Правовое обеспечение библиотечной деятельности в России

КУРСОВАЯ  РАБОТА

Правовое  обеспечение библиотечной деятельности в России 

Введение

     Вступление  мирового сообщества в информационную эру оказывает определяющее воздействие  на весь ход человеческой цивилизации. Технологическая революция в  информационной сфере открыла библиотекам и новые возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, основных принципов организации библиотечного дела, а, в конечном счёте - к смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и всё более охватывают библиотеки России.                       В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия характеризуется рядом негативных тенденций: сокращается их количество и объём совокупного библиотечного фонда; множество библиотек, особенно муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся потребности пользователей. Одна из основных причин этого - кардинальное изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего, перестройкой государственной системы управления. В 1990-х годах произошёл выход из системы централизованного государственного управления (возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных учреждений расположенных в субъектах Российской Федерации, и процессов, происходящих в них. Прежде всего, это выразилось в разграничении единой государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (14).

     Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования государственных и муниципальных  библиотечных учреждений. Законодательством  не решается задача повышения объёмов  отчислений на культуру, предусмотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта. Хуже того, в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело находится, по мнению специалистов, на последнем месте. Сохраняется разобщённость финансирования библиотек из разных источников. В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям реформирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания библиотеками платных информационных и образовательных услуг; отсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешённым и целый ряд проблем существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.

     Для устранения этих негативных явлений  необходимы, в первую очередь, совершенствование  организации библиотечного дела и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение эффективности работы органов библиотечного управления и самих библиотек.

     Решение этих вопросов возможно только с помощью  проведения продуманной и обоснованной государственной политики в сфере  управления библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воздействия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в нормальное русло, В то же время, какой бы ошибочной ни была государственная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные власти теперь могут её скорректировать и совершенствовать управление библиотечным делом (5).

     Исследования  различных сторон правового регулирования  библиотечного дела проводили учёные-юристы: В. В, Антонов, С. Н« Братановский, Е. В, Гениева, Г, В, Горобецкий, М Р. Григорянц, Ю. А. Гриханов, О, В. Зенин, В. К, Клюев, С, Д. Колегаева, Т. JL Манилова, Г. А. Севрюнова, С. И. Ссмилетов, Ю. К Столяров, М. А, Якушев и др. Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование библиотечного законодательства и практику его реализации; они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.

     Вместе  с тем, для решения теоретических  и практических задач, связанных  с правовым регулированием в области библиотечного дела, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвященных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые юридические аспекты в организации и деятельности библиотек и других субъектов библиотечных правоотношений, практически отсутствуют административно-правовые исследования проблем библиотечного дела в России. Появившиеся в последние годы работы учёных Г. В. Горобецкого, Ю. А. Гриханова, В, К. Клюева, Т. Л, Маниловой, хотя и затрагивают те или иные организационно-правовые аспекты библиотечного дела в стране, однако не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство-право-управление-библиотечное дело (6, 3).

     Предмет исследования: библиотечно-информационная деятельность

     Объект исследования: правовое регулирование библиотечно-информационной деятельности

     Цель исследования: современное состояние и проблемы правового регулирование деятельности библиотек в России.

     Для решения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Описать основные этапы развития правового обеспечения библиотечной деятельности в России.
2. Изучить правовое регулирование деятельности библиотек на федеральном уровне.
3. Осветить правовое регулирование библиотечной деятельности на региональном уровне.
4. Рассмотреть правовые основы хозяйственной деятельности библиотек

  В работе использованы следующие методы: метод описания, анализа, исторический метод, метод группировки. 

