Правовая охрана окружающей среды

Правовая охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения  воспроизводства природных ресурсов и охраны здоровья населения. Окружающая среда издавна рассматривалась, во-первых, как естественное богатство  средствами жизни (плодородие почвы, обилие рыбы в водах и т. д.), во-вторых, как естественное богатство средствами труда (водопады, судоходные реки, дерево, металлы, уголь и т. д.). Безусловно, во все времена взаимоотношения человека и природы являлись одним из факторов, определяющих вид цивилизации. Каждая эпоха добавляла как бы свой, штрих в эти взаимоотношения.

Человечество  создало вокруг себя искусственную  биологическую среду, по мощности своей  превышающую естественную что способствовало созданию способа специального регулирования, потребовало усовершенствования системы управления социальной организации общества. За прошедшие тысячелетия преобразованы как окружающая среда, так и само общество, приобретшее большую зависимость от природного окружав вынужденное более последовательно, чем раньше считаться с климатическими изменениями и деградацией объектов окружающей среды.

Природные ресурсы  чаще всего рассматривались только в качестве совокупности товаров  и “услуг”, предназначенных для  потребления человеком. Широкое  распространение имела идея антропоцентризма, чему в немалой степени способствовали открытие и колонизация новых земель, природные ресурсы которых виделись неисчерпаемыми. Европейские государства открыто поощряли хищническую эксплуатацию природных богатств Америки, Африки и Азии, обеспечивающую быстрый экономический рост метрополий.

12-15 тысяч лег,  прошедшие после начала неолитической  революции, были эпохой покорения  природы. В наступающее время  основной особенностью жизни  людей должно стать преодолею  наступающего экологического кризиса.  Известный американский автор Бари Коммонер в 70-х гг. прошлого столетья сформулировал несколько публицистичные принципы функционирования системы “Общество-Природа”, которые отражают основные закон экологии и которые нельзя не учитывать при работе над экологическим законодательством:

1) все в природе  связано со всем;

2) все должно  куда-то деваться;

3) природа знает  лучше нас;

4) ничто в  природе не дается даром.

Для удобства управления экопроцессами не так давно возникла и нашла свое закрепление экологическая  функция права. Она осуществляется наряду с традиционными для права политическими, экономическими воспитательными и иными функциями, свойственными праву как инструменту управления обществом. Экологическая функция права заключается в обеспечении средствами правового регулирования качества окружающей среды в условиях развития производства. Состояние окружающей среды должно соответствовать установленным в природоохранительном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Возникновение и развитие функций нрава - результат  углубления общественных противоречий между обществом и природой, осознания  необходимости расширения юридического вмешательства в регулирование отношений по охране и использованию природной среды. Правовая экология, на наш взгляд, вносится к целостным правовым структурам, рассматривается в числе межотраслевых институтов. Экологическую нагрузку несут все отрасли права, его институты и нормы, связанные с регуляцией системы “Общество - Природа”. Основное же деление происходит по двум направлениям: природоресурсовое право и природоохранное, которое образовалось в результате перехода от поресурсной охраны природы к комплексной. Охрана окружающей среды в целом является отличительным признаком природоохранных отношений в системе “Общество - Природа”. В отличие от иных функций системы права, экологическая функция имеет особенности, обусловленные спецификой предмета правового регулирования, т. е. сферой взаимодействия общества и природы - особой сферой общественных отношений. Экологическая функция относится по своей форме к системе права, а по содержанию — к системе экологии. В юридической литературе неоднократно отмечалось отсутствие научных критериев в организации основ экологического законодательства, а также единой всеобъемлющей концепции правового управления охраной природной среды и природопользованием, без которых невозможно создание качественной базы экологического права. Правовой подход в данном случае заключается в понимании роли права в специфических отношениях “Общество-Природа”, в более полном учета законов природы при разработке нормативных правовых документов.

Роль права  состоит в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития обществ средствами правового регулирования и выражается в разработке, принятии и применении норм права, отражающих требования экологических закономерностей но взаимодействии общества природы, закрепляющих научно обоснованные нормативы хозяйственного воздействия на естественную среду обитания. Отрасль “экологическое право” представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений людей. Предмет современного экологического права образуют отношения по поводу:

охраны окружающей среды от разных форм деградации;

природопользования;

определения собственности  на природные ресурсы;

охраны экологических  прав человека и гражданина.

