Правовое положение президента как главы государства и института
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Проблема института президентства в современном мире является чрезвычайно актуальной, поскольку президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения.
Институт президентства представляет собой неотъемлемый элемент политической системы в 150 странах мира. Он существует во многих странах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америке. В то же время, каждое из этих государств характеризуется своими специфическими особенностями, своей разновидностью республиканской формы правления, и в зависимости от этого качественно различными будет статус и полномочия президента в этом государстве.
Необходимость изучения института президентства приобрела особое значение в современных условиях в связи с «третьей» волной демократизации, охватившей государства Центральной и Восточной Европыиреспублики бывшего СССР. В этих государствах произошла ломка старой тоталитарной политической системы и началось формирование новой, одним из основных элементов которой выступает институт президентства. Актуальной и острой является проблема взаимодействия Президента с основными государственными органами, определения места Президента в системе разделения властей.
Введение поста Президента в систему органов государственной власти Республики Беларусь значительно повысило интерес белорусских ученых к истории создания и распространения института президентства в мире. Термин «президент» происходит от лат. Prаesidens, что буквально означает «сидящий впереди».
Объектом исследования выступает совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Предметом исследования является совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.
Целью курсовой работы является определение правового положения президента как главы государства и института.
Для достижения поставленной цели можно сформулировать следующие задачи:
- изучить определение и содержание термина «институт президентства»;
- рассмотреть различные системы правления;
- определить полномочия главы государства различных формах правления;
- определить полномочия Президента Республики Беларусь.
Методологической основой курсовой работы являются принципы научной объективности и системности. В работе были использованы общенаучные и специфические для юридической науки методы: методы индукции, дедукции, анализ и синтез, сравнительно-правовой и дескриптивный метод.
В качестве теоретической основы исследования были использованы труды таких представителей науки, как Сахарова Н. А., Паречиной С.Г., Елисеева Б.П., Маклакова В.В., Василевича Г.А., Венгерова А.В. и многих других, а также законодательные акты зарубежных государств и Республики Беларусь.
ГЛАВА 1
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНСТВА В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ
- Определение и содержание термина «институт президентства»
В силу новизны и малоисследованности института президентства в Республике Беларусь возникает необходимость рассмотрения некоторых теоретических вопросов, способствующих уяснению сущности президентства. Особый интерес представляют научные работы российских ученых, в которых дается определение института президентства с выявлением основных характеристик.
Российский юрист И.Д.Хутинаев с целью определения понятия «институт президента» проводит анализ более широкого понятия – «социальный институт», в пределах которого вычленяются институты различных видов, в том числе и правовые. Институт президента – один из них. Он является предметом исследования различных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент», а, следовательно, и различные акценты в его содержательной характеристике [1, с.8].
Другой российский юрист Б.П.Елисеев определяет институт президента как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти [2, с.6]. В юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти [3, с.6].
Само понятие «президент» определяется как выборный глава государства. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства» (Беларусь, Россия), «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция), «высшее должностное лицо» (Россия с 1991 по 1993 годы). Иногда конституционный статус Президента не определен (ФРГ) [1, с.9].
Очень важным для понимания сущности института президентства является определение основных черт, характеризующих данный институт. Б.П.Елисеев выделяет следующие:
- Президент
является выборным главой
- в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;
- пост Президента
имеет ярко выраженный
Проанализировав мнения ученых, хотелось бы добавить, что в политической науке институт президентства должен рассматриваться, в первую очередь, как властный институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента.
1.2 Различные системы правления: за и против
Еще одной проблемой современной политологии выступает обоснование и уточнение реального содержания таких научных понятий, как «форма правления» и «система правления». Необходимость в таком обосновании стала особенно насущной в связи с весьма широко распространенным использованием понятий «президентская форма правления», «парламентарная форма правления», «парламентарная республика с президентской формой правления» [3, с. 58].
Наиболее полное исследование данного аспекта содержится в научном труде Н. А. Сахарова. По мнению российского политолога, «форма правления» – основа формирования высшей государственной власти в той или иной политической системе, которая бывает выборной или наследственной. Отсюда произошли понятия «республиканская форма правления» и «монархическая форма правления» [4, c. 14].
