Правовое положение государственной казны

СОДЕРЖАНИЕ

стр.

ВЕДЕНИЕ

Актуальность данной работы обусловлена тем, что в  условиях мирового экономического кризиса  возрастает актуальность не только экономного использования государственных  ресурсов, но и оптимизации деятельности государства по их наращиванию, в том числе для достижения стратегической цели - обеспечение безусловного перехода от ресурсной экономики к инновационной экономике.

Порядок участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях закреплен в главе 5 Гражданского Кодекса РФ. При этом правовой статус указанных субъектов характеризуется рядом особенностей, важнейшими из которых можно отметить следующие: 1) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени, но представляют при этом не частный, а публичный интерес; конечной целью их участия в гражданских правоотношениях является удовлетворение интересов определенной группы людей (граждан Российской Федерации, населения отдельного субъекта Российской Федерации, муниципального образования); 2) публичные собственники в законодательном порядке в ряде случаев имеют возможность самостоятельно устанавливать для себя правила поведения как собственника (Российская Федерация и, в определенных рамках, субъекты Российской Федерации, - путем установления норм гражданского законодательства); 3) публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо в лице иных органов государственного управления, местного самоуправления, юридических и физических лиц - на основании специальных поручений; 4) публично-правовые образования вправе наделять вещными правами на имущество, находящееся в их собственности, создаваемые ими юридические лица (унитарные и казенные предприятия, учреждения); 5) публично-правовые образования могут выступать носителями права собственности на отдельные категории объектов гражданских правоотношений, изъятых либо ограниченных в гражданском обороте (объекты, которые могут находиться исключительно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).

Сформулировать и четко  определить роль и значение казны  в гражданском праве представляет собой достаточно сложную задачу, т.к. казна является довольно многогранным институтом, плюс ко всему данный институт играет огромную роль в общем деле пополнения бюджета Российской Федерации из чего вытекает огромная практическая и теоретическая значимость выбранной темы курсовой работы.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является формирование целостного представления о правовом регулировании института актов гражданского состояния.

Достижение  указанной цели осуществляется посредством  решения следующих основных задач:

• исследовать понятие государственной казны;
• определить роль государственной казны в социально-экономических процессах;
• выявить источники возмещения вреда;
• рассмотреть регрессные требования государства к должностным лицам государственных органов как средство восстановления расходов казны;
• подведение общего итога проделанной работы, в котором необходимо резюмировать основные положения изученного материала.

1. Общие положения о государственной казне

1.1. Понятие государственной  казны

В условиях современной  экономики финансовые и имущественные  отношения играют активную роль в  социально-экономических и общественно-политических процессах. В связи с этим спектр использования дефиниции «государственная казна» существенно расширяется, а само понятие наполняется новым содержанием, что обусловлено трансформацией социально-экономических отношений, становлением системы российского бюджетного федерализма, разграничением государственной собственности, а также особенностями участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях.

Анализ действующего законодательства, а также различных взглядов в научной литературе позволяет отметить, что в настоящее время отсутствует единообразие в подходах к сущности и понятию «государственная казна». При этом в словарях даются следующие определения слова «казна»:

1) деньги, имущество, принадлежащее  государству или общине;

2) государство как владелец этих  средств; 

3) денежные средства, ценности¹.

Дореволюционный законодатель использовал  термин «казна» для обозначения государства как субъекта гражданских правоотношений. Государство-казна признавалось субъектом гражданского права и являлось разновидностью юридического лица - юридическим лицом публичного права.

Для обозначения государства при  его выступлении в гражданском  обороте в дореволюционной российской цивилистике использовались также  еще два термина: «государство» и «казна», в теории права употребляли и термин «фиск»². В силу этого возникало множество вопросов: о содержании этих понятий, об их соотношении и о том, можно ли их полностью отождествить, да и вообще о целесообразности подобной конструкции. Единого мнения по поводу употребления этих терминов, а также о содержании, которое в них вкладывалось, не существовало.

Применительно к правовому аспекту  этого понятия в советское  время А.В. Венедиктов отмечал, что  термин «казна» охватывает три различных понятия:

1) понятие государства как непосредственного  самостоятельного участника гражданского  оборота, т.е. как юридического  лица (субъекта гражданского права);

2) понятие государства как собственника  всех средств, проходящих через  бюджет;

3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме³.

Упоминание о казне содержится в ст. 214, 215, 1069, 1070, 1071 ГК РФ. Согласно мнению комментаторов Гражданского кодекса РФ ст. 1071 «является новой, она конкретизирует ст. 16 ГК РФ и вводит ранее неизвестное нашему гражданскому законодательству понятие казны»⁴.