В концепции  экологического права есть два основных вопроса: о содержании экологического права и о его месте в  системе права той или иной страны.

С учетом объекта правового регулирования существуют два подхода к развитию экологического права: интегрированный (oxрана окружающей среды в целом) и дифференцированный (охрана и использование отдельных природных объектов). Оба подхода основаны преимущественно на одинаковых правовых мерах.

Одной из самых  действенных мер в области  управления oxраной окружающей среды  и использования природных ресурсов является установление строгих норм экологического права и правовых форм на всех уровнях - мировом, общефедеральном, региональном и местном.

Правовые формы - правила поведения людей отличаются от других социальных норм (моральных, этических, религиозных), что являются общеобязательными, формально определенными, т. е. записанными в тексте нормативного акта (закона, кодекса р.), обеспечиваются принудительной силой государства, влекут ответственность за неисполнение. Механизм правового регулирования экологических отношений включает четыре элемента:

1) нормы права как специальные эколого-правовые, так и экологизированные - регулирующие хозяйственную деятельность, трудовые и служебные отношения, складывающиеся в процессе ее выполнения, и нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию экологических и экологизированных хозяйственно-|правовых предписаний;

2) эколого-правовые отношения, которые представляют собой связь между людьми, характеризующуюся наличием у них взаимных прав и обязанностей по охране окружающей среды и Использованию природных ресурсов;

3) акты применения права, необходимые в тех случаях, когда субъекты не хотят вступать в правоотношения или, вступив в таковые, не выполняют возложенные на них обязанности;

4) реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями эколого-правовых норм.

К правовым формам охраны природы относится юридическая  ответственность за конкретные экологические правонарушения.

В зависимости  от степени вреда, причиненного окружающей среде, и правовых последствий взысканий (наказаний) за правонарушения предусмотрена  ответственность дисциплинарная, административная, yголовная и имущественная. В условиях рыночных отношений возрастает роль имущественной ответственности, когда граждане, общественные объединения имеют возможность обращаться в суд с иском о возмещении вреда, причиненною окружающей среде, здоровью человека, имуществу.

Экологические правонарушения могут проявляться как в противоправном действии конкретного лица, предприятия т. д., так и в бездействии, нежелании или неумении предотвратит правонарушение, в результате чего пострадали здоровье граждан и состояние окружающей среды, причинен ущерб.

Экологические правонарушения делятся по объектам носит посягательства (земля, вода, недра, атмосферный воздух, растительный и животный мир) и квалифицируются  как уголовные преступления, административные и гражданские правонарушения, дисциплинарные проступки. В отечественном уголовном праве вопрос о классификации экологических преступлений разработай достаточно фундаментально. В Уголовном кодексе РФ закреплены основные составы экологических преступлений, условно подразделяющиеся на три категории: основные смежные и составы преступлений, выполняющие экологические функции.

Фундаментом экологического законодательства служит Конституция  РФ, определившая общие, концептуальные подходы государства к регулированию  отношений в экологической сфере (ст.9, 36, 41, 42, 58, 71, 72). Конституция гарантирует экологические права, устанавливает соответствующие обязанности граждан, закрепляет право на медицинскую помощь, поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию. На базе Конституции развивается экологическое законодательство, включающее комплексные законы об охране окружающей среды и природоресурсовое законодательство. В последнее время наблюдается экологизация всего законодательства. Комплекс общественных отношений в области охраны окружающей природной среды регулируется также законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о высших органах государственной власти, судебной системе, местном самоуправлении и хозяйствовании и т д.

С учетом сложившейся  экологической ситуации, правовых и экономических отношений требуется внесение изменений и поправок в федеральное законодательство, регулирующее правовые отношения в области охраны окружающей среды, природодользования и обеспечения экологической безопасности. Так, в связи с принятием нового Земельного кодекса и возможностью массовой приватизации земель приобретают особую остроту вопросы охраны земель от загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, утери плодородия и эрозии почв. В связи с массовой приватизацией и разгосударствлением промышленных предприятий возникли крупные проблемы по охране природы, связанные, с компенсацией ущерба, нанесенного прошлой хозяйственной деятельностью предприятий, реализацией мероприятий по реабилитации загрязненных территорий. В целях пресечения незаконного строительства и ею вредною воздействия на окружающую природную среду представляется целесообразным Градостроительный кодекс РФ дополнить нормами, устанавливающими предельный срок действия градостроительной документации, в том числе заключений экологической экспертизы, порядок их повторного проведения и др.

