Правовое и нормативно-методическое обеспечение электронного документооборота

Курсовая работа

ПРАВОВОЕ  И НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА

2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В условиях рыночных отношений  возникающих между государствами становится актуальным вопрос о принятии соответствующих современным условиям нормативно-правовых актов и методических указаний для работы в системе документационного обеспечения. Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов, делает актуальными исследования ученых и эксперименты практиков в области управления документацией, направленные на переход к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления документацией в любых организациях, особенно в государственном аппарате управления.

Проблемы правового  регулирования электронного документооборота как внутри суверенных государств, так и на международной арене  приобретают в настоящее время  все большую актуальность в связи с внедрением эффективных информационно-компьютерных технологий практически во все сферы общественно-производственной деятельности (от взаимодействия населения с органами государственной власти, поддержки финансовых и товарных рынков до сферы услуг, розничной торговли, образования и досуга). Растет количество проектов, целью которых является организация обмена конфиденциальной информацией между предпринимателями и государственными органами по телекоммуникационным сетям. Сегодня целый ряд стран перешли или переходят на безбумажную технологию сдачи бухгалтерской и налоговой отчетности через Интернет. Основное направление законодательного регулирования – признание юридической силы электронной подписи в определенной сфере и ограничение её использования также в определенной сфере.

Вопросы нормативно-методического  обеспечения являются наиболее существенными  не только для внедрения информационных технологий, но и в целях создания методологической основы для организации  работы с бумажными документами  и проведения последующих мероприятий по совершенствованию ДОУ. Неизбежное сосуществование электронного и бумажного документооборота, на сегодняшний день, требует тщательного подхода к методологии организации и оптимизации документооборота, что включает, в свою очередь, разработку и внедрение корпоративных стандартов, инструкций и регламентов.

Актуальность выбранной  темы продиктована необходимостью внедрения электронного документооборота в государственных учреждениях, а также принятия и создания нормативных актов в сфере СЭД.

Объектом курсовой работы является электронный документооборот, а предметом исследования – правовые и нормативно-методические акты в сфере электронного документооборота.

Цель курсовой работы – проанализировать опыты внедрения электронного документооборота государственных учреждения и крупных предприятий в соответствии с ныне действующими законами.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие  задачи:

• определить правовые аспекты электронного документооборота;
• выявить основные особенности внедрения СЭД;
• определить нормативно-методическую базу в организациях, использующих СЭД;
• проанализировать опыты внедрения СЭД.

Глава 1. пРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ЭЛЕКТРОННОГОДОКУМЕНТООБОРОТА

§ 1. Законодательное регулирование  электронного документооборота

Российское законодательство в течение последних нескольких лет активно проявляет интерес к высоким технологиям. Однако пока мы идем с отставанием, по сравнению с рядом зарубежных стран, в области правового регулирования информационных технологий и документооборота в частности.

В настоящее время  государственное регулирование  ДОУ в России в основном распространяется нагосударственные учреждения. При  этом вопросы документации и документооборота затрагиваются в достаточно большом числе законодательных и нормативных актов. В статье 5 Федерального закона РФ от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» предусмотрено вхождение электронных документов (наряду с другими архивными документами независимо от способа создания и вида носителя) в составе Архивного фонда Российской Федерации [1]. Однако ключевые законодательные и нормативные акты, определяющие требования к электронным управленческим документам, организации их обращения и хранения, пока не приняты и актуальность их издания сохраняется.

Вопросы регламентации  электронного документооборота нельзя решать в отрыве от общей проблематики организаций документооборота. Традиционный документооборот также нуждается в регламентации и регулировании.

Правовые нормы по отдельным вопросам документирования и обращения документов в различных сферах управленческой и хозяйственной деятельности содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О бухгалтерском учете» и т.п.

Проблематика электронного документооборота, вследствие объективной потребности регулирования этой сферы затрагивается в ряде изданных в последние годы законодательных и нормативных актов.

Основополагающий характер имеет Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Употребление в тексте этого Федерального закона понятия «документооборот» как объекта правового регулирования. В статье 11 данного федерального закона записано: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [2]. Кстати говоря, в апреле 2011 года закон был изменен и дополнен, и в нем сейчас уделяют большое внимание терминологии. Также можно обнаружить новые версии определений таких понятий как «электронный документ» и «электронное сообщение».