Стоит согласиться с мнением, что  «законодатель ввел понятие «государственная казна РФ», но до сих пор не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной де-факто понимается только государственный бюджет»⁵.

До принятия действующего Гражданского кодекса РФ перечень имущества, составляющего государственную казну, был определен в приложении № 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»⁶. Так, в соответствии с п. 1 прил. 2 к указанному Постановлению к государственной казне Российской Федерации отнесены средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Банка России, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Приведенное определение не вполне точно отражает действительное положение дел в части, касающейся круга имущества, которое может служить обеспечением обязательств государства. В связи с этим необходимо провести анализ положений законодательства, позволяющий определить, какое имущество может, а какое не может составлять обеспечение государственного долга. Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»⁷ государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральным законом.

Что касается действующего регулирования, то законодатель, указывая в п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в ст. 215 ГК РФ, имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, ее субъектам, муниципалитетам и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями.

Следовательно, казна по сегодняшнему законодательству не субъект, а объект права.

Тот факт, что казна - объект гражданских  прав, подтверждается и ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ, которыми установлено, что за счет казны соответствующего уровня возмещается вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного управления.

Однако не совсем понятной остается позиция законодателя, нашедшая свое отражение, в частности, в ст. 1071 Гражданского кодекса РФ, которая устанавливает, что в случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Из приведенного законоположения вытекает то, что казна является субъектом гражданского права.

Таким образом, представляется неоправданной практика использования  понятия «казна» в нескольких значениях в законодательных актах, регулирующих имущественные отношения в гражданском законодательстве и цивилистической литературе⁸. Безусловно, понятию «казна» следует придать строго определенное значение.

1.2. Роль государственной  казны в социально-экономических  процессах

Отметим, что поскольку  государство и иные публично-правовые образования являются особыми субъектами гражданских правоотношений, то соответствующие особенности проявляются, прежде всего, в установлении правового режима имущества, составляющего казну, и касаются в первую очередь средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако следует согласиться с некоторыми авторами: признавая государство субъектом гражданско-правовых отношений, его нельзя ставить в один ряд с другими субъектами гражданского права⁹.

Таким образом, в очередной  раз следует обратить внимание на взгляды некоторых ученых¹⁰, которые сходятся на том, что государственная казна - это совокупность финансовых, экономических отношений, складывающаяся в результате владения, пользования, распоряжения и управления имуществом соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, их экономическими и финансовыми объектами, а также по поводу присвоения обществом людей общественных благ и услуг в целях воспроизводства. Посредством денежной части, которая включает средства бюджета соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, перераспределяется валовой внутренний продукт.

Экономическое содержание имущества, составляющего другую часть  казны, выражается в опосредованном влиянии на бюджетные отношения  в результате реализации формальных имущественных отношений между  субъектами в рамках воспроизводственного процесса¹¹.

Представляется, что это  и есть финансово-экономический  аспект государственной казны¹².

Необходимо отметить, что государственную казну следует  характеризовать еще в нескольких аспектах:

- в территориальном  аспекте: государственная казна  - это казна Российской Федерации, казна республики в составе Российской Федерации, казна края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

- в учетном аспекте:  государственная казна - это совокупность  объектов учета, находящихся в государственной собственности соответствующего субъекта, не закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями¹³.

В трудах ряда авторов, исследовавших  сущность казны, выделены следующие  ее функции: перераспределительная, капитализации, воспроизводственная, инвестиционная, социальная, организационно-управленческая¹⁴.

Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной  частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена, поэтому она содержится в воспроизводственной функции.

При реализации воспроизводственной  функции обеспечивается участие  государственных органов управления в воспроизводственном процессе, публично-правового образования.

Социальная функция  осуществляется в связи с финансированием социально-культурных мероприятий. Кроме того, распоряжение объектами государственной казны производит опосредованный социальный эффект, заключающийся в сохранении и создании новых рабочих мест.

Функция капитализации: реализуется при поступлении в государственную казну ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования.

Инвестиционная функция  заключается в том, что государственная казна может выступать инструментом проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера).

Организационная функция  выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений.

Помимо указанных функций  В.В. Панова в своем диссертационном  исследовании выделяет гарантийную и правовую функции¹⁵.

Гарантийная функция, по мнению автора, выражается в обеспечении  государственным казенным имуществом государственного долга публично-правового образования (кредитных соглашений и договоров; государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг публичного субъекта; договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и т.д.).

Правовая функция обусловливает  возможность непосредственного  участия публично-правовых образований  в гражданских правоотношениях.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что государственная казна - это совокупность финансовых, экономических отношений, складывающаяся в результате владения, пользования, распоряжения и управления имуществом соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, их экономическими и финансовыми объектами, целью формирования которой является обеспечение экономической и правовой основы для комплексного социально-экономического развития публично-правового образования, выполнения им государственных задач и функций, а также непосредственного участия в гражданских правоотношениях. Российское законодательство устанавливает простую формулу казны Российской Федерации: «...государственная казна Российской Федерации есть бюджет Российской Федерации плюс его государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями» (ст. 214 ГК РФ). При всей простоте этой формулы выделить из всего государственного имущества казну Российской Федерации на практике довольно сложно. Это обусловлено отсутствием на федеральном уровне документа, четко конкретизирующего состав государственной казны Российской Федерации¹⁶.

2. Порядок возмещения вреда, причиненный государственными органами и их должностными лицами

2.1. Источник возмещения  вреда

Статья 1071 ГК РФ: «В случаях, когда в соответствии с ГК или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ, казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».

К РФ как к субъекту гражданского права применяются нормы о  юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данного  субъекта (п. 2 ст. 124 ГК). Такой особенностью, в частности, является наличие у РФ государственной казны. Законодатель ввел понятие «государственная казна» ввиду множественности субъектов, представляющих в РФ государство. В соответствии со ст. 1071 финансовый орган выступает от имени казны, т.е. казна здесь представляется неким субъектом, участвующим в гражданском обороте¹⁷. Определение государственной казны дано в ст. 214 ГК, где установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну субъекта РФ¹⁸. В ст. 215 ГК дано аналогичное определение муниципальной казны. Участвуя в правоотношениях, регулируемых гражданским правом и процессом, государственная казна не умещается в рамках данного законом определения, т.е. она выступает уже не только как комплекс имущества - объект, что позволяет говорить уже о государстве-казне, как некоем субъекте возникающих прав и обязанностей¹⁹. Статья 1071 ГК отсылает к ст. 125, однако ст. 125 ГК не содержит понятия казны, а говорит об участии РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. То есть смысловое толкование ст. 125 ГК показывает, что казна отождествляется с соответствующим публично-правовым образованием. Таким образом, в ГК существует терминологическое противоречие, связанное с понятием казны. Так как в ст. 214 ГК приводится его определение, то казну следует считать объектом, а не субъектом правоотношений. Поэтому следует пересмотреть нормы ГК, касающиеся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая является не более чем публичным имуществом.

Законодатель, введя понятие «государственная казна», не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные  с распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной РФ де-факто понимается только федеральный бюджет²⁰.

Казна РФ - средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального  страхования и других государственных  внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Бюджет (категория заимствована из финансового права) выступает составной  частью казны. Но существуют по крайней  мере четыре ипостаси, в которых  выступает бюджет (финансовый план государства; форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы; закон; непрерывно текущий информационный поток о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса), но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

Статьей 242.2 Бюджетного кодекса²¹ установлено, что исполнение судебных актов по искам к РФ (субъекту РФ, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны осуществляется Минфином РФ (или финансовым органом субъекта РФ, муниципального образования) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. Вся государственная казна РФ, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину РФ на оплату определенного рода судебных решений. В БК речь идет и не о государстве-казне.

В соответствии со ст. 214 ГК средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. Однако ГК и БК вступают в противоречие. Согласно БК (здесь казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение) судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскание за счет казны, и наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета.

Суд, вводя в резолютивную часть  слова «казна» и «бюджет», определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации РФ. Но и те и другие судебные решения исполняются в любом случае за счет бюджета.

Суды, вынося решения об удовлетворении требований, указывают в большинстве случаев, что убытки возмещаются «за счет казны». При отсутствии денежных средств в соответствующем бюджете удовлетворение иска производится за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну²². Правило возмещения убытков лишь из средств бюджета не согласуется с ГК, где говорится о возмещении «за счет казны».

В целях терминологической точности в ст. 1071 ГК слова «от имени казны» следует заменить на слова «от их имени».

2.2. Регрессные требования государства к должностным лицам государственных органов как средство восстановления расходов казны

В ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, возмещается за счет казны Российской Федерации, вне зависимости от того, кто является непосредственным причинителем - государственный орган или его должностное лицо. Государство, принимая на себя бремя ответственности за вред, причиненный в результате деятельности должностных лиц государственных органов, имеет правовые возможности применения определенных последствий к непосредственному нарушителю. Одним из таких последствий является требование о взыскании с нарушителя суммы, возмещенного за счет казны Российской Федерации ущерба, так называемое регрессное требование. Регресс означает возникновение у субъекта (регредиента), исполнившего обязательство за другое лицо - регрессата, т.е. непосредственного причинителя вреда, обязательственного права по отношению к последнему, т.е. права требовать от него возврата исполненного за него регредиентом²³. В научной литературе вопрос правовой квалификации регресса является неоднозначным: одни полагают, что регресс - это обязательство²⁴, другие относят его к форме ответственности²⁵. Следует отметить, что в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствуют как понятие «регрессные обязательства», так и понятие «регрессная ответственность».