Гарантиями обеспечения  охраны окружающей среды являются: формирование такой налоговой политики, которая стимулировала бы рациональное использование природных ресурсов и применение ресурсе- и энергосберегающих технологий с целью снижения воздействия па окружающую природную среду до экологического безопасного уровня; финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения; принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека (ч. 2 ст. 41 Конституции РФ).

На современном  этапе необходимо понимание внутренней историко-биогеографической связи  нынешнего функционирования экологическою  права с возникновением, становлением и развитием природоохранного законодательства на Руси. Россия - страна, протяженная в пространстве, обладает различными типами природных систем и комплексов, что требует особого подхода к правовому регулированию их охраны. На взаимоотношении русского общества с природой отразились три переломных для развития русской культуры периода: крещение Руси и последовавшая за этим жестокая борьба с языческими традициями, реформы Петра I и революция 1917 г. Все это привело к забвению традиционных народных представлении о природе, усугубленному в советское время массовыми миграциями из районов традиционного проживания в абсолютно новую природную среду. Эти процессы способствовали разрушению традиционных культурных связей с природным окружением и развитию обедненного, грубо утилитарного восприятия природы и беспечного отношения к ней. На разных этапах истории, у разных народов природа занимала неоднозначное место в жизни общества, что во многом определяло характер человеческой деятельности но преобразованию природы. В зависимости от понимания ценности природы менялось отношение к этому процессу. Так, этнографы указывают, что едва ли не у каждой сибирской народности существовали такие заповедные участки, на которых запрещалась: охота, причем неприкосновенность эта соблюдалась очень строго. Однако в целом, огромность территории России, относительно слабая заселенность и богатство разнообразными ресурсами не слишком способствовали выработке в России бережливого отношения к использованию природных богатств. К тому же государство постоянно присоединяло все новые территории, обеспечивая восполнение ресурсной базы.

Вместе с развитием  феодальных политических и социально-экономических  структур общества развивалось регулирование  природоохранной деятельности. Конкретные ограничения и запреты были связаны с правом собственности на природные ресурсы (общинная, частновладельческая, царская, государственная) и с характером экономической деятельности (рыбная ловля, охота, использование лесных ресурсов, луговодство и др.). Регламентировались породы, размеры и количество выловленной! для царского обихода рыбы, годовой объем добычи и переработки полезных ископаемых на государственных землях. Запреты на промыслах подразделялись на приостановочные сезонные, на временные (например, запрет рыбной ловли на конкретном водоеме на несколько лет) и полные. Оговаривались разрешенные. орудия промысла. Нарушители запретов подвергались различным наказаниям.

Принятие в 1694 году Соборного уложения является вехой  в истории природоохранною законодательства России. Всего в |этот период (вторая половина XVII в.) насчитывалось около 20 законов об охране природы.

Так, в России впервые возникает природоохранительное законодательство в форме консервативной охраны природы, закладываются правовые основы рационального использования природных ресурсов. В 1718-1719 гг. принимаются акты о борьбе с загрязнением городских водоемов и рек. В 1832 г. принимается Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, который предусматривал наказания за действия, наносящие ущерб как общественному благоустройству, так и природной среде: засорение рек, каналов, источников и колодцев бросанием в них камней, песка и т. п. (ст. 52); за порчу воды в местах, где ее берут для внутреннего употребления (ст. 111); за проведение сточных труб в реки или каналы (ст. 53); за своз мусора, нечистот и палого скота не в назначенное для этого место (ст. 56). Много внимания уделялось охране лесных ресурсов. Ответственность предусматривалась за раскладывание огня или неосторожное обращение с огнем в близком расстоянии от лесов или кустарников, стоящего на корню или сжатого о хлеба, за курение в хвойных лесах в жареную сухую погоду, за употреблении при стрелянии в лесу для зарядов пакли или льна (ст. .95).