Важнейшее значение для  документирования управленческой деятельности в электронной форме и для осуществления электронного документооборота имеет Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»[3]. Этот закон призван обеспечить правовые условия использования ЭЦП. В качестве условий определены: срок действия сертификата ключа, относящегося к этой ЭЦП; подтверждение подлинности ЭЦП в электронном документе; использование ЭЦП в отношениях, в которых она имеет юридическое значение. При соблюдении данных условий ЭЦП в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. В настоящее время идет работа над проектом нового закона об электронной подписи, при этом предлагается выделить три вида электронной подписи (простая, усиленная и квалифицированная). Иными словами, помимо ЭЦП предусматривается применение и других аналогов собственноручной подписи.

Расширение применения современных электронных технологий не только в государственных и  негосударственных организациях, но и гражданами для их собственных нужд послужило мотивом включения в Федеральный закон Российской Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений, предусматривающих электронную форму обращений граждан (например, возможность направить обращение по электронной почте) [4].

Важная роль при его  принятии отводилась Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», имеющему принципиальное значение при применении информационных систем и технологий, предусматривающих накопление и обработку персональных данных [5].

Введенный в действие с I января 2010 г. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержит важнейшие положения по использованию современных информационных технологий и сети Интернет, В статье 7 данного закона записано, что «Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа» [6].

Также в 2008 г. был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития информационных и телекоммуникационных технологий в Российской Федерации. В их числе Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. [9]. Предусмотрено, что в результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии к 2015 г. должны быть достигнуты определенные контрольные значения показателей, в том числе: доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна составить 70 %, а доля архивных фондов, включая фонды аудио- и видеоархивов, переведенных в электронную форму, — не менее 20 %.

В 2009 г. был издан ряд регламентирующих документов, свидетельствующих о наметившемся процессе в сфере государственного регулирования ДОУ и электронного документооборота.

Важное значение и высокий юридический статус (утверждение Постановлением Правительства Российской Федерации) имеют «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [10]. Предусмотрено, что на основе указанных Правил, федеральные органы исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству. Хотя в целом Правила ориентированы на обеспечение традиционных делопроизводственных процедур, в них имеется раздел (довольно лаконичный) об особенностях работы с электронными документами, включающий некоторые процедуры документооборота (прием и отправка документов, их регистрация, рассмотрение, согласование и подписание). В связи с изданием Правил, соответствующие изменения были внесены в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Вскоре после издания  указанных Правил последовал выход  в свет ряда других документов со столь  же высоким юридическим статусом, создающих нормативную основу применения системы межведомственного электронного документооборота:

1. Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» [11];

2. Технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 1403-р) [14];

3. Постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 2009 г. № 805 «О внесении изменений в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [12].

В указанных нормативных актах впервые регламентируются вопросы внешнего электронного документооборота (в форме межведомственного документооборота органов государственной власти).

Федеральным законом  от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации  предоставления государственных и муниципальных услуг» регламентировано предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями[7].

В связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления Государственных и муниципальных услуг» Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ внесены изменения в законодательные акты, затрагивающие вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг в различных сферах государственного управления, а также в выше названные законодательные акты, регулирующие вопросы применения современных информационных технологий, порядок рассмотрения обращений граждан, архивное дело.

Вопросы применения современных технологий для осуществления государственных и муниципальных функций в электронной форме получили дальнейшее развитие в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г, № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [13].

После издания указанных  базовых документов о применении технологий электронного документооборота к настоящему времени остаются вопросы, регламентация которых еще предстоит. В первую очередь – это относится к установлению требований к электронным копиям служебных документов и собственно электронным документам при их использовании в официальном документообороте, а также конкретным процедурам межведомственного электронного документооборота и информационного взаимодействия.

Отдельно можно выделить Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» от 13 апреля 2010 г. № 460, предусматривающий в числе прочих меры по внедрению инновационных технологий внутреннего электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления [8].

Государственное регулирование  ДОУ и документооборота осуществляется также на основе государственных стандартов.

Для регламентации ДОУ  в организациях различных форм собственности важное значение имеет государственный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1—2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования»[15]. Этот стандарт, подготовленный на основе международного стандарта, содержит требования к формированию системы управления документами в организациях в условиях применения современных информационных технологий, а также должен способствовать развитию функций служб ДОУ и повышению их статуса.

Для организации документооборота, в том числе электронного, и построения систем хранения документов может также использоваться ГОСТ Р ИСО 23081-1—2008 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть I. Принципы»[16]. Среди других государственных стандартов этой серии выделим ГОСТ Р 7.70—2003 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Описание баз данных и машиночитаемых информационных массивов. Состав и обозначение характеристик»[17].

