Правотворчество в Российском государстве. 2
Министерство образования и науки Российской Федерации
НОУ «Нижегородская правовая академия» (институт)
Кафедра теории и истории государства и права
Курсовая работа
по теории государства и права
Тема: «Правотворчество в Российском государстве»
Нижний Новгород
2012
План
Введение
1. Понятие и принципы
правотворчества………………………………...
2. Этапы и стадии правотворческого процесса…………………………11
3. Виды правотворчества…………………………
Заключение
Список использованной литературы…………………………………….25
Введение
«Исследование проблем отечественной правотворческой политики выступает сегодня одним из перспективных направлений в теории и истории государства и права. Это объясняется тем, что такая политика, как конкретно-историческое явление социальной действительности, в том или ином виде существовала в Российском государстве всегда, однако системно стала изучаться только в начале нынешнего столетия»1.
В современной юридической науке особую остроту приобретает тема «Правотворчество в Российском государстве»; актуальность проблемы заключается в том, что в связи с многочисленными политическими и экономическими реформами правотворчество приобрело значительную роль в развитии государства, так как стал очевидным факт важности самого процесса создания закона, его разработка и составление, учет интересов различных социальных групп и реальная возможность существования и жизнедеятельности закона. Все это играет огромную роль, так как процесс правотворчества проходит достаточно сложную процедуру.
По сей день решение этой проблемы остается главной целью государства, и «одна из основных задач правотворческой деятельности состоит в создании законодательства, отличающегося социальной эффективностью»2. Но это нелегко сделать, поскольку для того чтобы усовершенствовать законодательство, необходимо владеть системой определенных знаний, навыков, умений, опыта и требований, выработанных на протяжении многих лет различными государствами, которые, в свою очередь, требуют некоторого усовершенствования и развития, так как мир не стоит на месте и движется вперед, общественные отношения развиваются и требуют детального регулирования.
В наше время этот институт приобретает новое звучание и требует некоторого переосмысления с позиции современных юристов, так как современный мир показывает, насколько широк круг вопросов, которые не регулируются правом, и оставляют невозможным осуществление экономических и социальных задач и целей, необходимых для улучшения качества жизни людей.
Тема правотворчества присутствует практически во всех учебниках и методических пособиях по теории государства и права. Из них можно выделить литературу следующих авторов: Нашиц А., Марченко М.Н., Пиголкин А.С. и др.
Проблемы, анализ и тенденции правотворчества в Российском государстве несколько шире освещены в периодических изданиях, так как они быстрее реагирует на различные изменения в любой сфере. Темы, которые обсуждаются в журналах, имеют, как правило, узкоспециализированный характер, что позволяет гораздо глубже вникнуть в суть данного вопроса или проблемы. Среди периодических изданий, наиболее часто освещающих тему правотворчества в Российском государстве, хочу отметить журналы: «Правоведение», «История государства и права», «Российский юридический журнал».
Целью данной работы является рассмотрение различных подходов к определению понятия «правотворчества», выявление принципов правотворчества, а также установление основных стадий и видов правотворчества.
Задачей же ставится анализ и закрепление полученной информации, применение и реализация полученных знаний на практике, обмен опытом, накопленным правоприменительными органами и организациями.
1. Понятие и принципы правотворчества
Понятие «правотворчество» является доктринальным (научным), его определение не закреплено на законодательном уровне.
Правотворчество представляет собой одну из важнейших форм сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей целью формирование правовых норм, их изменение, дополнение, а также отмену. Правотворчество направлено на создание и совершенствование единой, согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих общественные отношения, сложившиеся в обществе.
В юридической науке не существует единого подхода к исследованию и определению правотворчества. Обычно под правотворчеством понимают определенную форму или вид деятельности государства, поскольку непосредственной силой, порождающей право, является именно государственная власть. Но существуют различные точки зрения и подходы к понятию правотворчества. Например, в юридической литературе существует такое представление о правотворчестве как о форме или виде государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, которое называют правотворчеством в собственном или буквальном смысле слова. Это понятие охватывает нормотворческую деятельность всех без исключения государственных органов, которые уполномочены на создание, изменение или упразднение правовых норм.
Как отмечает Золотухина
Т.А., «решающей и завершающей
стадией формирования права является
правотворчество, выступающее одновременно
одним из признаков, отличающих государство
от других видов организаций, функционирующих
в государственно-
Венгеров А.Б. считает, что «правотворчество – это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения»4.
