Правовое и методическое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ 

Факультет менеджмента

Специальность:080504 «Государственное и муниципальное управление» 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа

По дисциплине: «Стратегическое территориальное планирование»

На тему: Правовое и методическое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования 
 
 
 
 

                                                 Выполнила: Соловьева  Е.В.

                                                 студентка группы ГМУ-08-2в

                                                 Проверила: Ноева Е.Е. 
 
 
 
 
 
 

г. Якутск, 2011 год

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение              … 3

  1.  Методология стратегического планирования в органах

      местного  самоуправления       … 5

    1. Сущность стратегического планирования

     на  муниципальном уровне        … 5

    1. Принципы и этапы стратегического планирования     … 8

1.3. Характеристика основных элементов стратегических планов  … 11

  1.  Практические вопросы осуществления стратегического

      планирования  в муниципальных образованиях    … 17

    1. Сравнительный анализ стратегических планов развития    

     городов Хабаровска и Якутска       … 17

2.2.   Проблемы при разработке документов стратегического

     планирования          … 25

Заключение           … 28

Список  использованной литературы       … 30 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

     Актуальность  темы исследования. Последнее десятилетие  знаменовалось в России разрушением  прежней неэффективной системы  жесткого директивного планирования, что имело следствием известную  дезорганизацию как в экономике  страны, так и в городском хозяйстве. Напротив, в городах развитых европейских  стран и США усилился интерес  к стратегическому планированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей  развития города. Почти все города и крупные, и малые стали разрабатывать  стратегии развития, стратегические концепции развития, стратегические планы или экономические стратегии.

     Западные  города, начиная с конца семидесятых, все в большей мере осознавали важность определенного воздействия  на рыночные процессы в местной экономике  и использования элементов планирования развития городов. Российские местные  власти, напротив, по мере приватизации теряли рычаги прямого административного  управления экономикой, отказывались от директивных планов социально-экономического развития в пользу рыночных механизмов1.

     Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку теории стратегического  управления внесли известные отечественные  ученые А.Г.Аганбегян, О.Т.Богомолов, П.Г.Бунич, А.Г.Гранберг, Т.И.Заславская, Л.В.Канторович, В.В.Кулешов, Д.С.Львов, С.С.Шаталин и  др. В то же время в ряде западных государств концепции стратегического  планирования были творчески переработаны в трудах зарубежных ученых-экономистов  И.Ансоффа, П.Дракера, Ф.Котлера, В.В.Леонтьева, П.Портера, Дж.Стрикленда, А.А.Томпсона и др. Она эффективно реализуется  в США, Японии, Германии, Франции, Швеции и других странах2.

     Целью исследования является определение  теоретических методологических основ  стратегического планирования  в  органах местного самоуправления, а  также выявление практических проблем  в процессе осуществления стратегического  планирования. Данная цель обусловила постановку следующих практических задач: отразить концептуальные подходы  к стратегического планированию в муниципальных образованиях, определив  предпосылки и необходимость  стратегического планирования, этапы  и принципы стратегического планирования, базисные элементы городских стратегий, проанализировать стратегии городов  на примере городов Хабаровска и Якутска, по ряду показателей, описать сильные и слабые стороны данных стратегических документов. Кроме того, одной из практических задач является выявление характерных проблем, которые возникают у органов местного самоуправления при разработке стратегических документов в т.ч. в г.Якутске.

      Объектом  исследования является система стратегического  планирования в муниципальном образовании.

      Предметом исследования являются механизмы разработки и реализации стратегии муниципального развития.

     Теоретическая база исследования составляют концепции и теоретические положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных авторов в области разработки стратегии и стратегического планирования развития городов.

     Эмпирической  базой исследования являются данные материалы из периодических источников и сети Интернет, а также законодательные  и нормативные акты Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, акты муниципальных образований  в области стратегического планирования.

     Аргументация  выводов осуществлялись с применением  монографических, логических и аналитических  методов. 
 
