СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 

      Введение

     В последние годы в России стали  уделять большое внимание развитию туризма. Перспективы развития туристского комплекса России во многом зависят от усиления государственного регулирования туристской сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с современной стратегией продвижения региональных туруслуг.

     Для нормального развития туристской индустрии необходимо действующее туристское законодательство. В связи с этим основной целью законодательных органов должна быть деятельность по объединению юридических правил и процедур, касающихся туризма, во всеобъемлющее законодательство, предусматривающее совершенствование и проведение в жизнь туристских законов.

     Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ознаменовал собой новую веху в правовом развитии туризма. Он стал основой, стержнем правовой системы в сфере туризма. Это единственный специальный нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой в области туристских отношений.

     Многие  нормы туристского Закона — нормы  прямого действия, не требующие для их исполнения принятия иных нормативно-правовых актов. Однако, несмотря на то, что в целом Закон стал правовой основой отношений в сфере туризма и создал предпосылки для развития федерального и регионального туристского законодательства, его содержание далеко от совершенства и требует дальнейшего корректирования и дополнения с учетом развивающихся туристских отношений.

     Первые  серьезные разработки в теории правового  регулирования туристской деятельности в российской науке возникли одновременно с массовым развитием туристской индустрии в Российской Федерации — в начале 90-х годов.

     Значительные  попытки заложить основы такого нового направления гражданского законодательства - как туристского, были предприняты  Н.И. Волошиным, Я.Е. Парцием, М.М. Марининым, B.C. Сениным, Е.Л. Писаревским и другими. Именно названные ученые впервые обратили внимание читающей страны на проблемы правового обеспечения туризма.

     На  сегодняшний момент, несмотря на десятилетний опыт развития туристской индустрии в России, проблема правового регулирования туристской деятельности остается не в полной мере разработанной. Это связано не только с отсутствием интереса федеральных законодательных органов власти к туристским правовым проблемам, но и попустительской политикой региональных органов власти в процессе пользования природными ресурсами при отсутствии местной законодательной базы.

     Сказанное определяет актуальность и практическую значимость работы, необходимость научного осмысления и теоретической разработки темы.

     Цель  исследования заключается в комплексном  анализе различных аспектов правового регулирования туристской деятельности.

     Для достижения целей, поставленных в работе, потребовалось решить следующие  задачи:

     - характеристика туристской деятельности  как предмета правового регулирования;

     - анализ Закона о туристской  деятельности;

     - исследование проблемных аспектов  международно-правового регулирования

     В работе использованы исследования отечественных  и зарубежных ученых по проблеме развития и правового регулирования туристской деятельности в условиях рынка: Н.И. Волошина, В.Г. Гуляева, Г.М. Дехтярь, И.В. Зорина, Е.Н. Ильиной, Н.И. Кабушкина, В.А. Квартальнова, М.М. Маринина, Г.А. Папиряна, Я.П. Парций, Е.Л. Писаревского, Р.Ю. Поповой, В.Б. Сапруновой, B.C. Сенина, В.И. Сергеева, Д.М. Сорк, А.А. Терещенко, Г.С. Усыскина, Дж.Р. Уокера, А.Д. Чудновского и других.

      Глава 1. Туризм в Российской Федерации 

     1.1 История становления  туризма в Российской  Федерации. основные  понятия 

     Прежде  чем приступить к рассмотрению истории  туризма в нашей стране, я раскрою  основные понятия, которые непосредственно относятся к моей работе.

     Итак, в области туризма используется большое количество понятий. В Российской Федерации они закреплены в Федеральном  законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». На международном  уровне определения содержатся в договорах и актах международных организаций, например, в Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму.

     В настоящее время общепризнанным определением «туризма», получившим легализацию  в национальном законодательстве многих государств мирового сообщества, является определение, сформулированное в 1993 году Статистической комиссией ООН, а так же в Рекомендации по статистике туризма Всемирной туристской организации:

     Туризм-деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящиеся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, в целях отдыха деловыми и другими интересами.

     Согласно  ст. 1 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм – временные выезды граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, профессионально-деловых и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

     Похожие определения «туризма» закреплены в законодательстве многих стран  СНГ (например, в Беларуси и Киргизии).

     Турист-любое  лицо независимо от его расы, пола, языка  и религии, которое вступает на территорию какого-либо государства, кроме того, в котором это лицо обычно живет и остается там не менее 24 часов и не более 6 месяцев в течение года, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать. (Конвенция о таможенных льготах для туристов 1954 г.)

     Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в статье 1 закрепляет и другие понятия:

     Туристская  деятельность – туроператорская  и турагентская деятельность, а также  иная деятельность по организации путешествий;

     Туроператорская деятельность – деятельность по формированию, продвижению и реализации туристического продукта, осуществляемая юридическим лицом (туроператор);

     Турагентская  деятельность – деятельность по продвижению  и реализации туристского продукта, осуществляемого юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (турагент);

     Реализация  туристского продукта – деятельность туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского  продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта, а также  деятельностью туроператора и (или) третьих лиц по оказанию туристу услуг в соответствии с данным договором;

     Туристский  продукт – комплекс услуг по перевозке  и размещению, оказываемых за общую  цену по договору о реализации туристского  продукта. Итак, как же происходило развитие туризма в нашей стране?

     В Российском туризме выделяют шесть  периодов, каждый из которых имеет  свою историю.

     Просветительский  период (до 90 г. XIX в.)

     В русском государстве первые путешествия  были связаны с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Княгиня Ольга в IX в. посетила Византию. По мнению историка С.М. Соловьева, одной из важных причин, побудивших её совершить путешествие, было «любопытство посмотреть чудеса образованного мира». К наиболее ранним путешествиям относят также перемещения купеческих караванов как внутри Руси, так и за ее пределами.

     Вместе  с христианством на Русь пришло и  паломничество. Паломники, устремленные целями распространения своей религии, поклонения святыням, совершали труднейшие и длительные путешествия.

     Помимо  религиозных целей, путешествия  паломником имели и познавательный характер. Рассказы паломников содержали  в себе сведения о природе, культуре, быте разных стран и народов.

     В конце XVII в., начиная с правления Петра I, стали практиковаться путешествия для расширения кругозора и приобретения знаний. Пример показал сам Петр I, совершив в 1697–1699 гг. путешествие в составе великого московского посольства в страны Западной Европы. С тех пор путешествия познавательного характера стали самым распространенным видом туризма в России. При чем, совершали путешествия не только представители царской фамилии, но и каждый дворянин имел право уехать за границу и вернуться в любое время.

     Уже в XVIII в. была предпринята первая попытка организации путешествий для всех желающих. Вениамин Генш в 1777 г. выпустил приложение к «Московским ведомостям», где представил «План предпринимательского путешествия в чужие края». Это было первое приглашение россиянам совершить групповую поездку в страны Западной Европы.

     С XVIII в. стали практиковаться поездки для лечения внутри страны (Ялта, Кавказские Минеральные воды). С XIX в. получают развитие горные восхождения, пешие прогулки и походы.

     Первые  туристские организации возникают  на Кавказе, а впоследствии Кавказ становиться объектом иностранного туризма. В этот период возникают первые турфирмы.

     В конце XIX в. возрастает популярность Крыма.

     Таким образом, Просветительский туризм развивался в следующих направлениях:

1. Путешествия с торговыми, политическими, религиозными целями
2. Поездки с целью оздоровления
3. Образование первых туристских организаций

     Предпринимательский туризм (1890–1917 гг.)

     Основатели  обществ заложили фундамент туризма  в России. Во второй половине XIX в. появляется ряд туристских и экскурсионных организаций.

     Наиболее массовой туристской организацией дореволюционной России был Туринг-клуб в Петербурге. Клуб был членом международной туристской организации, имел представителей за рубежом.

     В 1901 году в Москве возникло Русское  горное общество, задачей которого было содействие развитию путешествий в горах.

     Большинство людей привлекали путешествия по воде, которые стали практиковаться с появлением теплоходов.

     Таким образом, предпринимательский период характеризовался познавательно-экскурсионной  направленностью, становлением и развитием разных видов спортивного туризма.

     Туристско-экскурсионная  работа (1917–1930 гг.)

     Этот  период характеризуется созданием  социально-экономических условий, зарождением  и становлением экскурсионного туристского  движения. В условиях восстановления и реконструкции народного хозяйства, развертывания культурной революции возникали первые учреждения пролетарского туризма, призванные активизировать массовый отдых трудящихся. По мере возрастания интереса населения к туризму, встал вопрос о подготовке общественных кадров; созданные экскурсионные станции стали готовить экскурсоводов и так называемых организаторов туризма.

     Определенные  меры развития туризма принимались  и со стороны государства: создание материально-технической базы и  подготовка профессиональных кадров.

     При комсомольских комитетах создавались  бюро туризма, при которых организовывались секции пригородного, лагерного, дальнего туризма.

     Объединение комсомола и профсоюзов по туристским вопросам позволило ввести льготный тариф железнодорожного проезда по маршрутам, арендовать помещения для лагерей.

     Кроме того, была сформирована база для элитного отдыха и оздоровления, а также  рынок элитного выездного туризма.

     Итак, этот период характеризовался:

1. Созданием мелких и средних коммерческих предприятий туристской направленности
2. Формированием рынка туристских услуг
3. Созданием туристской инфраструктуры: гостиниц, ресторанов
4. Формированием туристского рынка.

