Правовая основа местного самоуправления
Содержание
С.
Введение………………………………………..……………
- Институт правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации…………………………………………………….
……………5 - Правовая основа местного самоуправления: понятие и состав…………………5
1.2 История развития правовой
основы местного
2 Система нормативно
– правовых актов в сфере
регулирования местного
2.1 Федеральное законодательство
как основа организации и функционирования
местного самоуправления…………………………………………
2.2 Европейская хартия
местного самоуправления в
2.3 Специфика правового
регулирования местного
Заключение……………………………………………………
Библиографический
список…………………………………………………..………
Введение
Актуальность темы исследования обуславливается проблемами правового регулирования и организации местного самоуправления. Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточно законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России.
Поэтому одним из значимых вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно – правовой структуре Российской Федерации.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению Атаманчук Г.В., Николаев К.А., Радченко А.И., Широков А.Н. и других, советские и современные авторы продолжили исследование.
Объектом исследования в работе являются общественные отношения в сфере правового регулирования местного самоуправления, а предметом исследования выступает система юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи возникновением и функционированием местного самоуправления.
Цель данной курсовой работы состоит в системном анализе системы правового регулирования института местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
- определить правовую основу местного самоуправления;
- рассмотреть историю
развития правовой основы
- раскрыть сущность системы нормативно – правовых актов в сфере регулирования местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический и конкретно-социологический.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
2 Институт правового
регулирования местного
1.1 Правовая основа местного самоуправления: понятие и состав
Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных правовых актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.
Правовая база местного самоуправления находится в начальной стадии своего формирования. Она должна включать в себя систему федеральных законодательных актов, систему законодательных актов субъектов Российской Федерации (региональные акты) и, наконец, систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления (муниципальные акты). Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является согласно Конституции Российской Федерации предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, это предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектам Федерации. Создание такой правовой базы будет означать переход от централизованных методов государственного руководства местными органами к методам правового, организационно-методического и финансового воздействия на систему местного самоуправления.
Вопросы местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях или уставах субъектов Российской Федерации, в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в положениях, принимаемых местными сообществами.
Понятие местного самоуправления можно раскрывать в разных аспектах. Во-первых, местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, определяющий систему управления. Этот подход редко закрепляется в нормативно-правовых актах субъектов. Во-вторых, понятие местного самоуправления раскрывается через призму так называемого деятельностного подхода, рассматривающего местное самоуправление как организацию деятельности граждан. В этом случае местное самоуправление рассматривается как право граждан, местного сообщества и создаваемых им органов на самостоятельное заведование местными делами.
Достаточно важным представляется закрепление принципов, лежащих в основе правового регулирования местного самоуправления. Большинство субъектов Российской Федерации в свои нормативно-правовые акты включает статьи, в которых прямо обозначены эти принципы; в актах других субъектов Российской Федерации в явном виде принципы не выделяются, но могут быть выявлены посредством комплексного анализа всех положений (этот подход характерен для тех субъектов Российской Федерации, которые достаточно оперативно приняли законы о местном самоуправлении).
В Конституции Российской Федерации закрепляется принцип организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти, но четкое территориальное разграничение органов государственной власти и местного самоуправления отсутствует1. Поэтому некоторые субъекты Российской Федерации считают возможным вводить два вида местного управления:
- местное государственное управление;
- местное самоуправление.
В литературе такой подход
стал подвергаться критике. В частности,
Баранчиков В.А. обращает внимание на
попытки сокращения уровней местного
самоуправления и предостерегает от подобных
решений, указывая на негативные последствия2. В связи с этим появилось разъяснение
Замотаева, А.А., в котором говорится, что
субъекты Российской Федерации в данном
случае не нарушают Конституцию Российской
Федерации3. Как организовать управление
своими административно-
Следует отметить, что вопросы,
связанные с территориальными основами
местного самоуправления вызывали наиболее
острые дискуссии. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с
учетом исторических и иных местных традиций4. Эта формулировка не поддается
однозначному толкованию и порождает
разные концепции местного самоуправления.
Одни защищают идеи введения одноуровневой
системы местного самоуправления, так
как в противном случае теряет смысл сама
идея самоуправления (если есть двух- или
более уровневая система организации
управления, т.е. появляются отношения
власти и подчинения, то о какой самостоятельности
можно говорить); другие учитывают существующее
административно-
В действительности вопрос о возможности введения двух уровней местного самоуправления не разрешим без изменения существующего административно территориального устройства, без реорганизации административно- территориальных единиц различными способами, что требует тщательного изучения, проработки и учета мнения населения, особенностей исторического и национально-этнического развития.