Кроме названных, для  расширения применения современных электронных технологий в сфере документооборота и стандартизации используемых подходов представляют интерес государственные стандарты серии «Информационная технология». Например, ГОСТ Р 52292—2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» и ГОСТ Р 52294—2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»[18, 19]

Подтверждением важности регламентации процессов внешнего документооборота, в том числе межведомственного, обеспечения информационного взаимодействия различных организаций и предприятий в условиях применения технологий электронного документооборота является то, что Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26.10.2010 № 327-СТ утвержден ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» [20].

Основой для национального  стандарта послужил стандарт организации  «Взаимодействие систем автоматизации  документационного обеспечения  управления. Состав, содержание и описание зон электронного сообщения», разработанного в 2004 году Рабочей группой под руководством Региональной общественной организации «Гильдия специалистов в области информатики и управления документацией».

Объектом стандартизации является электронное сообщение, пересылаемое между системами управления документами в процессе информационного взаимодействия. Стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего информационное взаимодействие систем управления документами.

Использование единого  формата обмена документами позволяет  обеспечить пересылку электронных документов без потери информации и без необходимости ее дополнительной обработки, решить вопросы уменьшения стоимости разработки интерфейсов и связей между системами управления документами, уменьшить дублирование данных и необходимость их повторного ввода, создает условия для реализации менее дорогостоящей и трудоемкой совместимости систем управления документами различных производителей. Применение стандарта способствует интеграции разрозненных систем управления документами в единую межведомственную систему обмена документами.

Также можно отметить государственные стандарты, не относящиеся непосредственно к ДОУ, но содержащие требования к обеспечению информационной безопасности и защиты информации, в том числе в сфере электронного документооборота – это ГОСТ Р 34.10-2001. Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи [21], а также ГОСТ Р 50922-2006. Защита информации. Основные термины и определения [22].

Анализ состояния действующего законодательства РФ показывает, что  имеющаяся тенденция перехода на электронные формы взаимодействия требует проведения большой комплексной работы по систематизации законодательства и устранению административных барьеров и ограничений действующего законодательства по всей сфере правоотношений.

Все это также указывает  на необходимость разработки проектов ряда новых недостающих федеральных  законов, устанавливающих принципы и общий порядок организации  электронного документооборота, оказания государственных услуг на основе использования ЭД и электронных форм взаимодействия.

План по реализации Стратегии  развития информационного общества Российской Федерации, ФЦП «Информационного общества (2011-2020 годы)» и поставленные инновационные задачи обязывают акцентировать внимание на переход от бумажных форм общения к электронным формам взаимодействия.

Речь идет, прежде всего, об электронном взаимодействии органов  между собой и гражданами или организациями при обеспечении и реализации их прав через отраслевые информационные системы или многофункциональные центры, осуществляющие сервисные задачи или отдельные операции путем непосредственного взаимодействия и обмена электронного документа.

Однако эти вопросы  не урегулированы в должной мере. Соответственно, необходимо разработать и принять отдельный федеральный закон «Об информационном взаимодействии органами государственной власти и местного самоуправления». Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754 «Об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота» [11] недостаточно.

По словам старшего научного сотрудника Института государства и права РАН Семилетова С.И.: «в Российской Федерации отсутствует внятная государственная политика и система эффективного законодательства, регулирующая правоотношения в сфере организации оборота юридически значимыми электронными документами» [23].

В настоящее время действует два Федеральных закона о реквизите электронного документа: ФЗ «Об ЭЦП» (действует до 01.07. 2012 г.) и вступил в силу новый Закон «Об электронной подписи» от 06.04.2011 г., в то время как базовый закон «Об электронном документе» отсутствует.

И это, в то время, когда  есть четкое понимание, что государственные  и муниципальные услуги невозможно эффективно реализовать иначе, чем посредством дистанционных электронных форм взаимодействия и электронного документооборота. Причем, в большинстве стран СНГ такие законы приняты и действуют еще со второй половины 90-х годов прошлого века.

Федеральный закон, предметом которого является узкая область по установлению порядка применения реквизита ЭД не охватывает и не в состоянии охватить предметную область по применению ЭД и установлению общих правил организации их оборота на всей территории информационно-правового пространства РФ.

В базовом Законе «Об электронном документе» должны быть определены легальные формулировки терминов единого понятийного аппарата во всей системе законодательства.

Приняв такой закон  можно было охватить все действующее  законодательство РФ (т.к. разрабатывать и принимать соответствующие поправки во все действующее законодательство РФ неподъемная задача) [23].

Необходимо продолжать развивать нормативную базу в сфере электронного документооборота. Пока же она не отвечает требованиям сегодняшнего дня – везде требуют бумажные документы.