При республиканской форме возникли различные системы правления. Политическое содержание термина «система правления» (или более-менее тождественного ему термина «система власти») обозначает, в первую очередь, тот или иной тип соотношения прерогатив между исполнительными и законодательными органами государственной власти. В том случае, если вся полнота высшей исполнительной власти принадлежит Президенту и он формирует правительство, а высший законодательной орган не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия, есть основания утверждать, что это – президентская система власти. [5, с. 73].
Если Президент делит прерогативы высшей исполнительной власти с Премьер-министром, возглавляющим правительство, а само правительство ответственно и перед Президентом, и перед парламентом, то такую систему власти нужно обозначить как полупрезидентскую. Наконец, когда Президент является только конституционным главой государства и его полномочия в системе высшей исполнительной власти жестко ограничены прерогативами Премьер-министра, определяющего курс правительства (которое, в свою очередь, подотчетно парламенту), такая система обозначается как парламентарная система власти. [6, с.11].
В современной политической и юридической науках одной из наиболее спорных тем стало сравнивание достоинств и недостатков президентской и парламентарной систем правления с точки зрения перспективности демократического развития.
В инициировавшей эту дискуссию статье «Опасности президентства» американский политолог Х. Линц отмечает, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий представляют собой парламентарные республики, в то время, как среди президентских к этой категории относятся только США. Этот вывод подтверждают исследования, проведенные западными учеными. В период 1979–1989 гг. в мире существовало 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентарными, 2 – полупрезидентскими и только 5 – президентскими (плюс 2 «гибрида» – Швейцария и Финляндия) [7, с. 4].
Х.Линц полагает, что это не случайно. Система правления, опирающаяся на большинство в высшем представительном органе страны, более пригодна для утверждения демократии, особенно в глубоко расколотых обществах с множеством партий. «Система президентского правления придает занимающему должность Президента «церемониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы правительства, создавая, таким образом, ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый «популярный Премьер-министр» [8, с. 5].
Анализируя опыт перехода к демократии в Испанииистранах Латинской Америки, Линц выделяет следующие недостатки президентской системы правления:
- достаточно четко определенный срок президентских полномочий. Весь политический процесс при этом автоматически распадается на жестко разграниченные периоды, что практически не оставляет возможности для проведения преемственной политики тактических корректировок;
- мажоритарная избирательная система, при которой «победитель получает все». Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации;
- в президентских республиках часто возникает проблема двойной демократической легитимности. Поскольку и Президент, и парламент получают власть в результате народного голосования, между ними возникает спор о том, кто же из них фактически является выразителем воли народа. Демократических способов разрешения подобных конфликтов не существует;
- президентская система побуждает кандидатов давать неисполнимые обещания и может даже породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере спасителя [8, с. 5–19].
В развернувшейся дискуссии далеко не все поддержали Линца. Дональд Л.Горовиц в статье «Различия демократий», сосредоточив свое внимание на процессах нестабильности, характерных для постколониальных Азии и Африки, делает вывод, что здесь главным виновником были парламентарные системы. Попытки возвращения к демократии, имевшие место в Нигериии, Шри-Ланке в1978– 1979 гг., предусматривают переход к системе президентского правления для смягчения разногласий внутри общества. По мнению М.Липсета, здесь можно указать также на крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы. И наоборот, следует отметить такие примеры стабильного и демократического президентского правления, как Чили (до А. Альенде), Коста-Рика и Уругвай (в течение большей части ХХ столетия) [9, с. 35].
Д. Горовиц опровергает тезис о том, что только президентские системы приводят к разделению общества на победителей и проигравших. Положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не от абстрактного института президентства [10, с. 28]. И наконец, злоупотребление властью вряд ли является президентской монополией. Парламентарные режимы в странах Азии и Африки предоставили более чем изрядную долю аналогичных случаев. Продолжая дискуссию, Липсет указывает, что на развитие демократии существенное влияние оказывают культурные и экономические факторы. Проводя сравнительный анализ различных политических систем, он приходит к выводу, что большинство стабильных демократий характерно для более богатых и протестантских стран, а менее демократические режимы характерны для католических и бедных стран. [9, с. 38–40].
Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С.Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. «Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами» [11, с. 55].
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что рассуждения о том, какая из систем республиканского правления – президентская или парламентарная – является лучшей, носят спорный характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой системе правления присущи свои достоинства и недостатки.