Следующий юлок проблем, который вызывает дискуссии, связан с организационными основами местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации закрепляется и раскрывается принцип народовластия5. Единственным источником власти является народ, который осуществляет ее непосредственно или через представительные органы. На основании этого принципа все субъекты Российской Федерации определяют формы осуществления местного самоуправления.
В большинстве конституций и уставов либо непосредственно в законах о местном самоуправлении закрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания, - так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы; исполнительные органы – главы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления населения.
При анализе вышеперечисленных форм следует отдельно рассматривать формы непосредственной демократии и представительной. Необходимо заметить, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие как референдум, выборы, сходы, что на деле не всегда бывает просто осуществить. Возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов Российской Федерации, но степень проработанности этого вопроса различная. Большинство субъектов Российской Федерации предполагает существование специального закона о порядке проведения местных референдумов. Самым слабым местом этой формы осуществления местного самоуправления является отсутствие четкой регламентации правовых последствий проведения референдума. Можно обозначить и другие вопросы, которые представляются достаточно важными и требующими правового регулирования: кто может инициировать проведение референдума, какие вопросы могут на не рассматриваться; является ли решение, принятое на референдуме, обязательным для исполнения или просто принимается к сведению; что делать если решение, принятое на референдуме, противоречит действующему законодательству; каков порядок отмены решения (если он есть).
Мировая практика предлагает большое разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления, которое будет полезно использовать. Можно лишь констатировать, что при всем богатстве выбора демократическому государству больше отвечают модели, при которых происходят прямые выборы обеих ветвей – и представительной, и исполнительной.
Еще один важный аспект, который
требует правового
Если вопросы отставки должностных лиц обычно проблем не вызывают, то необходимость отзыва депутатов представительных органов дискутируется в некоторых субъектах Российской Федерации, так как роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит – свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан исполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.
На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, не ограничены.Мы считаем, что на местном уровне нужно ввести некоторые элементы императивного мандата, например, институт отзыва депутата. Вообще вводить императивный мандат в целом не совсем целесообразно, потому что он обладает рядом недостатков: императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат; выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения, следовательно их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению; такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательств; воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей; в этом случае неизвестно чьи интересы депутат должен представлять.
Еще один блок вопросов, касающихся
правового регулирования
Многие субъекты Российской Федерации закрепляют обязательную регистрацию положений о местном самоуправлении. Это является правильным решением, которое позволит устранить возможные противоречия в нормативно-правовых актах. Но необходимо четко определить, кто и где и на основе каких документов происходит регистрация; по каким основаниям возможен отказ в регистрации.
Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу
все субъекты Российской Федерации уделяют значительное внимание.
- История развития правовой основы местного самоуправления в России
Правовую основу самоуправления определила «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», изданные указами Екатерины II в 1785 году.
Правительство Екатерины II, понимая необходимость развития торговли, промыслов и ремесел, в интересах купечества издало в 1785 году «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. По мнению Баранчикова В.А., она внесла «в правительственную регламентацию городского устройства и управления много единства, систематичности, полноты...»6. Она окончательно закрепила за городом права юридического лица: «Городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в этом городе и составить общество градское». Впервые вводя в законодательство понятие городского общества как совокупности жителей в городе без различия сословной принадлежности, объединенных не казенными, а прежде всего общественными интересами, Грамота включает в дефиницию городского обывателя не только членов торгово-промышленного класса, но и все остальное население без различия сословий, проживающее в городе: «...кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы, или иное строение, или места, или землю имеют... и потому городу носят службу или тягость». Градское общество в качестве юридического лица получило прав обладать как движимою так и недвижимою собственностью.
Кроме того, каждый город в качестве юридического лица имел свои герб и печать (Жалованная грамота городам).
Органом городского общества
являлось собрание городских обывателей,
в состав которого входили только
те, кто обладал высоким
- проценты капитала должны быть не менее 50 рублей;
- лицо – не моложе 25 лет.
Этот шаг свидетельствовал о росте влияния «городских обывателей» в общественной жизни. «Градское общество» получило право выбирать органы городского самоуправления, которые тем не менее были поставлены под контроль администрации.
Согласно Жалованной грамоте,
каждый из шести разрядов населения
города в соответствии с полученным
правом представительства посылал
депутатов в городское
Как отмечал Баранчиков В.А., подразделение городского населения на разряды было проведено не только на основе экономического ценза, но также и по сословным признакам7. Городское собрание собиралось один раз в три года и не иначе, как «по приказанию и дозволению» генерал-губернатора или губернатора (Жалованная грамота городам). Последнее обстоятельство доказывает зависимость этого органа городского самоуправления от администрации. Функции собрания перечислялись в Жалованной грамоте городам.