В рамках исполнения деликтных  обязательств представляется правильным говорить о регрессе как о форме  гражданско-правовой ответственности, поскольку последний основан  на положениях гражданского законодательства и ему присущи основные черты гражданско-правовой ответственности:

- имущественная: регресс  заключается в применении последствий  имущественного характера;

- восстановительная (компенсационная): целью регресса является восстановление имущественного положения лица, возместившего вред, путем возложения неблагоприятных имущественных последствий на непосредственного причинителя вреда;

- воспитательно-предупредительная:  в результате применения регресса  для непосредственного причинителя вреда наступают негативные имущественные последствия, что объективно оказывает дисциплинирующее воздействие на него.

В Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся общие положения о регрессе. Применительно к должностным лицам государственных органов сформулировано специальное правило в п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающее право требования в порядке регресса в случаях возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов дознания, предварительного следствия и суда (п. 1 ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации). В связи с отсутствием правил регрессной ответственности должностных лиц государственных органов в целом, а не только в случаях возмещения вреда в порядке ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации предлагается в главу 59 Гражданского кодекса Российской Федерации включить соответствующие положения. О введении отдельного института регресса в гражданском законодательстве в своих работах упоминают С.С. Амосов и Ю.В. Журавлева²⁶.

Общими условиями регресса к должностным лицам государственных  органов, решения, действия (бездействие) которых явились причиной вреда, возмещенного в установленном порядке  казной Российской Федерации, как формы гражданско-правовой ответственности, предлагается определить противоправное поведение должностного лица, его результат в виде нарушения прав и законных интересов лица и возникшего вреда, причинно-следственную связь, вину.

Специальные условия  регресса могут быть обусловлены  спецификой первоначально возникшего деликтного обязательства. Например, в  случае возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия, право  предъявить регрессное требование возникает  только в случае, если вина судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда (п. 3 ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Если вред, возмещенный  за счет казны Российской Федерации, является результатом действий, решений (бездействия) нескольких должностных  лиц, то ответственность должна распределяться соразмерно степени вины каждого, с  учетом предоставленных им полномочий для принятия соответствующего решения (совершения действия). В случае невозможности определить степень вины каждого должностного лица размер ответственности предлагается признать равным. Аналогичной точки зрения при толковании общих правил о регрессе придерживаются И.С. Шабунина, В.Т. Смирнов²⁷.

Объем регрессных требований по общим правилам определяется в  размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. В  отношении пределов регрессной ответственности  должностных лиц государственных органов сложились две точки зрения. Одни цивилисты исходят из того, что сотрудники государственных органов несут регрессную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства, поскольку причинение вреда ими связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них должностных обязанностей, следовательно, требование в порядке регресса является разновидностью требования о взыскании материального ущерба, понесенного нанимателем по вине работника, а имущественная ответственность работника регулируется нормами трудового права²⁸. Другие указывают, что порядок предъявления регрессного требования государством к виновным должностным лицам должен быть предусмотрен гражданским законодательством, а не трудовым, поскольку вытекает из гражданских правоотношений в связи с возмещением публично-правовым образованием вреда, причиненного должностным лицом, состоящим в трудовых правоотношениях с государственным органом, а не с публично-правовым образованием²⁹. Правоотношение, связанное с гражданским обязательством, регрессной ответственностью, нельзя разрешать по нормам трудового права, поскольку это две самостоятельные отрасли, имеющие различные по своей правовой природе и содержанию метод и предмет регулирования. Вместе с тем, несмотря на правовую природу регресса в качестве гражданско-правовой ответственности, ряд авторов полагают, что пределы регрессной ответственности должны устанавливаться дифференцированно в зависимости от характера неправомерных актов и действий, формы вины и служебного положения должностного лица³⁰. Следует согласиться, что необходим дифференцированный подход к определению объемов регрессной ответственности должностных лиц. Ответственность должностного лица в полном объеме (в объеме исполненного деликтного требования) возможна далеко не во всех случаях с учетом платежеспособности работников государственного аппарата. Данный вывод подтвержден историческим опытом, когда за вред, причиненный в результате осуществления административно-властной деятельности, устанавливалась личная ответственность чиновников, что не способно было в полной мере гарантировать права потерпевших на полное возмещение причиненного вреда. Именно исторические предпосылки обусловили переход от личной ответственности чиновников к ответственности фиска.