ГЛАВА 2
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА ПРИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ ПРАВЛЕНИЯ
Как высший представитель государства внутри страны глава государства, помимо личного статуса, имеет определенные полномочия, которые условно можно разделить на следующие группы:
- представительские полномочия;
- полномочия в сфере исполнительной власти;
- полномочия в сфере законодательной власти;
- полномочия в сфере судебной власти;
- полномочия в сфере избирательных правоотношений и референдума;
- полномочия в сфере обороны и безопасности.
Рассмотрим вышеприведенные группы полномочий на конкретных примерах.
2.1 Полномочия главы государства при президентской форме правления
Что касается полномочий главы государства при президентской форме правления, то для них характерно, что глава государства помимо осуществления своих непосредственных функций также возглавляет и исполнительную власть. Так, согласно Конституции Республики Филиппины, Президенту Филиппин вверена исполнительная власть.
Президент назначает глав исполнительных департаментов, послов, других публичных министров и консулов, военных чинов, иных должностных лиц, в том числе и всех других должностных лиц Правительства [12, с. 354].
Кроме того, Президент Филиппин осуществляет контроль в отношении всех исполнительных департаментов, бюро и учреждений, является верховным главнокомандующим. В случае вторжения либо мятеже он вправе ввести военное положение, но не более чем на 60 дней. К иным полномочиям Главы государства можно отнести право гарантировать и получать иностранные займы, заключать международные договоры (согласия не менее 70% членов Сената), открывать сессии Парламента, право обращение к Парламенту в любое время [13, с. 198-200].
В Бразилии Президент - центральная фигура исполнительной власти и государственного механизма в целом [14, с. 225].
В соответствии с латиноамериканской концепцией права Президент Бразилии наделен огромными полномочиями. В его собственные полномочия входит назначение и увольнение всех федеральных министров, осуществление руководства государственной администрацией, санкционирование и промульгация законов, право вето на законопроекты Конгресса, Президент руководит внешними сношениями государства, аккредитует международных послов и т. д.
Кроме того, весьма важным правом в условиях латиноамериканской действительности является возможность ввода осадного положения и состояния федерального вмешательства, при введении которых могут быть некоторые существенные демократические права личности. Президент также является Верховным Главнокомандующим. [15, с. 234].
Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра. Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. Наряду с указанным объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента. Президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. В свою очередь отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении общенационального представительного учреждения угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных странах.
Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система.
2.2 Полномочия главы государства
при парламентской форме
В области государственного управления полномочия главы государства при парламентской форме правления невелики даже формально, а на практике выглядят еще скромней. Следует оговориться, что данное положение характерно для большинства стран с парламентской формой правления, но не для всех.
Так, согласно Конституции Японии, Император осуществляет действия, относящиеся к государственным делам, но не связанные с осуществлением государственной власти. Все его акты подлежат контрассигнации Кабинетом, и Кабинет несет за них ответственность.
Император Японии имеет следующие полномочия:
- промульгация поправок к Конституции, законов, правовых указов и договоров
- созыв Парламента
- роспуск Палаты представителей
- объявление всеобщих парламентских выборов
- подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц
- вручение верительных грамот послам и посланникам
- подтверждение всеобщих и частных амнистий, смягчение и отсрочка наказаний и восстановление в правах
- пожалование наград
- подтверждение ратификационных грамот и других дипломатических документов
- осуществление церемониала.
Все эти полномочия применяются Императором по просьбе Правительства [16, с. 245].
В Великобритании Монарх формально имеет гораздо более сильное политическое влияние, однако, большинство прерогатив в сфере политики являются «спящими», т.е. реально не используются уже долгое время. С 1707 года Монарх ни разу не воспользовался правом отклонения законопроекта, исключительно редко Глава государства распускает Палату Общин. Единственно, необходимо отметить, что за последние семьдесят лет Монарх четырежды единолично назначал Премьер-министра страны (это случается тогда, когда ни одна политическая партия в Парламенте не имеет абсолютного большинства мест и Палата Общин не может «договорится» о назначении главы правительства). Обычно же, Королева выполняет лишь церемониальные функции: открывает парламентские собрания речью, подготовленной для нее Премьер-министром, Правительство действует от имени Её Величества, от имени Монарха осуществляется амнистия и помилование, Глава государства присваивает воинские звания и знаки отличия, Елизавета II является главой англиканской церкви, Верховной главнокомандующей и т.д. Во внешнеполитических отношениях Монарх является Главой Британского Содружества, в которое входит 49 государств, 17 из которых признают Королеву главой своих стран. Среди Британских доминионов такие державы как Австралия, Канада, Новая Зеландия.