§ 2. Проблемы внедрения электронного документооборота

Еще несколько лет назад даже профессионалы говорили о системах электронного документооборота как о «светлом будущем». Но жизнь оказалась стремительнее наших представлений. Системы электронного документооборота уже активно применяются на крупных и средних предприятиях, в государственных структурах, и, что самое главное, интерес к ним непрерывно растет. Автоматизация документооборота процесс длительный и не самый простой, при котором, естественно возникают свои сложности.

Внедрение — это столкновение разных взглядов, разных привычек, разных манер поведения, разных приемов  работы. А там, где происходит столкновение физических или метафизических субстанций, неизбежны и проблемы.

При внедрении СЭД  приходится сталкиваться со следующими основными проблемами, от решения  которых зависит успех всего  проекта внедрения:

• в большинстве случаев, необходимость масштабной реорганизации предприятия;
• слабая формализация бизнес-процессов и отсутствие корпоративных стандартов;
• СЭД должна быть внедрена и использоваться на всем предприятии (везде, где создается, корректируется и хранится информация), иначе успех от ее внедрения будет минимален (если вообще будет);
• наличие определенного сопротивления внедрению СЭД со стороны сотрудников предприятия, нередко вызванного нежеланием какой-либо «прозрачности» своей деятельности [26, с 100].

Внедрение СЭД следует  осуществлять постепенно, начиная с  наиболее важного звена документооборота (хорошо описанного и понятного), автоматизация которого позволит быстро получить положительный эффект. В процессе внедрения СЭД необходимо обеспечить возможность работы, как по новой, так и по старой технологии, чтобы не мешать повседневной деятельности предприятия. Очень важную роль играет реальная поддержка руководством предприятия проекта внедрения (так называемый «фактор первого лица»). При отсутствии такой поддержки (например, даже в организации получения всей необходимой информации при обследовании предприятия), в лучшем случае, система будет внедрена лишь в отдельных подразделениях предприятия (вряд ли от этого можно ждать какого-либо заметного возврата инвестиций).

Проблему «сопротивления изменениям» можно решить путем  постепенного и планомерного внедрения элементов электронного документооборота, начиная с самого простого (например, обучения сотрудников работе с электронной почтой и intranet-сетью, организации электронного архива и др.) и проведения необходимой разъяснительной работы. В ходе внедрения СЭД обязательно следует организовать тренинги для сотрудников предприятия, а также консультации для его руководства по организации перехода на электронную форму делопроизводства.

Масштабное внедрение  СЭД обязательно должно предваряться пилотным проектом, в ходе выполнения которого выясняются основные проблемы, которые могут встретиться непосредственно при внедрении. Главная задача пилотного проекта заключается в определении того, есть или нет (или предполагается) ощутимый эффект от внедрения СЭД. В случае успеха пилотного проекта принимается окончательное решение о внедрении СЭД, разрабатывается реальный проект внедрения вместе с полным планом внедрения. Обычно стоимость пилотного проекта достигает 10% от стоимости реального проекта.

Как правило, внедрение  СЭД на предприятии включает следующие основные этапы:

• Тщательный анализ бизнес-процессов предприятия, состояния используемого оборудования и технологий;
• Разработка информационно-функциональной модели предприятия, реинжиниринг его бизнес-процессов;
• Анализ возможной конфигурации аппаратно-программных средств, необходимой для внедрения СЭД.
• Выполнение пилотного проекта;
• Утверждение результатов выполнения пилотного проекта и разработка плана внедрения СЭД;
• Выбор и поставка необходимых для внедрения СЭД аппаратно-программных средств;
• Поставка и инсталляция СЭД;
• Адаптация и настройка СЭД;
• Перенос и конвертация данных из унаследованных систем;
• Обучение системных администраторов и пользователей работе с СЭД;
• Подготовка контрольного примера, программы и методики испытаний, проведение полного тестирования СЭД;
• Разработка проектной, программной, технической и пользовательской документации;
• Завершение внедрения СЭД, сдача ее в промышленную эксплуатацию;
• Сопровождение CЭД.

Раньше проекты внедрения  СЭД ограничивались решением узких задач по делопроизводству и работе с обращениями граждан, сейчас сфера интересов властных структур значительно расширилась — это создание и автоматизация интернет-приемных, осуществление в электронном виде законотворческой деятельности, автоматизация заседаний чиновников и др. И на сегодняшний день госучреждения и ведомства остаются одними из главных потребителей СЭД. Государственные учреждения активно внедряют технологии автоматизации работы с документами, и этому не смогли существенно помешать ни кризис, ни действия правительства по усилению государственного регулирования в сфере использования ИТ в госсекторе. Однако же качественно ситуация не меняется. Так называемые системы электронного документооборота продолжают обслуживать бумажное делопроизводство.