Правові основи управління і контролю в екологічній сфері

Міністерство  освіти і науки  україни 

харківський державний педагогічний

університет ім. Г.С.Сковороди 

юридичний факультет

кафедра цивільно-правових дисциплін 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ДИПЛОМНА  РОБОТА

з ЕКОЛОГІЧНОГО права україни

на  тему:

Правові основи управління і контролю в екологічній сфері 
 
 
 
 
 
 

                  Виконав: студент 54 групи Страшненко Максим      

                                             Анатолійович 

                  Науковий  керівник: викладач

                                             Пурей М.М. 

                  Рецензент: 
                   

Харків 2003

 

ЗМІСТ 

ВСТУП

  1. ПОНЯТТЯ УПРАВЛІННЯ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ДОВКІЛЛЯ.............................................................6
  2. ОРГАНИ УПРАВЛІННЯ Й КОНТРОЛЮ В СФЕРІ ЕКОЛОГІЇ
    1. ОРГАНИ ЗАГАЛЬНОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ............................................12
    2. ОРГАНИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СПЕЦІАЛЬНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ ..........................................................................20
    3. ПОВНОВАЖЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОБ’ЄДНАНЬ В СФЕРІ УПРАВЛІННЯ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА ................31

3. ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ТА ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО ПРИРОДНОГО СЕРЕДОВИЩА.....34

ВИСНОВКИ...............................................................................................52

СПИСОК  ВИКОРИТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ..............................................55 
 

 

    ВСТУП 

     Актуальність  теми. У сучасних умовах, коли проблеми взаємодії людини і природи набувають значення загальнонаціональних пріоритетів, сформувалась і отримала своє конституційне закріплення відносно нова функція держави - екологічна, спрямована на гармонізацію відносин суспільства і природи, забезпечення оптимального врахування економічних та екологічних інтересів суспільства при безумовній першості екологічних. Вивчення, аналіз та узагальнення практики застосування законодавства  про охорону  навколишнього  природного  середовища передбачається здійснювати у двох напрямах: 1) складання і затвердження екологічних нормативів природокористування (стосовно надр, грунтів, води, повітря, рослинності тощо); 2) складання і затвердження комплексу еколого-економічних показників державного контролю за станом довкілля та діяльністю  господарчих структур.

     Важливим  кроком до зміцнення природоохоронної сфери стало прийняття 28 червня 1996 року Конституції України, в якій стверджується, що забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України є обов’язком держави (стаття 16), кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля (стаття 50) і кожен зобов’язаний не завдавати шкоди природі та відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66). Також у цій сфері Україна має такі закони та акти: “Про охорону навколишнього природного  середовища"; "Про тваринний світ" ; "Про природнозаповідний  фонд" ; "Про охорону атмосферного повітря" ; “Лісовий кодекс України” ; “ Водний кодекс України” ;  ” Земельний кодекс України” ; “Кодекс України про надра”.

     Державне  управління полягає в організації  належних природокористування і  природоохорони. Адже управляти — це перш за все організовувати. Саме від рівня організації залежить успіх у будь-якій справі. Особливо висока організація необхідна у сфері використання природних ресурсів: землі, вод, лісів, надр землі та атмосферного повітря, тому що від цього залежить стан економіки держави, благополуччя нашого народу, його здоров'я і добробут. Ось чому управління природокористуванням займає одне з головних місць в екологічних відносинах. Воно має велике теоретичне та практичне значення. Якби управління природокористуванням відповідало потребам життя, Україна мала б здорову екологічну обстановку і в основному задовольняла б свої потреби в сировині.

      Мета  і задачі дослідження: Мета роботи полягає в тому, щоб здійснити комплексний аналіз такого правового інституту як управління в сфері екології.

      Мета  обумовила розв’язання наступних  задач:

    • дати визначення управлінню в екологічній сфері;
    • дослідити роль і компетенцію державних органів управління загальної компетенції та органів місцевого самоврядування в сфері управління природокористуванням та охороною довкілля;
    • дослідити роль і компетенцію органів управління спеціальної компетенції в сфері управління природокористуванням та охороною довкілля;
    • дослідити роль і компетенцію громадських органів в сфері управління природокористуванням та охороною довкілля;
    • розкрити зміст функцій управління в сфері природокористування та охорони довкілля.

     Методологічна та теоретична основи дослідження. В ході написання роботи використовувалися наступні методи дослідження: аналіз, синтез, індукція, дедукція, моделювання, порівняня.