Новый этап в  регулировании использования и охраны природных богатств начался во второй половине XIX в. после отмены крепостного права. Россия оставалась преимущественно крестьянской страной, в промышленности основную роль играли за-3 готовка леса и добыча полезных ископаемых. В этих условиях выработка правил эксплуатации природных ресурсов, на которых держалась экономика страны, становится важной государственной задачей. Был принят новый Лесной устав, в разделе которого “О лесах водоохранных” разъяснялось специальное значение лесов и обеспечивалась их охрана за счет казны. В России существовала достаточно разработанная система водного законодательства. Постановления о праве на воды и пользовании ими, распоряжения Правительства по вопросам судоходства, сплава, предупреждения потопов встречаются во многих документах, начинах с Соборною Уложения 1648 г. Так, в уголовном Уложении России 1903 г. (ст. 235-237) предусматривалась ответственность за использование собственником природных ресурсов в ущерб интересам общества, устанавливалось наказание за нанесение вреда минеральным источникам (ст. 384), надзор за которыми осуществляли горные инженеры. К началу 1907 г. в отдельных города” России существовали система очистки сточных вод: механическая - в Гатчине, Риге; биологическая - в Царском Селе, Ростове-на-Дону, Москве, Киеве и Одессе. Определенную деятельность в выполнении природоохранительного законодательства, обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляли органы полиции. Например, Уложение о наказании уголовных и исправительных (1903 г.) обязывало полицейских вести работы но предупреждению эпизоотии.

В начале ХХ в. в  России учреждаются первые государств венные заповедники, находившиеся в  подчинении Департамента земледелия, создаются частные заповедники. Так, заповедник Аскания-Нова был образован еще в 1898 г. на землях, принадлежавших Ф.З.Фальц-Фейну. Примерно в это же время в имении графов Потоцких в Волынской губернии создается заповедник площадью семь тысяч десятин для охраны зубров, оленей, бобров. В 1907 г. был подготовлен законопроект “О санитарной охране воздуха, воды и почвы” с целью обеспечения санитарного благополучия населения через усиление мер по защите вод от загрязнения нечистотами населенных пунктов, т. е. в нем речь шла об экологической безопасное в современном понимании. В этот период под охраной природы в России начинают понимать не только усилия по защите отдельных объектов природы, но и деятельность, направленную на сохранение и восстановление природных взаимосвязей с учетом воздействия человека на природу в конкретных регионах.

В советский  период в российском экологическом  праве предпочтение отдавалось правовому  регулированию общественных отношений  применительно к отдельным природным  объектам, в специальном экологическом  законодательстве не предусматривались экологическая сертификация и экологический аудит.

Сегодня стратегические интересы России обусловливают установление и строжайшее соблюдение норм экологического права. Необходимо четкое осознание  всем обществом и особенно аппаратом  управления того, что безопасность России должна включать проблемы не только войны и мира, стихийного подъема экономики, но и всеобщей экологической безопасности. Сбалансированное использование природных ресурсов - это комплекс экономических, финансовых, организационных решений и реальных действий, когда использование одною природного ресурса не наносит вред другому. Управление по охране окружающей среды должно базироваться на сильном законодательстве, облагать большими полномочиями и средствами, иметь право противостоять последствиям несбалансированной политики.

Недостаточная эффективность экологической правовой системы определяется некоторыми пробелами  в законодательстве и его запутанностью, недостатками правоприменения, правоохраны, не обеспечивающими требования законодательных и подзащитных актов, дублированием в системе органов экологического управления и контроля, отсутствием взаимодействия правоохранительных органов между собой и с акциями общественных объединений в процессе предупреждения и пресечения правонарушений. Отражаются на функционировании правовой системы социальный климат в обществе, состояние политической, правовой, экологической культуры, нравственности и правопорядка. Отрицательно сказывается на применении экологического законодательства ставка на “саморегулирующую экономику”, требующая дополнительных финансовых и экономических стимулов охраны природы: экологического страхования, экологического аудита, льготного налогообложения экологически чистой продукции и природосберегающих производств.

Неразвитость федерального экологического законодательства открывает возможность для самостоятельного законотворчества субъектов Федерации по тем вопросам совместного ведения, которые не получили закрепления в федеральных законах. Следовательно, на уровне регионов должен быть закреплен алгоритм управления охраной окружающей среды с учетом реалий. Разрабатывая экологические законы, региональные власти должны стремиться к более обстоятельному раскрытию в них статей Конституции РФ, имеющих непосредственно экологический характер.

Необходимым условием эффективности законодательства является контроль за ее исполнением. Экологический  контроль - это функция экологического управления, правовая форма экологической  деятельности, гарантия работы экономического, организационного и правового механизмов обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды, рационального природопользования. Он заключается в проведении оценки воздействия на окружающую среду, регулярных экологических ревизий и оценки выполнения нормативов организаций и компаний, соблюдения юридических требований, предоставления соответствующей отчетности.