Комаров С.А. определяет правотворчество как «вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы), возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права»5. Здесь имеется ввиду то, что государство при помощи правотворчества воздействует на субъекты права непосредственно нормативно-правовыми актами либо иным источником права. Поэтому индивиды, господствующие в данных отношениях, должны придать своей воле всеобщее выражение в форме государственной воли, закона либо иного нормативно-правового акта.
На мой взгляд, наиболее точный, глубокий и полный подход к определению правотворчества демонстрирует Попов О.В., который отмечает, что «правотворчество – это завершающая стадия формирования права, разновидность государственного руководства обществом, выражающаяся в интеллектуальных и волевых актах правотворца, направленных на изменение действующей системы правовых норм, внесение в нее новшеств с целью поддержания динамизма права и обеспечения правового упорядочения юридически значимых сторон социальной жизнедеятельности, объективным результатом которых выступают новые нормы права или предписания об отмене правовых норм»6.
Некоторые советские юристы понимают под правотворчеством «не деятельность соответствующих компетентных органов, а специфическое явление в жизни общества, организованного в государство, охватывающее и формирование правовых взглядов общества, и процесс их выражения и закрепления в соответствующих нормативных актах»7.
Но данное понятие
правотворчества является неприемлемым,
так как смешивается «
Так же является
неправильным рассматривать правотворчество
в качестве элемента правосознания.
Так как правосознание является
социальным явлением, которое складывается
в обществе. Оно не является результатом
деятельности законодателя, в отличие
от правотворчества. Хотя правосознание
и правотворчество тесно
Таким образом, можно сделать вывод, что правотворчество – это завершающий этап правообразования. Это властная, организующая деятельность народа, государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке, изменению и отмене нормативно-правового акта.
Четвертакова Е.С. обращает внимание на то, что «все элементы, составляющие правотворческую деятельность, должны находиться между собой в органическом единстве. Выпадение или отсутствие каких-либо элементов, ослабление их внутренних связей и зависимостей снижают эффективность реализации правотворческих полномочий»9.
Что же касается принципов правотворчества, то в научной и учебной литературе указывается, что правотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих основополагающих принципов, которые определяют сущность, характерные черты и общее направление этой деятельности.
В юриспруденции разработан целый ряд принципов правотворчества, среди которых можно выделить наиболее часто употребляемые:
- Демократизм
- Законность
- Научность
- Своевременность
- Профессионализм
- Гласность
Теперь охарактеризуем каждый из принципов в отдельности.
Демократизм. Этот принцип предполагает активное участие граждан и всех ветвей власти в правотворческой деятельности. В процессе правотворчества оно отражается в принятии нормативно-правовых актов путем референдума, который является самой непосредственной формой демократии. Цель данного принципа состоит в создании юридических норм, которые должны действовать для защиты прав, свобод и законных интересов человека.
Законность. Этот принцип означает строгое и неуклонное следование конституции, законам и нормам международного права (п. 4 ст. 15 Конституции) в процессе правотворческой деятельности. Иными словами, правотворчество должно осуществляться в рамках закона.
Научность. Этот принцип говорит о том, что «правотворческая деятельность должна опираться на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования правотворческого процесса»10. Российская и зарубежная доктрина и опыт правотворчества должны быть приняты во внимание при принятии нормативных правовых актов.
Своевременность говорит о том, что должно существовать правильное определение времени подготовки и принятия актов, учет степени зрелости регулируемых общественных отношений. Например, в части 1 ст.44 Федерального закона РФ «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ императивно изложено, что с 1 января 2011 года кадастровую деятельность в отношении земельных участков должны осуществлять только кадастровые инженеры, получившие квалификационные аттестаты и внесенные в реестр кадастровых инженеров. В данной ситуации логичен вопрос: а что делать лицам, считающимся кадастровыми инженерами, которые заключили договоры подряда на выполнение кадастровых работ до 01 января 2011 года и не успели получить аттестаты кадастровых инженеров?
На этот вопрос своевременно и оперативно попыталось дать разъяснения Министерство экономического развития РФ в своем письме от 29 декабря 2010 г. N 26025-ИМ/Д23 «О межевых планах, подготовленных лицами, считающимися кадастровыми инженерами», указав, что, по мнению Минэкономразвития, межевые планы, подготовленные в установленном законом порядке лицами, считающимися кадастровыми инженерами, могут быть представлены в орган кадастрового учета до 1 сентября 2011 года. Хотя письма министерств носят рекомендательный и разъяснительный характер, территориальные органы кадастрового учета применяют положения этого письма в кадастровой деятельности.