     Организационно-централизованный период (1930–1970)

     В 1927 году в Москве возобновило свою деятельность дореволюционное Российское общество туристов, которое позже было переименовано в Общество пролетарского туризма и экскурсий. Общество имело четкую организованную структуру. ОПТЭ осуществляло почти 90% туристско-экскурсионной работы в стране. С 1929 года при Обществе стали организовываться детские туристско-экскурсионные станции.

     В 1929 году было основано Всесоюзное акционерное  общество «Интурист», что было связано  с началом развития иностранного туризма.

     К началу 30-х годов прошлого столетия спортивный и экскурсионный туризм стал массовым явлением.

     Период  с 1936 по 1970 года характеризуется введением  новых организационных форм управления. В 1936 году ОПТЭ было ликвидировано, а  все имущество перешло в ТЭУ (Туристско-экскурсионное управление), на которое возлагалась вся деятельность в области туризма. В ведении ТЭУ находилась вся материальная база и туристско-экскурсионное обслуживание населения.

     В 1937–1940 годах была проведена реорганизация  структуры туризма, в основу которой  было положено жесткое государственно-партийное регулирование капиталовложений, кадров и географии рекреационной деятельности.

     В послевоенное время туристско-экскурсионные  учреждения восстанавливались медленно.

     Было  организованно международное молодежное бюро «Спутник», которое занималось вопросами обмена молодежными группами СССР с другими странами.

     Развитием плановых туристских путешествий занимался  Центральный совет по туризму  и экскурсий. Он выпускал путевки  на маршруты, имеющих статус Всесоюзных.

     Наряду  с плановым туризмом получает развитие самодеятельный туризм.

     Кроме восстановления разрушенного войной туристского  хозяйства, развитие различных видов  туризма, организационно-централизованный период также характеризуется созданием  материальной базы для рекреационного туризма и лимитирование внешнего (выездного) туризма.

     Административно-нормативный  период (1970–1990 гг.)

     Туризм  в это время использовался  как средство воспитательного воздействия  на молодое поколение. Внедряются новые  формы отдыха: некоторые турбазы  стали принимать родителей с  детьми

     Туристско-экскурсионное  дело в крупную отрасль обслуживания населения, прочно вошло в быт  советских людей.

     В октябре 1980 г. в постановлении Центрального Комитета КПСС «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране» были определены задачи: создание комфортабельных туристских учреждений круглогодичного действия, создание туристской индустрии, повышение качества обслуживания и т.д.

     Важным  направлением деятельности туристских организаций в 80 ых годах было исследование и изучение туристско-экскурсионных возможностей краев, областей и республик.

     Основными характеристиками данного периода  является:

1. Развитие туризма в условиях жесткого нормирования и планирования
2. Распространения новых форм обслуживания (семейный отдых)
3. Создание крупных и комфортабельных комплексов
4. Создание научной основы изучения туризма.

     Переходный  период (с 1990 г.)

     В этот период осуществляется переходом  от административного регулирования  туризма к экономическому стимулированию, основанному на новых российских законах, касающихся как предпринимательства и рынка в целом, так и туристской деятельности в частности.

     Особенности этого периода:

1. Переход от монопольного уклада к многоукладному (туристические предприятия становятся собственностью разных владельцев)
2. Формирование туристского рынка на основе новых законов
3. Изменение характера спроса в связи с появлением новых видов туристских услуг (шоп-тур, тур с целью изучения языка)
4. Возникновение большого числа средних и малых предприятий туризма
5. Рост средних показателей выездного туризма, особенно с целью шопинга.

     Теперь  рассмотрим современное состояние  туризма.

      1.2 Современное состояние  туризма в России

туризм  договор государственный орган

     В посланиях Президента Федеральному Собранию России последних лет были сформулированы основные направления социально-экономической политики: удвоение ВВП, уменьшение бедности и др. В своем послании 2006 года, Президент обращает внимание на то, что сегодня основные усилия должны быть направлены на те сферы жизни, которые прямо влияют на качество жизни граждан.

     В период 2007–2009 и в последующие  годы значение туризма в мире будет  постоянно увеличиваться: индустрия  туризма (включая выездной и въездной туризм) – крупнейшая по числу занятых  рабочих мест в большинстве стран  – обеспечивает работой свыше 100 млн. человек. Туризм является существенным источником валютных поступлений, способствует диверсификации экономики, создавая отрасли, обслуживающие данную сферу. Кроме того, туризм является существенным фактором реализации внешней политики государства. Потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.

     Анализ  современного состояние туризма  в России показывает, что в целом  эта сфера развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном, в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России.

     По  прогнозным оценкам Всемирного Совета по туризму, доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны составили 6,7%.

     Как известно, наша страна насчитывает  огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а так же других объектов туристических показов. В нашей стране, по данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников.