Городское собрание из своей среды избирало общую городскую думу, которая, как и шестигласная дума, была неизвестна прежнему законодательству и являлась нововведением Жалованной грамоты городам.
Общая городская дума состояла из городского головы и избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей гласных.
Общая дума созывалась не периодически, а «когда нужда и польза городская потребует». Единственными ее функциями было:
- избрание гласных из своего состава в шестигласную думу (по одному от каждого разряда);
- разрешение дел, которые
вызывали сомнение
Шестигласная дума являлась
постоянным исполнительным органом, собиравшимся
не реже одного раза в неделю (Жалованная
грамота города). В ее ведении
сосредоточивалось все
- забота о продовольственном снабжении населения;
- забота о внешнем благосостоянии, благоустройстве города;
- устройство учреждений общественного призрения;
- разрешение споров между гильдиями и ремесленниками;
- полицейские функции
– охранять в городе «мир, тишину
и доброе согласие» между
Анализ текста статей показывает, что компетенция дум была ограниченной и недостаточно четко определенной. Не были урегулированы взаимоотношения между думами, городскими собраниями и магистратами.
По замыслу основную роль
в думах должно было играть большинство
представителей торгово-промышленного
класса, которое было заинтересовано
в решении вопросов городского управления,
связанных с торговлей и
В целом, Грамота на права и выгоды городам Российской империи подготовила определенную основу для прорыва в истории российского муниципализма второй половины XIX века.
Наблюдаемое отсутствие интереса
дворян к городскому самоуправлению,
вызванное удовлетворением тем
господствующим положением, которое
они занимали во всех органах администрации,
а также сознательное торможение
развития городского самоуправления со
стороны самой администрации
на местах были одной из причин последующей
городской реформы, проведенной
после воцарения Павла I. Эта реформа
соответствовала общему характеру
его царствования, отмеченного чрезвычайным
усилением централизации и
Указом от 4 сентября 1800 года было предписано создать ратгаузы взамен магистратов во всех городах, за исключением тех, которые состояли на «особенных привилегиях». Президент ратгауза назначался императором по определению Сената, а члены частично назначались правительством, а частично избирались городским обществом. Сущность этих органов городского управления и их взаимоотношения с центральной властью достаточно ясно определяет сенатский указ от 25 февраля 1801 года: «...ратгаузы суть не что иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губерниею».
В целом, становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение решения вопросов местного значения всех сословных групп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России).
Строго говоря, исторический период с 1917 года по 1990 год (был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР») не относится к периоду развития местного самоуправления. Однако его анализ в рамках настоящего исследования представляется необходимым по двум причинам. Во-первых, современное местное самоуправление в нашей стране так или иначе развивается на «остатках» прежней советской системы. Во-вторых, сопоставление системы Советов и современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней, по сравнению с предыдущей.
Состоявшийся в январе 1918 года III Всероссийский Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил Россию Республикой Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В специальной резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики» Съезд в общем плане регламентировал образование и деятельность высших органов власти, их взаимоотношения с местными органами, порядок регулирования и разрешения возникающих разногласий. Было поручено ВНИК подготовить Конституцию Российской Федеративной Республики.
Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 годпа, закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные Съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Конституция не определила конкретно компетенцию разных уровней местной власти, указав ее цель, – «объединение всей советской деятельности в пределах данной территории», подчеркнув, что главное – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти. Неукоснительно выдерживался классовый подход допуска граждан во властные структуры: «вся власть в РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах».
Конституция СССР 1924 года зафиксировала факт образования Союзного государства, определила структуру и полномочия его высших органов и в общем плане правовое положение (суверенные права) союзных республик и практически не затрагивала вопросов деятельности местных органов власти, отнеся их к нормам республиканских конституций. В то же время союзные органы принимали целый ряд актов, которыми, по существу, и определили реальные полномочия Советов всех уровней.
Конституция РСФСР, принятая на основе союзной 11 мая 1925 года, практически не изменила ранее действовавшие нормы, регулирующие положения и компетенцию местных органов власти. Подчеркнув подчинение исполнительных органов власти краев, областей, губерний, округов, уездов, районов и волостей соответствующим исполкомам. Конституция установила их право в порядке, устанавливаемом ВЦИКом СССР, приостанавливать решения нижестоящих органов власти.
После принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. На конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня, по- прежнему жестко проводился принцип демократического централизма: руководство вышестоящим Советом нижестоящего с правом отмены их решений; двойное подчинение исполнительных органов.
Продолжалась та же политика определения полномочий местных органов власти вне конституционных рамок. В 1967-1977 годы были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся». Несколько ранее были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и соответственно Закон РСФСР «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР».
Мало что изменилось в
положении местных органов