 
 
 

Глава 1. Методология стратегического  планирования

в органах местного самоуправления 

    1. Сущность  стратегического  планирования на муниципальном  уровне

     Причины перехода к практике стратегического  планирования зарубежных городов можно  охарактеризовать следующим образом3:

  1. Глобализация процессов развития;
  2. Усложнение внутренней и внешней среды городов;
  3. Усиление социальных конфликтов и проблем, из них традиционно:

    - рост  безработицы;

    - поляризация  доходов и возможностей населения;

    - дифференциация  социальных статусов населения;

    - снижение  занятости в отраслях промышленности (в 80е годы до 30%).

  1. Стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в т.ч.: улучшение инфраструктуры города (транспортной и иной инфраструктуры);
  2. Возрастание роли муниципального управления в процессе принятия решений в государстве;
  3. Кризис теории планирования и управления территориями.

     В обычной практике городские власти видели своим основным политическим вопросом формирование годового бюджета, задающего ключевые параметры деятельности органом местного самоуправления. Недостаточность  такого подхода выявилась, во-первых, в связи с ускорением и усложнением  процессов развития, во-вторых, в  связи с распространением общественно-частного партнерства, потребовавшего координации  усилий множества организаций и  задания определенного направления  приложения усилий.

     Стратегическое  планирование в современных условиях - это самостоятельная функция  управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды4. Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют.

     В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния  внешней среды на современное  и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития5.

     Осознавая остроту современных социально-экономических  проблем, органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости  разработки стратегий, ориентированных  на решение проблем занятости, экономического развития и обновления городов.  В качестве целей разработки стратегии  на муниципальном уровне обычно называют следующие:

     • выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;

     • определение вектора развития экономики  муниципального образования;

     • выяснение в результате дискуссий  и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих  в сфере экономической политики;

     • определение формата совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных  предприятий;

     • содействие субъектам экономической  политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.

     Как видим, среди мотивов формулирования стратегии доминирует потребность  в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление  о деятельности властей в сфере  экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и  стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу многочисленных институтов, занятых реализацией  экономической политики. То есть стратегия  рассматривается как средство координации  усилий и достижения взаимопонимания. В Великобритании наличие годового плана действий в экономической  сфере является обязательным для  местных властей по закону.

     Определенную  роль в актуализации разработки стратегических планов в российских городах (например, в Санкт-Петербурге) сыграла настоятельная  необходимость привлечения заемных  средств международных финансовых институтов.

     Объекты и субъекты стратегического  управления. С позиций системного подхода город как объект стратегического управления можно рассмотреть как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем. В состав каждой из них входит несколько подсистем, обеспечивающих решение задач стратегического управления городом, выделенных по признаку отрасли экономики или предмету управления. Взаимосвязь макро- и подсистем проиллюстрирована на схеме6.

     Однако, это - не единственный подход. Помимо группы объектов выступать объектом стратегического  управления в городе могут территория муниципального образования или  муниципальное хозяйство. Подход к  выделению территории муниципального образования в качестве объекта  стратегического управления в городе часто критикуется из-за разнородности  объектов, находящихся на территории муниципального образования , относящихся  к различной подведомственности.

     Субъект стратегического  управления является сложным, так как представлен разными субъектами по составу и функциям7:

     - субъекты-заказчики (население, органы  местного самоуправления, бизнес  сообщество, общественные организации);

     - субъекты-исполнители (специальные  ораны, созданные для исполнения  решений субъекта-заказчика). Как,  например, в Санкт-Петербурге Генеральный  Совет по стратегическому планированию - высший орган системы стратегического  планирования, образуется для обсуждения  и утверждения всех ключевых  решений, связанных с разработкой  и реализацией Стратегического  плана. Или орган, руководящий  работами по разработке и реализации  стратегического плана - Исполнительный  комитет стратегического плана8. 

    1. Принципы  и этапы стратегического  планирования

     Стратегические  планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны гибко реагировать  на меняющиеся условия и максимально  учитывать интересы всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и анализа организуется так, чтобы привлечь возможно более  широкий круг лиц и организаций. Для этого необходима активная позиция  города как лидера и координатора. Очень важная роль в рассмотренных  стратегия отводится принципу партнерства. Признано, что успешной сегодня может  стать только всеохватывающая политика, объединяющая различные уровни власти, частный сектор и местное население, предполагающая региональное партнерство  и международное сотрудничество между городами.