     Структура роботи. Робота складається зі вступу, трьох основних розділів, списку використаних джерел.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

      ОСНОВНА ЧАСТИНА

      1. ПОНЯТТЯ УПРАВЛІННЯ  ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ДОВКІЛЛЯ 
 

      Управління  в екологічній сфері - це врегульована правовими нормами організаційно-виконавча діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та об'єднань громадян, спрямована на використання природних ресурсів, охорону екологічного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

      Метою управління в екологічній сфері  є дотримання вимог екологічного законодавства, забезпечення екологічних прав людини та попередження екологічних правопорушень.

   Правовою  основою управління в екологічній  сфері є законодавство і норми  інших галузей права, які створюють нормативно-правову базу для діяльності державних та інших органів, пов'язану з виконанням ними управлінських повноважень.

      Метою управління в галузі природокористування  і охорони довкілля також є: реалізація законодавства, контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів,  досягнення узгодженості дій державних і громадських органів при проведенні екологічних заходів.

     Методом вирішення перелічених завдань  управління є регулювання співвідношення екологічних та економічних інтересів суспільства при обов'язковому пріоритеті права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що закріплено у ст. 50 Конституції України, та інших екологічних прав громадян.

     Цілі  та завдання управління природокористуванням досягаються виконанням державними та іншими органами ряду функцій, тобто видів діяльності, що необхідні для оптимальної організації раціонального використання та охорони природних об’єктів чи навколишнього середовища в цілому. Особливостю такого управління є його диференціація переважно за видами природних ресурсів, незалежно від того, у яких галузях суспільного виробництва  вони використовуються. Тому види і зміст цих функцій стосовно кожного природного об'єкта випливають із соціальних, екологічних та природно-наукових вимог щодо організації його використання та охорони. Вимоги закріплюються у відповідних правових нормах екологічного законодавства.

     Цілі, завдання і функції управління природокористуванням і охорони довкілля здійснюються системою державних та інших органів.

     Органи  управління в екологічній сфері  – це уповноважені на те органи державної  виконавчої влади, органи місцевого  самоврядування та громадських обєднань, які виконують (здіснюють) екологічні функції в галузі використання природних ресурсів, охорони екологічного середовища та забезпечення екологічної безпеки1.

       Відповідно до основних актів  екологічного законодавства державне управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища здійснює Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування - їх виконавчі комітети та державні адміністрації, а також спеціально уповноважені на те державні органи згідно з їх компетенцією, встановленою законодавством України.

     Система державних органів - які здійснюють управління природокористуванням, базується на загальновизнаному в теорії управління їх поділі на органи загальної та спеціальної компетенції. В основу такої класифікації покладено обсяг і характер правомочностей по відношенню до природних об'єктів та функцій управління ними.

       Державні органи, до компетенції яких входить здійснення в тому чи іншому обсязі усіх функцій управління природокористуванням, незалежно від виду природного об'єкта та суб'єктів користування ним, є органами загальнодержавного управління. Вони поряд з екологічними займаються й іншими питаннями соціально-економічного розвитку держави.

     Наприклад, загальнодержавне управління здійснює Кабінет Міністрів України, виконавчий орган обласної Ради народних депутатів на підлеглій йому території.

     Відомче управління розповсюджує свої дії лише на певний обєкт природи: землю, води, ліс тощо. Воно не пов'язане з адміністративно-територіальним розподілом, а розповсюджується на природокористування певним природним ресурсом, незалежно від того, на території якої області він знаходиться. Так, відомче управління лісами здійснює Державний комітет лісового господарства України та його органи на місцях.

Державні  органи, наділені координаційними, організаційно-розпорядчими та контрольними функціями щодо навколишнього  природного середовища або його частини, визнаються органами спеціальної компетенції2. Вони виключно чи переважно у своїй діяльності займаються організацією, використанням, відтворенням та охороною природних об'єктів і довкілля в цілому. Певних організаційних змін ці органи мають зазнати в процесі поетапного впровадження в Україні адміністративної реформи, що проводиться відповідно до Указу Президента від 13 березня 1999 року “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України”.

      Конституція України і нормативні акти екологічного законодавства (хоч і з різним ступенем конкретизації) визнають громадське управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища важливим конституційним принципом екологічного права. Він грунтується на декількох конституційних нормах.

       По-перше, природні багатства України є об'єктами права власності Українського народу, а кожний громадянин має право користуватися цими природними об'єктами відповідно до закону (ст.13).

       По-друге, кожен має право па  безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоду (ст. 50).