Профессионализм. Профессионализм играет большую роль в правотворческой деятельности. В процессе правотворчества не должно быть ошибок, поэтому ее деятельность должна осуществляться на высоком профессиональном (экспертном) уровне. От этого зависит правильная и профессиональная оценка положений законопроекта. Этот принцип говорит о том, что заниматься подобной деятельностью должны компетентные, специально подготовленные люди: эксперты, юристы, экономисты, политические деятели, историки, филологи и другие.
Гласность. Этот принцип заключается в открытости правотворческого процесса для широкой общественности. Результатом правотворческой деятельности являются нормативные акты, в которых содержатся права и обязанности граждан, которые, в свою очередь, должны быть доведены до сведения последних. Граждане должны знать требования, которые им предъявляются нормами, поэтому государство должно обеспечить граждан возможностью ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов. Следовательно, наиболее важные нормативные документы должны опубликовываться. Но в тоже время принцип гласности не должен наносить ущерб интересам государства и граждан. В связи с этим может быть допустима возможность не опубликовывать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие государственную либо служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб гражданам и государству.
Существуют и другие принципы правотворчества, среди которых юридическая литература выделяет следующие: исполнимость, планирование, дифференциацию правотворческой компетенции и другие.
2. Этапы и стадии
Известно, что в теории правотворчества процесс создания права носит достаточно «растянутый» характер во времени. «В ходе правотворчества определяется потребность в правовом регулировании, готовится проект нормативного акта, проходит его обсуждение, согласование и принятие»11.
В связи с этим Алексеев С.С. выделяет два этапа правотворческого процесса: предварительный (предпроектный) и проектный12.
Предварительный этап – первый (инициирующий) этап, состоящий в том, что в обществе наступает потребность в урегулировании нормами права социальных проблем.
Лукьянова Е.Г. указывает
на то, что «игнорирование предпроектного
этапа правотворческой
Проектный этап (или этап принятия правотворческого решения, законодательный процесс) – это второй этап, заключающийся в том, что, во-первых, принятие правотворческого решения осуществляется в самом законодательном органе, а, во-вторых, в том, что именно на данном этапе и происходит осуществления «творчество права», т.е. происходит создание, изменение или отмена нормы права, к тому же происходит разработка текста законопроекта.
Проектный этап в свою очередь подразделен на несколько стадий. При рассмотрении этого вопроса необходимо упомянуть о законодательном процессе, который является частью общего правотворческого процесса. Чаще всего законодательный процесс характеризуется как процесс деятельности высших органов государственной власти по изданию законодательных актов. Другими словами, можно сказать, что он отражает этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. Так что же означает законодательный процесс?
Как отмечает Тихомиров Ю.А., «законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования»14.
Возвращаясь к вопросу о стадиях законодательного процесса, следует обратить внимание на то, что в юридической литературе выделяют четыре стадии:
- Законодательная инициатива
- Обсуждение законопроекта
- Принятие и утверждение закона
- Обнародование закона
Помимо перечисленных выше стадий, Тихомиров Ю.А. выделяет еще две стадии законодательного процесса, такие как: прогнозирование и планирование законодательства, разработка концепции закона и подготовка законопроекта15.
Рассмотрим подробнее каждую из стадий законодательного процесса в отдельности. Каждая стадия вносит свою лепту в разработку закона. Так, значение приобретает такая стадия законодательного процесса как прогнозирование и планирование. Ее роль состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, определении концепции развития общественных отношений, которые требуют законодательного вмешательства и урегулирования, в подготовке и обосновании вариантов законов и их возможных последствий, а также в определении порядка разработки законов.
Процесс прогнозирования и планирования является довольно сложным и требует исследования актуального состояния общественных отношений. Прогнозирование законодательства должно соответствовать общим прогнозам социально-экономического развития страны, так как это позволит на основе оценок развития всех социальных сфер выявить возможные сферы законодательного воздействия.
Важное место в прогнозировании занимают сбор и использование информации, которая позволяет произвести оценку состояния социальных задач, которые требуют законодательного регулирования.
Долгосрочное планирование законодательства – это основа краткосрочных планов. В долгосрочных планах устанавливается перечень законодательных актов, кроме этого определяется их содержание и форма, сроки подготовки, и органы, отвечающие за разработку проектов.
Долгосрочный план обязателен для всех указанных в нем органов и тем самым он кладет начало законодательному процессу.