     В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование ряду принципов: целенаправленности (прописание целевых ориентиров и их обеспеченность ресурсами), социальности (первостепенность интересов населения, обеспечение  определенного качества жизни), комплексности, адаптивности, эффективности (достижение желаемого результата при минимуме затрат), минимизации риска, баланса  интересов (между текущими задачами и задачами развития, между отраслями и территориями), легитимности (соответствие законам и соблюдение процедур утверждения), демократичности (отрытости), профессионализма, принципа «первого руководителя» (участие первых ли города), партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения 9.

     Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая друг у  друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М.Портера  и активное участие в разработке стратегии высших учебных заведений.

     В муниципальных структурах применяются  следующие алгоритмы стратегического  планирования10.

     Многоступенчатое  планирование, используемое агентствами городского развития США.

     В Канаде получила распространение  методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

     Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор - анализ — план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в  котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью  жизнь стратегические планы оказывают  непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие  рекомендации.

     Алгоритм  стратегического  планирования, разработанный экспертами РНЦГМУ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Якутска Республики Саха (Якутия): 

     1. Анализ внутренних закономерностей  развития города (причины возникновения  городского поселения, выполняемых  им традиционных функций, исследование  комплекса отраслей специализации,  экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

     2. Анализ стартовых условий развития  города, обусловленных факторами  местного характера:

     1)   качество жизни населения (продолжительность  жизни населения и состояние  общественного здоровья, уровень  жизни и образ жизни");

     2)   величина и эффективность использования  накопленного (стартового) на территории  социально-экономического потенциала, в т.ч.

     - базовые ресурсные потенциалы  развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

     - потенциалы, обеспечивающие развитие  города (трудовой, производственный, научно-инновационный,  социально-инфраструктурный, бюджетный,  инвестиционный, экспортно-импортный);

     -потенциалы  готовности к социально-экономическим  преобразованиям (социально-психологический,  нормативно-правовой, научно-методический);

     3)   экологическая обстановка на  территории города;

     4)   экономическая ситуация (структура  экономики, институциональные преобразования  в экономической сфере, функционирование  рыночных механизмов и инфраструктурное  обеспечение, формирование конкурентной  среды и благоприятного хозяйственного  климата; выявление основных тенденций  в указанных направлениях развития  экономической сферы);

     5) состояние системы городского  самоуправления (правовое обеспечение  деятельности, диспропорции в организационных  структурах управления, уровень  профессиональной подготовки персонала,  регламентированность взаимодействия  различных ветвей городской власти  и отдельных звеньев аппарата  исполнительной власти);

     3. Анализ внешних факторов, определяющих  перспективное социально-экономическое  развитие города (классифицируются  по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный,  федеральный; предполагает выявление  интересов у субъектов управления  различных уровней к роли конкретного  города в системе территориального  разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

     4. Разработка системы государственных  минимальных социальных стандартов  и их оценка:

     1)   система минимальных муниципальных  социальных стандартов;

     2)   предложения по системе муниципальных  стандартов качества жизни (целей  социального развития).

     5. Интегральная оценка исходной  социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая  основные факторы внутреннего  характера, которые определяют  сложившуюся ситуацию в различных  отраслях и сферах жизнедеятельности  города).

     6. Выявление и систематизация предпосылок  и ограничений перспективного  развития города (на основе результатов  исследований пп. 1, 3, 5).

     7. Генерация вариантов стратегического  выбора города (информационной базой  являются пп.4, 6).

     8. Комплексная оценка вариантов  стратегического выбора города (экспертная  оценка).

     9. Определение варианта (вариантов)  стратегического выбора города.

     Список  методологических подходов на этом не исчерпывается. Общая методология  стратегического планирования, которая  находит свое отражение в большинстве  городских стратегий предполагает проведение предпланового анализа, SWOT-анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и  мониторинг достижения целей. 