Глава 1. Основные этапы развития правового обеспечения библиотечной деятельности в России

     Особенностью  правового обеспечения библиотечной деятельности послеоктябрьского этапа  является качественное и принципиальное отличие от дореволюционного, характеризующегося преемственностью и последовательностью  принимаемых государственных законодательных актов. В послеоктябрьский этап правовое обеспечение библиотечной деятельности подчиняется идеологическим и политическим позициям правящей партии. За 70 лет существования Советского государства было принято только три правовых акта (Декрет Совнаркома РСФСР «О централизации библиотечного дела в РСФСР» 1920 г., Постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» 1934 г. и Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении «Положения о библиотечном деле в СССР» 1984 г.), имеющих юридическую силу. Остальные документы по библиотечному делу (Постановления ЦК ВКП(б), Постановления ЦК КПСС, Постановления пленумов ЦК КПСС и др.) не имели юридической силы, но на местах воспринимались и исполнялись как основополагающие партийные документы.

     Правовое обеспечение библиотечной деятельности в период становления Советского государства (1917-1920 гг.) было направлено на централизацию и создание в стране единой системы библиотечного обслуживания населения.

     Декрет  Совнаркома «О централизации библиотечного дела в РСФСР» (ноябрь 1920г.), подписанный В.И.Лениным, закрепил централизацию управления всей библиотечной сетью страны, принципы которой стали основополагающими для дальнейшего развития библиотечного обслуживания.

     Правовое  обеспечение библиотечной деятельности в период завершения гражданской войны и нэпа (1921-1929 гг.) развивается в условиях преобразований в экономической и культурной сфере. Принимаемые в этот период документы по библиотечному делу: специальный циркуляр ЦК ВКП(б) «Об усилении партийного влияния на работу библиотек» (октябрь 1923 г.), резолюция ХШ съезда РКП(б) «Об агитработе», «О культурной работе в деревне» (май 1924 г.), постановления ЦК ВКП(б) «О деревенских библиотеках и популярной литературе для снабжения библиотек» (сентябрь 1925 г.), «Об улучшении библиотечной работы» (октябрь 1929 г.) и др. способствовали закреплению идеологических установок партии, подчиняли работу библиотек задачам коммунистического воспитания трудящихся масс, пропаганде книг среди народа, подъему культуры и просвещения рабочих и крестьян. Как правило, эти документы также не имели юридической силы, но выполнение их строго контролировалось партийными структурами (12).

     Для правового обеспечения библиотечной деятельности в период государственно-партийного социализма в СССР 1930-х-начала 1960-х гг. характерно постепенное использование библиотечного законодательства не для регулирования библиотечной деятельности, а для пропаганды официальной идеологии марксизма- ленинизма. В этот период было принято Постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» (март 1934 г.) и постановление СНК СССР «О развертывании сети школьных библиотек и издании литературы для них» (ноябрь 1936 г.), вводивших систему руководства библиотечным делом и контроль над деятельностью всех библиотек независимо от их ведомственной принадлежности. Другие документы по библиотечному делу: Постановления ЦК ВКП (б) «Об улучшении дела самообразования» (октябрь 1933 г.), «О литературной критике и библиографии» (октябрь 1940), Постановление ЦК ВЛКСМ «Об участии комсомола в пропаганде книги, руководстве систематическим чтением молодежи и работе библиотек» (апрель 1946), Постановление ЦК КПСС «О состоянии и мерах улучшения библиотечного дела в стране» (сентябрь 1959 г.), хотя и не имели юридической силы, но фактически вводили партийное регламентирование всей библиотечной деятельности в стране.

     Правовое  регулирование библиотечной деятельности в середине 1960-х - середине 1980-х гг. выразилось в прямом вмешательстве  коммунистической партии в содержание библиотечно-информационного обслуживания. Об этом свидетельствуют принимаемые в этот период Постановления ЦК КПСС «О повышении роли библиотек в коммунистическом воспитании трудящихся и научно-техническом прогрессе» (май 1974 г.), «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» (апрель 1979 г.), Постановление Пленума ЦК КПСС «Актуальные вопросы идеологической массово-политической работы партии» (1983 г.). В 1984 г. указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о библиотечном деле в СССР » - первый за 50 лет правовой акт после Постановления ЦИК СССР 1934 г., имеющий юридическую силу и определяющий задачи и содержание работы библиотек, систему государственного руководства и методической помощи, принципы организации сети библиотек.