Существуют государственный, производственный и общественный экологический  контроль.

Государственный контроль осуществляется высшими органами законодательной и исполнительной власти, специально уполномоченными на то государственными органами всех уровней и соответствующими администрациями за соблюдением экологического законодательства, специальных норм, правил и нормативов, за проведением экологических мероприятий всеми министерствами, ведомствами, организациями независимо от подчиненности и форм собственности.

Производственный  экологический контроль осуществляется структурными подразделениями организаций  за соблюдением экологических норм, правил и нормативов на производственных участках, за загрязнением природной среды выбросами (сбросами) данной организации, за соответствием указанным нормам, правилам и нормативам выпускаемой продукции, т. е. является составной частью производственной и социальной деятельности.

Общественный  экологический контроль возложен на общественные объединения, трудовые коллективы и граждан за соблюдением экологических  норм, проведением экологических  мероприятий - референдумов или обсуждений, мероприятий, затрагивающих интересы населения, проживающего на данной территории. Общественность принимает участие в государственных экспертизах, в оценке воздействия на окружающую среду и т. д. Общественный экологический контроль выступает гарантией реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, участие в экологическом управлении, при принятии экологически значимых решений.

Для более полного  охвата территории нашей страны всеми  видами экологического контроля необходимы комплексная система экологического просвещения, постоянное пополнение экологических знаний, привлечение новых технологий и высококвалифицированных специалистов для максимальной эффективности экологического управления.

Проблема качества окружающей природной среды давно  переросла национальные рамки и  вышла на уровень одной из глобальных проблем современности. Этим объясняется отнесение права на благоприятную окружающую среду к числу прав человека третьего поколения, т. е. коллективных прав человека.

Во многом реализация права на благоприятную окружающую среду пересекается с другими правами человека и гражданина. Так, личные права определяют защищенность человека, его здоровья и имущества от какого-либо незаконного вмешательства. Политические права выражают возможности личности на участие в осуществлении государственной власти, в частности, посредством проведения референдума по вопросам охраны окружающей среды, участия в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений или установления контроля за властью, например, путем судебного обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, а также лиц, нарушающих экологические права граждан. Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный жизненный уровень с учетом экологических характеристик, право на труд в экологически безопасных условиях, защиту здоровья от вредного воздействия загрязненной окружающей среды, право на экологическое образование.

В объективном  смысле право на благоприятную окружающую среду представляет собой сложный  межотраслевой комплекс правовых норм, призванных регулировать отношения между человеком, обществом и государством в области окружающей среды с целью создания юридических гарантий для реализации разнообразных индивидуальных и общественных экологических интересов.

По российскому  законодательству это право обеспечено, планированием и нормированием качества окружающей природной среды; мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствии; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных фондов помощи; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного  законодательства; привлечением к ответственности  лиц, виновных в его нарушении.

Федеральными  законами предусмотрен ряд существенных полномочий граждан и общественных экологических объединений в  области охраны окружающей природной  среды. Они включают право: участвовать  в собраниях, митингах, пикетах, референдумах по охране окружающей среды; обращаться с письмами, жалобами, заявлениями; требовать их рассмотрения, предоставления своевременной, полной и достоверной информации от соответствующих органов о состоянии природной среды и мерах по, ее охране; отмены решений в административном или судебном; порядке о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности организаций и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопросов привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Реализация экологических  прав населения неразрывно связана  с преодолением экологической безграмотности. Экологическое образование и  воспитание предполагают всеобщее, комплексное  непрерывное повышение экологической  культуры и профессиональной подготовки специалистов, охватывающие весь процесс дошкольною, школьною, вузовского образования и воспитания, повышение квалификации работников. Федеральное законодательство предусматривает овладение минимумом экологических знаний независимо от профиля учебного заведения, преподавание специальных курсов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию, учет необходимой экологической подготовки при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Следует подчеркнуть важность распространения эколого-правовых знаний в системе экологического образования, которое должно наряду с образовательными учреждениями осуществляться государственными органами, профессиональными союзами, общественными объединениями, средствами массовой информации.

От экологической грамотности и обоснованности действий всего населения и конкретных лиц во многом зависит реальность будущих поколений. Сохранение природы и самого себя замкнулись на человеке, его умении взять под контроль и регуляцию основные процессы в биосфере. Сегодня только человек всей законодательно установленной экологопродуманной деятельностью может обеспечить нормальный круговорот веществ на Планете.