       По-третє, громадяни зобов’зані, у свою чергу, не заподіювати шкоди природі та відшкодовувати завдані ними збитки (ст. 66).

       По-четверте, громадяни України мають  право на свободу об'єднання  у політичні партії та громадські  організації для захисту своїх прав і свобод та задоволення інтересів (ст. 36), у тому числі і екологічних.

       Отже, наведені норми свідчать, що  кожний громадянин як вправі - так і зобов’язаний вносити свій особистий внесок у раціональне природокористування і охорону довкілля, діючи самостійно або в складі громадського об'єднання екологічного напряму.

       В основі державного управління лежить законодавча діяльність, яка створює нормативну базу для діяльності органів держави з виконання управлінських функцій у галузі природокористування і природоохорони. За останні роки правове регулювання в цій галузі значно поліпшилось. Були прийняті визначені закони та інші правові акти, присвячені регулюванню відносин у використанні, відтворенні і охороні природних ресурсів: Закони України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про природно-заповідний фонд України”, “Про тваринний світ”, “Про охорону атмосферного повітря”; “Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні”, яка затверджена Веоховною Радою України 22 вересня 1994р., “Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води”, що затверджена постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р. тощо.

В екологічних законодавчих актах визначені функції уп-равління, система державних органів, які здійснюють управління, і їх компетенція. Отже, щоб розкрити зміст державного управління природокористуванням і охороною природи, треба з'ясувати зміст функцій управління, систему державних органів, що здійснюють ці функції, і їх компетенцію.

     Відповідно  до законодавства України здійснюється загальне і спеціальне використання природних ресурсів. Загальне використання природних ресурсів гарантується громадянам України для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) і здійснюється безкоштовно, без закріплення ресурсів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

     Спеціальне  використання природних ресурсів передбачає надання громадянам, підприємствам, установам і організаціям природних ресурсів у володіння, користування або оренду на підставі спеціальних дозволів. Це право використання надається для здійснення виробничої та іншої діяльності за плату, а у випадках, передбачених законодавством, — на пільгових умовах.

     Природні  ресурси України поділяються  на ресурси загальнодержавного і місцевого значення. До ресурсів загальнодержавного значення належать:

  • територіальні та внутрішні морські води;
  • природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;
  • атмосферне повітря;
  • підземні води;

     - поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;

     - лісові ресурси державного значення;

     - природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

     - дикі тварини, що перебувають  у стані природної волі, інші  об'єкти тваринного світу у  межах територіальних і внутрішніх  морських вод, водойм, розташованих  на території більш ніж однієї області, державних мисливських угідь, лісів державного значення, а також види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України;

     - корисні копалини, за винятком загальнопоширених. Законодавством України сюди можуть бути віднесені й інші природні ресурси.

     До  природних ресурсів місцевого значення належать такі, що не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення. 

 

2. ОРГАНИ УПРАВЛІННЯ  Й КОНТРОЛЮ В  СФЕРІ ЕКОЛОГІЇ 

2.1. ОРГАНИ ЗАГАЛЬНОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 

     До  державних органів загальної  компетенції належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет  Міністрів України, Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, державні адміністрації регіонів, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

     Кожен із зазначених органів здійснює управління в межах своєї компетенції та притаманними йому методами. Вищі органи державної влади і управління приймають закони, постанови, інші правові акти, спрямовані на забезпечення раціонального використання і охорону природних ресурсів. Місцеві органи державної влади і управління приймають свої природоохоронні акти і контролюють виконання законодавчих актів, прийнятих вищими органами влади у цій галузі.

     Єдиний  законодавчий орган України - Верховна Рада - правоздатний розглядати і вирішувати будь-які питання, що не є компетенцією державної виконавчої чи судової влади. Виключно законами України визначаються засади власності, використання природних ресурсів, екологічної безпеки та правового режиму зон надзвичайних екологічних сиіуацій. Поряд із своєю основною функцією - законодавчою - парламент затверджує загальнодержавні програми охорони довкілля, оголошує окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації, здійснює парламентський контроль тощо (ст. 85 Конституції України). Так, постановою від 5 березня 1998 року затверджено “Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”3. Значний обсяг роботи в парламенті виконують комітети Верховної Ради - з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, аграрної політики та земельних відносин, охорони здоров'я, материнства і дитинства та ін.

     До  виключної компетенції Верховної  Ради України віднесено:

     а) визначення основних напрямів державної  політики у галузі охорони навколишнього  природного середовища;

     б) затвердження державних екологічних  програм;

     в) визначення правових основ регулювання відносин у галузі природокористування і охорони навколишнього природного середовища;

     г) визначення повноважень Рад народних депутатів, порядку організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної бєзпеки;

     д) встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян та оголошення таких зон на території республіки.