     В 1970-80-е гг. усиливается распорядительная деятельность различных отраслевых министерств и ведомств в отношении  своих библиотек. Это выразилось в принятии многочисленных положений, инструкций, инструктивно-методических указаний и т. п. Большое значение имели секретные, нигде не публикуемые инструкции, устные указания партийных органов разного уровня, других ведомств: Главлита, Госкомиздата СССР, Госстандарта СССР о цензуре, распределении бесплатных контрольных и платных обязательных экземпляров изданий между библиотеками, о пропаганде общественно-политической литературы, изъятии из фондов библиотек книг бывших руководителей партии и правительства, тщательной проверке состава фондов и каталогов, контроле за книговыдачей (12).

     Кардинальные  изменения правового обеспечения библиотечной деятельности происходят в последнее десятилетие XX в. (1985 - начало XXI в.). В историю отечественного библиотечного дела этот период войдет как переходный этап формирования новой системы управления библиотечным делом, разработки и принятия принципиально важных законодательных актов, в числе которых Федеральные законы «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (1992 г.), «О библиотечном деле» (1994 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.) и др., имеющих юридическую силу. Разрабатываются и утверждаются также региональные законодательные акты о культуре, библиотечном деле и обязательном экземпляре более чем в половине субъектов Российской Федерации. В настоящее время в России, по оценкам специалистов, действует от 70 до 500 федеральных и региональных законов, а также других актов органов государственной власти Российской Федерации. Однако правовое обеспечение разнообразной деятельности библиотек не ограничивается принятием специального библиотечного законодательства. Оно обеспечивается определенными нормами и положениями законодательства, действующего в таких отраслях права, как гражданское, административное, трудовое, финансовое, авторское и т. п. Реализация положений этих законодательных актов в конкретной деятельности библиотек только начинается и нуждается в разъяснении и осмыслении.

     Таким образом, в послеоктябрьский этап можно  выделить следующие основные периоды  развития правового обеспечения библиотечной деятельности:

     - создание законодательных актов, закрепляющих централизацию управления всей библиотечной сетью страны (1917- 1920 гг.);

     - принятие документов, подчинявших работу библиотек политическим и идеологическим установкам правящей партии (1921-1930 гг.);

     - закрепление в документах по библиотечному делу политических и идеологических позиций партии (1930 - середина 1960 г.);

     - дальнейшая политизация и идеологизация положений, содержащихся в документах по библиотечному делу, усиление роли организационно-распорядительной документации отраслевых министерств и ведомств (середина 1960-х - середина 1980-х гг.);

     - переходный период от административно-распорядительных документов к созданию прочной правовой базы библиотечного дела, направленной на формирование новой государственной системы библиотечного законодательства, имеющей юридическую силу (середина 1980-х г. - конец XX в.) (15). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Современное состояние системы правового, нормативного регулирования развития библиотечной деятельности РФ

2.1. Правовое регулирование деятельности библиотек на федеральном уровне

     Правовое  поле библиотечного дела принципиально  изменилось за последние годы. Это  связано с изменениями системы  управления государством, экономикой, наукой, культурой, всей социальной сферой, а также принятием новой Конституции Российской Федерации, целого ряда новых законов.                                                                                     

     В настоящее время правовые основы управления библиотечным делом составляют: Конституция Российской Федерации, законы российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ.                                                                                                                  Важнейшими документами, определяющими правовую основу управления библиотечным делом, являются законы: «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», а также «Об информации, информатизации и защите информации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большое значение для управления библиотечным делом имеет такой подзаконный акт, как «Положение о Министерстве культуры Российской Федерации», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 года, и другие подзаконные акты, подписанные Председателем Правительства Российской Федерации и министром культуры РФ и определяющие организационно-правовой статус федеральных объектов культуры, в частности «Положение о Российской государственной библиотеке».

