Правовое положение государственных служащих в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА

 ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ В РОССИИ..................................................5

1. Исторические аспекты развития института государственной службы в России……………………………………………………………………..........5
2. Понятие и сущность государственной службы в РФ……………………....8
3. Основные принципы государственной службы …………………………..11
4. Виды государственной службы…………………………………………….14

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ    ФЕДЕРАЦИИ…………………………...17

2.1  Правовой статус государственного служащего………………………......17

2.2  Особенности прохождения государственной службы в РФ………….....20

2.3  Ответственность государственных служащих…………………………...24

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….29

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ………31

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации новой подотрасли права, что обусловлено качественным изменением законодательства о государственной гражданской службе и формированием служебного права, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.

Отмечая важность проблем, касающихся функционирования института государственной гражданской службы, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в нормативных правовых источниках не выработана единая позиция относительно структуры правоотношений государственных гражданских служащих, соотношения и роли конституционного, административного, служебного и трудового отраслей права в регулировании правового положения государственных гражданских служащих, понятийного аппарата служебного права, категорий «государственная» и «государственная гражданская служба», «государственный гражданский служащий» и «государственный служащий», классификации должностей государственной гражданской службы.

Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы, осуществляемой государственными гражданскими служащими в интересах развития гражданского общества, укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных особенностей Российской Федерации и ее субъектов.

Названные обстоятельства обусловливают  актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределили выбор темы данной работы.

Объектом исследования является государственная гражданская служба как институт российского права, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Предмет исследования - это нормы права, регулирующие государственную гражданскую службу, теоретико-методологические, конституционные.

Цель работы является исследование системы государственной и государственной гражданской службы Российской Федерации,

Задачи:

- изучить процесс становления  системы государственной службы  в ходе исторического развития Российского государства;

- рассмотреть основные принципы государственной службы;

-определить природу, значение, содержание, виды и  условия прохождения государственной гражданской службы;

-рассмотреть особенности правового  статуса государственных служащих;

Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

1. Исторические аспекты развития института государственной службы в России

Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Уже в XVI в. Иван IV создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение—Разряд, который вел дела 22-23 тысяч человек, из них 2-3 тысячи были внесены в московские послушные списки, т.е. составили некое подобие столичной номенклатуры, в списки других городов - местные номенклатуры. При назначении учитывались три фактора: родословная кандидата, чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущая должность). Петр I Табелью о рангах завершил процесс формирования российской государственной-службы, внеся тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль государства. Но уже 31 января 1724 г. он подписал Указ, что в секретари не из дворянского сословия не определять, хотя некоторая «лазейка» в виде производства особо отличившихся из «подьяческого чина» с предоставлением им шляхетства была оставлена.

Позже механизм регулирования ограниченного  доступа представителям низших классов  в дворянство через государеву службу был усовершенствован. В 1790 г. указ Екатерины II «О правилах производства в статские чины» установил право на потомственное дворянство лишь с восьмого класса Табели. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод в высший класс был исключением из правил, как награда. К началу XIX века Табель содержала 14 классов: высший первый класс— канцлер; действительный тайный советник; низший—14-й класс—коллежский регистратор. Табель дополнял высшие почетные звания статс-секретарь, сенатор и пр.

В результате к началу XIX в. сформировался  особый социальный класс низшего  и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил законами 1827 и 1834 гг. Первый определял порядок поступления на госслужбу, а второй—условия продвижения по служебной лестнице. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивающий автоматический, медленный переход с одной ступени на другую, квалификация и профессионализм учитывались меньше всего. Это вело к возрастанию роли чиновников в государстве.

Наиболее серьезная попытка  рационализации российской статской службы была предпринята при Александре I и связана с именем М.М. Сперанского, но мечта его потерпела крах.

При Николае II была образована в 1895 г. при Госсовете новая комиссия по совершенствованию гражданской  службы. В 1901 г. она представила свой доклад, в котором не было и речи об отмене чинов и упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, восстановить образовательный ценз для чиновников.

Итак, из истории-попыток реформирования государственной службы понятно, что недостатки чиновничества были очевидны и для общества, и для самой власти. Это, прежде всего, низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое чувство, ответственности чиновников за выполняемую работу, крайняя медлительность.

В советский период формированию и  функционированию госслужбы уделялось  особое внимание. Одним из первых актов  советской власти был декрет «Об  уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Его принятие связано прежде всего с идеей слома старого госаппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения в руках представительных -учреждений законодательных и управленческих функций. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до: начала перестройки 1987, г. Закона о госслужбе в СССР не было, правовое регулирование осуществлялось посредством декретов, положений, правительственных постановлений, указов, инструкций¹. Порядок комплектования должностей госслужащих был определен в конституциях, законах о совете министров и о местных советах народных депутатов.

В современной России созданию новой  государственной службы как инструмента  реализации задач и функций демократического, правового государства придается повышенное значение. Каковы же оценки настоящего состояния российской госслужбы, что предпринимается в плане ее развития? Вопросы очень непростые. Во-первых, в России значительна роль государства, а отсюда и аппарата управления. Во-вторых, Сохраняющиеся принципы организации и сознания госслужащих: ориентация на личные связи и знакомства в решении любых вопросов; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм; некомпетентность госслужащих; ориентация на формальные показатели в оценке эффективности работы². В-третьих, отсутствие мощной правовой базы госслужбы. В-четвертых, глубокий кризис системы государственного управления, а отсюда необходимость достижения определенного уровня согласия и, доверия между гражданами и институтами государства. Такая поддержка возможна лишь в условиях открытости, доступности госслужбы и чиновника: рядовым гражданам. Для России сегодня это очень сложная проблема, так как традиционно госслужба и чиновник:— это другой мир недоступный рядовому гражданину.