    1. Характеристика  основных элементов  стратегических планов

     Важным  базисным элементом стратегического  планирования в городе является миссия города. Встречается, что миссию города отождествляют с миссией органов местного самоуправления, а расхожее понимание основной миссии органов местного самоуправления как «предоставление услуг в общественном секторе» и, соответственно, в качестве основного показателя эффективности деятельности муниципалитетов  -  «качество предоставляемых населению услуг» ведет к определениям миссии города типа «обеспечить предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей» или «создавать, адаптировать и продвигать в Россию формирующиеся североевропейские стандарты качества жизни людей и эффективности экономики города11». Чаще всего это формулируется как «Улучшение качества жизни всех слоев населения города» и т.п. Во-первых, предоставление качественных услуг может быть квалифицировано, от силы, как один из механизмов или инструментов реализации миссии муниципалитетов в отношении населения, а сама миссия, в свете нынешних российских реалий, более интересно и перспективно формулируется как, например, эффективное комплексное развитие муниципальных образований.

     Существует  множество определений миссии города, с той или иной стороны характеризующих  это понятие. Миссия города это12:

     1) документ, устанавливающий  связку, ориентирующий в едином направлении интересы и ожидания тех людей, которые воспринимают город изнутри, и тех, кто воспринимает его снаружи. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия;

     2) оценка полезности города  субъектами внешней среды во всех аспектах  - экономическом, политическом социальном и др. Оценка этой полезности (миссии, предназначения) города для его внешней среды означает возможность притока в город финансовых, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других потоков. Содержание миссии включает в себя оценку конкурентных преимуществ города в целом, его фирм и корпораций на рынках регионального, национального и других уровней;

     3) основная суть развития города, которая показывает, как и какие человеческие потребности удовлетворяются в городе, содержит основные ориентиры, помогающие распределить ресурсы и принимать стратегические управленческие решения.

     Значение  миссии для городского развития трудно переоценить. В каждом городе  установка на улучшение качества жизни населения приобретает  свою специфическую форму. Некоторые города, определяя в миссии свое предназначение, опираются на свою производственную специализацию. Например:

     Миссия  города Гусь-Хрустальный. Гусь-Хрустальный – Центр российского стеклоделия, город современного уровня жизнеобеспечения13.

     Миссия  города Якутска. Опираясь на градообразующие предприятия и горожан, мы стремимся создать удобный для жизни город, деловой и культурный центр на северо-востоке России.

     Другие  города ищут свое предназначение в  несколько другом контексте –  культурологическом, философском, интеллектуальном, иногда даже романтическом, акцентируя внимание на особом укладе жизни, особом менталитете горожан, сохранении самобытности и т. д. Чаще всего они видят  себя как интеллектуальную либо культурную столицу того или иного региона.

     Нужно понимать, что существует набор целей, практически безальтернативный  для любого территориального объекта, отражающий доминирующие общечеловеческие ценности. Поэтом в целях верхнего уровня обычно не бывает больших различий. Это тем более естественно, что  документы типа стратегии или  концепции носят вынужденно политический декларативный характер. Различия в  целях и детализация количественных параметров появляется только тогда, когда  речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели14:

     • повышение уровня занятости:

           • создание рабочих  мест,

           • устранение препятствий  для вхождения на рынок труда,

           • поддержка специфических  групп населения (женщины,

           ущемленные);

     • экономическое развитие:

           • повышение общего уровня экономической активности,

           • улучшение функционирования предприятий,

           • укрепление и диверсификация общей структуры экономики,

           • устранение слабых мест в отдельных секторах,

           • улучшение социальных и культурных услуг,

           • повышение способности  адаптироваться к переменам в  экономике;

     • укрепление социального партнерства:

           • справедливое распределение  эффекта от развития между всеми 

           слоями населения,

           • содействие незащищенным социальным группам;

     • развитие регионального партнерства:

           • усиление целостности  и интеграция в регионе;

     • обновление отдельных территорий;

     • достижение экологической устойчивости экономики города;

     • повышение привлекательности города как места для жизни, работы и 

     инвестирования:

           • улучшение качество жизни,

           • поддержание качество окружающей среды;

     • развитие партнерства в реализации стратегии:

           • обеспечение активного  взаимодействия всех заинтересованных

           организаций и групп  для достижения стратегических целей).

     Сходство  основных целей не означает идентичности целевых блоков стратегий. Во-первых, приоритетность и значимость вышеуказанных  целей различны для разных городов. Кроме того, почти каждый город  формулирует свою специфичную цель, как например:

Правовое и методическое обеспечение стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования