данная стадия с содержательной точки зрения может быть составной частью стадии предварительного обсуждения проекта нормативного акта.

Второй этап связан с принятием нормативного акта и является основным этапом правотворчества, который также состоит из 4 стадий:

- первая стадия - правотворческая  инициатива, т.е. внесение проекта  нормативного акта в правотворческий  орган;

- вторая стадия связана  с обсуждением проекта нормативного  акта в правотворческом органе;

- третья стадия - принятие  нормативного акта правотворческим  органом (кульминация);

- четвертая стадия - это  стадия подписания нормативного  акта и его официального опубликования (промульгация).

Все стадии тесно взаимосвязаны, а процедуры детально регламентируются. Так, в частности, процесс рассмотрения законопроектов проходит два или три чтения. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета, затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья раздела или глава проекта. Они принимаются за основу, и на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья утверждается в целом. Проведя сравнительный анализ стадий и этапов правотворческого процесса, можно отметить, что стадии правотворческого процесса имеют детально разработанную структуру.

Рассмотрение процесса правотворчества было бы не полным и не отражало бы специфику данного процесса без определения субъективного состава данного процесса. В Российской Федерации правом заниматься правотворчеством наделены следующие субъекты права:

- высшие (на уровне федерации  и ее субъектов) и местные органы  государственной власти и управления;

- непосредственно сам  народ путем проведения референдума;

- высшие судебные органы.

В зависимости от субъектов, инициирующих процесс правотворчества и его особенностей, различают три основные формы правотворчества:

- принятие нормативных  актов органом государства;

- непосредственно путем  референдума;

- заключение различного  рода соглашений, содержащих нормы  права.

Рассмотрим более подробно особенности правотворческой деятельности перечисленных субъектов. Принятие нормативных актов органом государства - эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав РФ, краевые, областные, автономные области, автономные округа, города федерального значения, местные органы власти. Референдум как вид правотворчества получает все большее распространение и представляет собой форму непосредственного участия народа в правотворчестве. Референдум, то есть принятие закона путем всенародного голосования, - это один из путей развития демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. Последней из вышеперечисленных форм правотворчества являются нормативные соглашения, которые содержат обязательные для исполнения правовые предписания. Они все шире используются в правотворческой практике государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права, и их юридическая сила зачастую неодинакова.

В зависимости от юридической природы процесса создания норм права различными органами государства к видам правотворческой деятельности относят законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство авторов, рассматривая понятия, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс. Это объясняется тем, что законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой и тем, что механизм принятия нормативного акта в высших органах государственной власти отличается от подзаконного нормотворчества следующими особенностями13:

1) ограниченным кругом  субъектов законодательной инициативы;

2) строгой процедурой  прохождения проекта в парламенте;

3) последовательной сменой  стадий правотворчества;

4) множественностью средств  юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;

5) обусловленностью юридического  содержания правотворческого акта  кругом регулируемых отношений.

Перечисленные выше особенности позволяют установить, что подзаконное нормотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим, представительным органам. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в том, что в определенных случаях решение вопроса правовой регламентации целесообразнее передать на более низкий уровень. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Конечно, подзаконное нормотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Среди достоинств можно выделить оперативность; гибкость и меньшую формальность; компетентность соответствующих органов, знание ими местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. К недостаткам подзаконного нормотворчества могут быть отнесены закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой и другие. Хотя очевидно, что именно подзаконное нормотворчество является тем реальным правовым регулятором, который позволяет оперативно реагировать на определенную область общественных отношений и уточнять, дополнять законы. Но, тем не менее, именно подзаконное нормотворчество, его специфика и нормативная основа наименее исследованы учеными.