     Президент України є главою держави. Як вища посадова особа він виступає гарантом стабільності суспільних, у тому числі екологічних правовідносин. Зокрема, Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, призначає їх керівників; укладає міжнародні договори, включаючи угоди і конвенції екологічної спрямованості.

       Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України (РНБОУ), яка координує і контролює  діяльність державних органів у сфері оборони і національної безпеки, а обов’язковою складовою частиною останньої є екологічна безпека суспільства.

     Так, 31 грудня 1998 року НБОУ прийняла рішення  “Про нейтралізацію загроз, обумовлених  погіршенням екологічної і техногенної  обстановки в країні”, яке було затверджене відповідним Указом Президента.

     Консультативно-дорадчим органом Ради національної безпеки  і оборони України є Комісія  з питань ядерної політики та екологічної  безпеки, основними завданнями якої є підготовка пропозицій з питань забезпечення ядерної та екологічної безпеки, аналіз екологічних проблем та визначення механізмів здійснення заходів щодо поліпшення екологічної ситуації в Україні. Раді також підпорядкований утворений 1997 року Інститут досліджень навколишнього природного середовища та ресурсів.

     Загальне  керівництво і координацію земельної  і аграрної реформи в  Україні здійснює Комісія з питань аграрної політики при Президентові України.

     Згідно з Конституцією Автономної Республіки Крим 1998 року Верховна Рада автономії здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження у межах, передбачених законодавством України. Зокрема, вона затверджує екологічні програми, вирішує питання земельних відносин та використання інших природних ресурсів, організує території і об’єкти природно-заповідного фонду Автономної Республіки Крим.

     Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він вправі вирішувати усі питання державного, зокрема, екологічного управління. Це, наприклад, забе’зпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; здійснення заходів щодо забезпечення національної безпеки України; координація роботи міністерств та інших органів виконавчої влади.

       Для підвищення ефективності  такої діяльності і попередньої підготовки урядових рішень в структурі Кабінету Міністрів створено урядовий комітет з реформування аграрного сектора та з питань екології.

     Для забезпечення безпеки і захисту  населення і територій, запобігання  надзвичайним природним і техногенним ситуаціям та реагування на них, координації контролю на державному рівні комплексу робіт і заходів у цій сфері створено Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

     Основними її завданнями є  профілактичні заходи щодо запобігання виникненню та ліквідації надзвичайних ситуацій природно-техногенного походження - аварій, катастроф, стихійного лиха; експертиза найважливіших проектів заходів щодо техногенно-екологічної безпеки, їх впливу на навколишнє природне середовище, життя та здоров’я людини; безпосереднє керівництво ліквідацією надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів.

     Рада  міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження в галузі екології згідно з Конституцією та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної Ради Криму з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також делегованих Конституцією України. Це питання сільського і лісового господарства, землеустрою, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства, охорони довкілля, оргаїнізації курортно-рекреаційної сфери і туризму.

     Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, компетенція яких визначена відповідним Законом України від 9 квітня 1999 року4. Адміністрації на певній території забезпечують виконання програм охорони довкілля, взаємодію з органами місцевого самоврядування, реалізацію делегованих відповідними радами повноважень. Зокрема, наведеним Законом передбачається, що районні і обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям підготовку питань про надання землі для містобудівних потреб, організацію охорони природно-заповідних об’єктів місцевого значення, ліквідацію наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха.

     Широкими  повноваженнями в галузі охорони  навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів наділені місцеві Ради народних депутатів та їх виконавчі органи. Згідно з діючим законодавством щодо правового регулювання використання і охорони природних ресурсів місцеві органи влади і управління:

     - забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян;

     - затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планування і забудови населених пунктів;

     - затверджують місцеві екологічні програми;

     - здійснюють контроль за додержанням законодавства щодо охорони навколишнього середовища;

     - припиняють господарську діяльність підприємств, установ і організацій місцевого підпорядкування в разі порушення ними законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища;

     - здійснюють екологічну освіту  та екологічне виховання громадян.

     Повноваження  територіальних громад сіл, селищ і  міст та їх органів -  рад і виконавчих органів у галузі екології визначені Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”5. Земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних і громад, становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування. Виключно на пленарних засіданнях ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення; надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких включає відповідну територію.

Правові основи управління і контролю в екологічній сфері