     В компетенции органов управления субъектов Российской Федерации находится обеспечение выполнения государственных социальных нормативов на территории региона, а также принятие собственных законодательных и подзаконных актов, не противоречащих федеральному законодательству и не нарушающих права органов местного самоуправления.

     В то же время библиотечные учреждения городов, районов, городских и сельских населенных пунктов находятся в  ведении органов местного самоуправления, которые осуществляют государственную  политику в области библиотечного  дела на своей территории и могут принимать постановления, распоряжения, иные правовые акты, регулирующие различные вопросы деятельности муниципальных библиотек и соответствующие законам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (5, 10).

     В системе государственного управления библиотечным делом важнейшая роль принадлежит законодательству - созданию законов - нормативных актов высшей юридической силы и долговременного действия, регулирующих различные стороны библиотечного строительства, отношения его участников: государственной и муниципальной власти, библиотек и населения.

     ЮНЕСКО  и ИФЛА в различных своих решениях подчеркивают важность для развития библиотечного дела специального законодательства о библиотеках, считая, что только оно может дать соответствующим учреждениям (органам) правомочия для организации, финансирования, действенного управления на основе общегосударственной системы требований. Только законодательство может определить круг задач того, кому было поручено заботиться о библиотеках, может создать соответствующие условия, при которых они могут выполнять свои функции и обеспечивать их развитие. Библиотечные законы сегодня являются неотъемлемой частью управления библиотечным делом в большинстве стран мира как в масштабах всего государства, так и в границах отдельных его административных единиц, наделенных законодательными правами (16).

     Российская  Федерация до недавнего времени  не имела республиканских законов, специально посвященных библиотекам. С 1984 г. законодательной базой служило  принятое Верховным Советом СССР «Положение о библиотечном деле в СССР». До этого роль законодательных актов в отношении библиотек выполняли постановления центральных органов коммунистической партии, являвшихся фактически главной руководящей инстанцией в государстве. оказывающей решающее влияние на управление всеми сферами народного хозяйства.

     Радикальные изменения в жизни российского  общества, в российской государственности  сделали необходимой разработку новой законодательной базы для  культуры в целой и для библиотечкой отрасли в частности. В 1993 г. вначале появились «Основы законодательства о культуре Российской Федерации», а годом позже и первый российский закон о библиотечном деле, дополненный вскоре законом об обязательном экземпляре. В библиотечном законе нашли отражение главные принципы и постулаты закона о культуре как более общего для библиотек правового нормативного акта и добавлены новые статьи, отражающие специфику библиотечного дела.

     Основополагающим  законом, определяющим правовое поле библиотечного  дела, стал Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Данный закон регулирует культурную деятельность во всех ее формах, включая и библиотечное дело. В законе развито и конкретизировано положение о правах человека в области культуры. В их числе - право приобщения к культурным ценностям путем открытого доступа к государственным библиотечным фондам, право на создание общественных объединений в сфере культуры. Огромное влияние на последующие правовые акты о библиотечном деле оказали статьи закона, в которых говорится об обязанностях государства в области культуры, в частности о бюджетном финансировании государственных организаций культуры, в том числе и библиотек, стимулировании их деятельности посредством льгот, кредитов, помощи в развитии материально-технической базы, а также положения о запрете приватизации культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных библиотек и принадлежащих им зданий.

     В законе дано четкое разделение компетенции в области культуры между федеральными органами государственной власти и управления Российской Федерации, органами государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления. Здесь же всесторонне обоснованы принципы государственной поддержки культуры, обеспечения и защиты, конституционных прав граждан нашей страны на культурную деятельность.

     Главными  среди принятых в последнее время правовых актов в области библиотечного дела являются федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов». Закон «О библиотечном деле» - первый в истории страны правовой акт такой юридической силы. Он содержит многие новые положения, отвечающие требованиям демократизации общества и обеспечивающие конституционные права граждан на свободное получение информации, доступ к культурным ценностям. Закон определяет новый подход к организации библиотечного дела как составной части социально-культурной инфраструктуры общества. Он заключается в последовательности проведения демократических принципов в библиотечном деле, в гражданско-правовом урегулировании деятельности библиотек по удовлетворению информационных и культурных запросов населения в условиях перехода нашей страны к рыночной экономике. Закон обеспечивает права граждан на бесплатность основных видов библиотечного обслуживания, свободный доступ к информации и культурным ценностям, находящимся в библиотеках (22).