     Что касается таких объектов туристской инфраструктуры как аквапарки, горнолыжные  комплексы, туристский транспорт, то их явно не хватает. Очевидным является и то, что туристский потенциал  страны используется далеко не в полной мере, и создание условий для качественного отдыха на территории России российских и иностранных граждан требует более активного проведения государственной политики в сфере туризма.

     По  докладу Федерального Агентства  по туризму, основными факторами, сдерживающими развитие выездного и въездного туризма в России, является:

     образ России как страны, неблагоприятной  для туризма, создаваемый отдельными средствами зарубежной массовой информации; действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств; недостаточно развитая туристская инфраструктура, малое количество гостиничных средств размещения (2–3 «звезды») с современным уровнем комфорта, несоответствие соотношения цены / качества в гостиницах и др.

     При сохранении сложившейся ситуации в России в сфере туризма в ближайшие годы может произойти снижение въездного туризма и увеличение выездного туризма российских граждан заграницу, что, соответственно, приведет: к повышению цен на туристские услуги и снижению туризма для населения; к оттоку молодых и перспективных кадров за рубеж, к снижению занятости населения, к снижению поступления от туризма в бюджеты всех уровней.

     Таким образом, политика в области туризма  должна быть направлена на формирование в России современного туристского  комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, обеспечение условий для устойчивого развития туризма.

     Государство должно обеспечить формирование конкурентоспособного российского туристского рынка, повышение качества туристских услуг, рекламное имиджевое продвижение России как страны, благоприятной для туризма, развитие приоритетных туристских центров.

     Итак, как же осуществляется правовое регулирование туризма в нашей стране?

1.3 Туристская деятельность как предмет правового регулирования

     Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет туристскую деятельность как  туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий (ст.1)¹.

     Туристская  деятельность, оказание туристских услуг  есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством. Согласно статье 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

     Для вхождения туристской услуги в отношения купли-продажи Законом об основах туристской деятельности были введены: понятие «тур» как комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляе мые в зависимости от целей путешествия, а также понятие «туристский продукт» как право на тур, предназначенное для реализации туристу.

     Следует поддержать критику законодательного понятия туристского продукта как  право на тур. Но, как пишет М.Б. Биржаков в упомянутой книге «...в истоках римского права есть догма - закон плох, но он закон. Закон следует уважать и соблюдать, и поэтому формально - туристский продукт - право на тур, а по своему физическому существу комплекс услуг, работ и товаров; и сертификации, т.е. оценке соответствия качества, подлежат не права, а конкретные услуги, работы и товары».

     Объяснение  указанного в Законе понятия туристского  продукта как права на тур, предназначенного для реализации туристу, может быть следующее.

     Право на тур, приобретенное туристом, является его субъективным правом пользоваться услугами, входящими в тур. А это и есть имущественное право туриста на оказание туристских услуг, т.е. то, что подлежит купле-продаже. Согласно п. 4 ст. 454 ПС положения, предусмотренные договором купли-продажи, «применяются к продаже имущественных прав, если иное не вытекает из содержания или характера этих прав». Здесь продается не конечный результат деятельности, имеющей вещественное выражение, а туристский продукт - право на тур, реализация которого и приведет к результату - получению комплекса туристских услуг.

     В условиях предпринимательства как  сердцевины рыночных отношений туристская деятельность должна осуществляться прежде всего на основе социальных приоритетов.

     В последние годы образовалось значительное преобладание выездного туризма над въездным, а следовательно, превышение вывоза валюты над ввозом. Причин тому множество, но основная из них - безудержная коммерциализация туризма и, как следствие, резкое падение конкурентоспособности внутреннего, а за ним и въездного туризма. В этой части государственное регулирование туристской деятельности (прежде всего принятие Закона о социальном туризме) должно быть нацелено на восстановление приемлемого баланса въездного и выездного туризма, оживление внутреннего туризма. Необходимо использовать также возможности, заложенные в ст. 4 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории РФ (внутренний туризм) и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории РФ (въездной туризм)².

     Туристские  услуги, прежде всего внутреннего  туризма, должны быть доступными для всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребительских услуг, которые, в свою очередь, будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

     Профессиональная  деятельность специалистов в сфере туризма требует знаний правовых основ рыночной экономики, и прежде всего норм гражданского законодательства (во многом сходных в разных странах Содружества), направленных на стабильное регулирование сложившихся в результате реформ отношений, установивших новые правила имущественного оборота. К сожалению, предпринимательская практика ряда туристских фирм основана на стремлении обойти закон. Но коммерциализация туристской деятельности не должна сопровождаться беззаконием, в том числе по причине незнания закона. Незнание или непонимание закона не освобождает от ответственности. Специалист обязан ориентироваться в многочисленных юридических источниках, знать основные нормативные акты соответствующей отрасли права, уметь отстаивать права и интересы своей туристской организации со ссылкой на закон³.