Что представляет собой законодательная инициатива? Вообще очень часто ее считают первоначальной стадией, так как долгосрочные планы составляются не во всех случаях. Законодательная инициатива представляет собой право определенных субъектов внесения законопроектов в законодательное учреждение. Право законодательной инициативы не принадлежит всем без исключения субъектам, а именно – гражданам, государственным органам или общественным организациям. Оно является строго ограниченным конституционным правом.
Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Все законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.
Следующей стадией законодательного процесса является разработка концепции закона и подготовка законопроекта.
Подготовка законопроекта – это сложный и длительный процесс. Этот этап включает в себя проведение аналитической, содержательной и сопоставительной работы, которая и приводит к созданию закона как юридического документа.
Концепцию же закона помогает разработать его замысел и главная идея. Для того чтобы разработка проекта стала успешной, необходимо изучить все стороны явления, которые подлежат законодательной регламентации, дать анализ необходимой информации, провести расчеты и сопоставить наилучшие варианты, оценить возможные последствия каждого из них.
Завершением подготовительной
работы является составление варианта
текста законопроекта и объяснительной
записки к нему, которая содержит
обоснование необходимости
Следующая стадия законодательного процесса – обсуждение законопроекта. Марченко М.Н. выделяет два рода обсуждения законопроекта: предварительное (неофициальное) и официальное17.
Предварительное обсуждение сводится к привлечению широкого круга лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Предварительное обсуждение способствует повышению качества законодательного процесса. На этом этапе законопроект проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую экспертизу.
Официальное обсуждение происходит на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских комиссий.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях. В первом чтении происходит обсуждение концепции законопроекта с внесением в него поправок. Во втором чтении происходит более детальное обсуждение законопроекта с внесенными в него поправками и дополнениями. Третье чтение является завершающим. На данном этапе в законопроект не разрешается вносить какие-либо поправки и предложения. Оно назначается для голосования в целях принятия законопроекта в качестве закона.
Принятый Государственной Думой законопроект в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
Согласно ст.106 Конституции РФ Совет Федерации может не рассматривать некоторые законы, поступающие из Государственной Думы, что означает согласие с принятием закона. Но это правило не распространяется на рассмотрение и обсуждение федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира.
Для того чтобы законопроект стал законом, он должен быть обсужден и принят не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации.
Следующая стадия законодательного процесса – принятие и утверждение закона. Иногда эту стадию в юридической литературе рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием закона, вторая – с его утверждением. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Утверждение же осуществляется главой государства.
Осуществление принятия закона зависит от его вида. Если это федеральный закон, то по общему правилу для его принятия требуется абсолютное большинство голосов. Для принятия конституционного закона, например федерального конституционного закона, требуется одобрение большинства не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы согласно ч.2 ст.108 Конституции РФ.
Если же закон вовсе отклонен Советом Федерации, то он подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.
Утверждение принятого закона главой государства является весьма важным этапом. Согласно ст.107 Конституции РФ принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для его подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Заключительной стадией законодательного процесса является обнародование принятого закона и вступление его в действие. Главной задачей этой стадии является доведение до сведения населения информации о содержании принятого закона. Обнародование закона может осуществляться в официальном и неофициальном порядке.
Официальное обнародование принятого нормативно-правового акта осуществляется в установленных специальных печатных изданиях и законах. Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Также для обнародования акта устанавливается определенный срок. Так, например, федеральные конституционные законы и федеральные законы официально публикуются в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации».
Неофициальное же обнародование законов в виде сообщения об их издании или изложения их содержания осуществляется в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях. Например, в правовых системах «КонсультантПлюс» или «Гарант».
Однако Кожевников О.А. отмечает, что «зачастую государственные органы, издавая правовые акты, не только не уточняют процедуры реализации гражданами своих конституционных прав, но и «запутывают» правоприменительную практику»18. Примером может служить приказ Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007г. №89 «Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций». Данный нормативный правовой акт государственного органа подлежит обязательному опубликованию согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ: «любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»19. Однако этот документ опубликован не был, следовательно, он не подлежит применению.
3. Виды правотворчества
Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. И критерием выделения видов правотворчества являются:
а) «субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую деятельность других субъектов»20. О том, что касается рассмотрения предложений последних, то, согласно конституционными и иным правилам взаимоотношений органов, оно является либо обязательным, либо рекомендованным. Круг субъектов правотворчества является строго определенным в отличие от круга субъектов правотворческой инициативы, который является более широким и, как правило, регулируется лишь частично. Тем самым, побуждая участие в процессе правотворчества граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления и других.