     Признавая важную роль библиотек в развитии личности, гуманизации общества, сохранении национальных культурных ценностей, приобщении к ним всех граждан, закон определяет основы государственной политики в  области библиотечного дела. В  частности, в нем заложены принципы приоритетности прав граждан, добровольности объединения библиотек, невмешательства властных структур в профессиональную деятельность библиотекарей. Он регулирует вопросы организации библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Большое значение имеет положение о том, что все граждане имеют право свободного выбора библиотек для удовлетворения своих потребностей и интересов, бесплатного получения полной информации о составе библиотечных фондов, бесплатного получения консультационной помощи в поиске и выборе источников информации и бесплатного получения во временное пользование любого документа из фондов библиотек. Читатели могут также пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых утверждает библиотека.

     Впервые в законе определены права особых групп пользователей библиотек: детей и юношества, национальных меньшинств, инвалидов, лиц преклонного  возраста. В то же время подчеркивается, что в библиотеках не допускается  государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей на свободный доступ к фондам. В документе говорится о том, что любой гражданин имеет право на создание библиотеки, на участие в деятельности попечительских, читательских советов или других объединений пользователей библиотек. Одновременно подчеркивается ответственность пользователей, нарушающих правила пользования библиотеками.

     В законе дано новое определение основных видов библиотек:

     1. Государственные библиотеки, учрежденные  органами государственной власти. К ним относятся:

     - федеральные библиотеки;

     - библиотеки субъектов Российской  Федерации;

     - библиотеки министерств и других  федеральных органов исполнительной  власти.

     2. Муниципальные библиотеки, учрежденные  органами местного самоуправления.

     3. Библиотеки Российской Академии наук и других научных и образовательных учреждений.

     4. Библиотеки предприятий, учреждений, организаций.

     5. Библиотеки общественных объединений.

5. Частные библиотеки.

     7. Библиотеки, учрежденные иностранными  юридическими и физическими лицами, а также международными организациями.

     При управлении библиотечным делом важно  знать и строго соблюдать права  и обязанности библиотечных учреждений.

     Большое место в законе отведено данным проблемам. В частности, подчеркивается, что  библиотеки обеспечивают реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание, несут ответственность за сохранность фондов и своевременный их учет в сводных каталогах, а по требованию пользователей предоставляют им информацию о своей деятельности по формированию и использованию фондов.

     В условиях демократизации общества библиотекам  предоставлено право самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности, виды и размеры компенсации ущерба, нанесенного пользователями, а также вести хозяйственную деятельность в целях расширения услуг, предоставляемых пользователям, при условии, что это не наносит ущерба их основной деятельности.

     Расширены права библиотек в области  создания библиотечных объединений, осуществления  сотрудничества с библиотеками и  другими учреждениями иностранных государств, в том числе разрешено вести книгообмен, участвовать в реализации международных библиотечных программ.

     Впервые за последние годы определены обязанности  государства в области библиотечного  дела. В частности, говорится о  том, что государство поддерживает развитие библиотечного дела путем финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и ценовой политики.

     Правительство Российской Федерации разрабатывает  федеральные программы развития библиотечного дела, стимулирует путем материальной поддержки библиотеки негосударственных форм собственности, если они организуют бесплатное общедоступное обслуживание населения. Федеральные органы государственной власти обеспечивают создание и финансирование образовательных учреждений федерального подчинения в области библиотечного дела, содействуют научным исследованиям и методическому обеспечению деятельности библиотек, финансируют данные работы. Устанавливают также государственные стандарты в области библиотечного дела и организуют государственный статистический учет.