Правовые основы реформирования госслужбы  РФ заложены в 90-е гг. рядом нормативных  актов: Указы Президента РФ о первоочередных мерах по организации системы  госслужбы и об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 1993 г.; Указ Президента РФ и Положение о создании Управления федеральной государственной службы; Указ Президента РФ «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ»; закон РФ 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» и другие.

Закон «Об основах государственной  службы РФ» закрепляет важные права  и гарантии для служащих, а в  числе важнейших принципов госслужбы  называет стабильность кадров государственных  служащих в государственных органах.

Итак, необходимость реформы государственной  службы в Рос сии обусловлена  потребностями социально-экономических  и политических преобразований.

В плане совершенствования институт государственной службы требует  всесторонних теоретических исследований: правовых, социологических, психологических, политических³.

2.  Понятие и система государственной службы в РФ

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами. Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившем силу), где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов⁴.

В ст. 1 Закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» дано новое  определение понятия государственной  службы. Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Федерации).

Как видим, в новом определении  в число субъектов, для обеспечения  исполнения полномочий которых предназначена  государственная служба, добавлены  Российская Федерация и ее субъекты. Это добавление в определении  государственной службы более точно отражает фактический круг участников государственно-служебных отношений, включая представителей, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или субъекта Федерации⁵.

В действительности же, государственная  служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням — на федеральную и субъектов Российской Федерации, то теперь, согласно Закону от 27 мая 2003 г., она подразделяется на три вида — гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. А военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. В Законе даны определения понятий каждого вида государственной службы, которые будут подробно раскрыты далее в пособии⁶.

Установленное деление государственной  службы Российской Федерации по видам  и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним принимаются федеральное  законодательство, касающееся видов  государственной службы, а также  законодательство субъектов Федерации о государственной гражданской службе.

Таким образом, современная система  государственной службы с ее видовой  классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и  различия в функционально-целевой  направленности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, а также их правовом положении.

3.  Основные принципы и виды государственной службы в РФ

Законом о системе государственной  службы в Российской Федерации установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной  службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. «т» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.

Принцип законности означает, что  исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан.

Принцип равного доступа граждан  к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком Российской Федерации, возрастом и другими требованиями, установленными федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

Принцип единства правовых и организационных  основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого  подхода к организации государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Залог успеха — следование Закону о системе государственной службы Российской Федерации и нормативным правовым актам РФ о государственной гражданской службе⁷.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективного функционирования государственной службы.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет  первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Именно по этому критерию прежде всего оцениваются  достоинства кандидатов. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины⁸. 

Значение профессионализма и компетентности государственных служащих особо возрастает в период проведения глубоких экономических и политических реформ.

Реализация перечисленных принципов  построения и функционирования системы  государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной  службы. Этими законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

4.  Виды государственной службы

Виды государственной службы:

- государственная гражданская  служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба⁹.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную  гражданскую службу и государственную  гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а  также полномочий федеральных государственных  органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную  деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан  на должностях государственной гражданской  службы субъекта Российской Федерации  по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации¹⁰.

Военная служба - вид федеральной  государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба - вид  федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины¹¹.

Глава 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Правовой статус  государственного служащего

Институт государственной службы охватывает в себе правовые нормы. Эти нормы определяют:

- развитие государственно-служебного правоотношения;

-государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего;

- прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

Статус государственных служащих можно анализировать и как дифференцированную и комплексную систему, которая содержит в себе вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении:

1) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе:

- дипломатическая;

- военная служба

- служба безопасности;

- архивная служба и т.д.¹²

2) видов государственных служащих (в частности, в зависимости от занимаемых государственных должностей:

-высшие;

-главные;

-ведущие;

-старшие и младшие государственные должности государственной службы.

Правовой статус государственных  служащих зависит также от условий, в которых проходит государственная служба. Благодаря этому особенности статуса государственных служащих могут обусловливаться и беспристрастно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: к примеру, объявление мобилизации; введение режима чрезвычайного положения или военного положения; другие установленные специальными законами административно-правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться, а именно:

- для служащих могут быть установлены специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

- служащие могут получать дополнительные полномочия, права.

Правовой статус государственных  служащих устанавливает в первую очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой  статус государственных служащих включает следующие составляющие:

- права, обязанности, ограничения и запреты по должности;

- способы замещения государственных должностей; 

- требования, предъявляемые к государственным служащим;

- меры стимулирования и ответственности;

- прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.);

- нормирование и организацию труда ¹³.

Особенности правового статуса  разнообразных категорий служащих определены положенными на них обязанностями и нравом служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу¹⁴.

Правовой статус государственных  служащих с изменением условий прохождения  государственной службы также изменяется. В частности, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности¹⁵.

Помимо того, нормы поведения  государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что  предполагает чувство высокой ответственности  и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей¹⁶.

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные  служащие занимаются также разработкой  нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.

В управленческой организации ответственный  исполнитель вместе с другими  отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в целях применения их на соответствующих участках работы.

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя¹⁷

2.2 Особенности прохождения государственной службы в РФ

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания¹⁸, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации, законами о видах государственной службы Российской Федерации и ее субъектов и иными нормативными правовыми актами (например, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, почетного звания, с чем действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества). Основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или отставку, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы¹⁹.

При поступлении на государственную  службу гражданин представляет требуемые  документы о себе (об образовании, состояний здоровья и др.). Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.

Замещение конкретной должности государственной  службы как на конкурсной, так и  на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается, во-первых, в оформлении и заключении служебного контракта и, во-вторых, издании акта о назначении гражданина (государственного служащего) на указанную должность. Решение конкурсной комиссии является основанием для издания акта о назначении претендента либо отказа ему в назначении на вакантную должность государственной службы.