Согласно Конституции Бельгии 1831 года, Король совместно с Палатой Представителей и Сенатом осуществляет законодательную власть и ему принадлежит исполнительная власть, как это урегулировано Конституцией.
В Бельгии Король назначает и увольняет своих министров, назначает на должности в системе администрации внешних сношений, издает положения и приказы, необходимые для исполнения законов, является главнокомандующим, санкционирует и промульгирует законы, созывает и закрывает очередные и внеочередные сессии Парламента, имеет право роспуска Парламента в целом и попалатно, а также Король Бельгии выполняет ряд церемониальных полномочий.
По сути, Король Бельгии является Главой государства и исполнительной власти. Практически все акты Монарха подлежат контрассигнации соответствующих министров, которые и несут ответственность за подписанный документ.
Бельгия, как и Великобритания, Нидерланды, Норвегия, принадлежат к числу так называемых старых монархий, где конституционный статус главы государства давно не обновлялся. Монархи этих стран традиционно следуют указаниям своих правительств, но при определенном положение дел, например, в период политического кризиса, главы государств могут осуществлять свои полномочия единолично, т.к. в конституциях этих стран, за исключением, пожалуй, Бельгии, не содержится норм об обязательной контрассигнации актов Монарха.
В новых монархических державах (Япония, Швеция) глава государства не имеет права осуществлять свои полномочия в дискреционном порядке и выполняет в основном представительские и церемониальные функции, имея место символа преемственности власти и стабильности общественного уклада.
Президент классической парламентской республики имеет полномочия весьма сходные с прерогативами, которыми обладает монарх.
Так, согласно Конституции Италии, Президент имеет следующие полномочия:
- назначение выборов палат парламента
- санкционирование и представление палатам правительственных законопроектов
- промульгация законов, издание декретов (совместно с Правительством)
- назначение референдумов
- аккредитация и прием дипломатических представителей
- ратификация международных договоров
- главнокомандование
- председательство в Высшем Совете магистратуры
- назначение Премьер- министра и по его представлению всех министров
- назначение трети судей Конституционного суда
- право роспуска палат Парламента
- дарование помилования и амнистия по представлению палат
- жалование знаков отличий и некоторых привилегий. [17, с. 271]
Полномочия Президента Италии мало чем отличаются от полномочий Короля Испании, главы парламентской монархии.
Такое же положение наблюдается в большинстве парламентских республик. Однако существуют парламентские республики, где власть президента более значительна.
Рассматривая Конституцию Греции 1975 года, можно увидеть, что греческий Президент обладает весьма значительными полномочиями, сравнимыми даже с полномочиями президентов смешанных и президентских республик.
При роспуске как Парламента, так и Правительства, при отклонении законопроекта или законодательного предложения, акты Президента не подлежат контрассигнации. Кроме того, Глава государства имеет право издавать декреты по всем вопросам, кроме реализации и защиты личных прав, деятельности политических партий, ответственности министров, официального толкования законов, о бюджете. По предложению Совета министров при чрезвычайных обстоятельствах или при срочной непредусмотренной необходимости Президент республики имеет законодательные полномочия по изданию, так называемых, «временных декретов». Эти акты посылаются на утверждение палате депутатов в сорокадневный срок. Парламент при несогласии вправе отменить эти акты.
Помимо этого, Президент Греции имеет полный перечень полномочий, присущий главе государства при парламентской форме правления.
Как уже отмечалось выше, большинство политических прерогатив главы государства при парламентской форме правления являются таковыми чисто номинально. Однако, такие полномочия, как роспуск парламента и правительства, назначение премьер-министра, право вето на законопроекты высшего законодательного органа и на акты кабинета министров, даже в «спящем» положении имеют огромное значение, так как в руках главы государства они являются важнейшими сдерживающими факторами потенциальной возможности соблюдения принципа разделения властей и нормального функционирования государственных органов страны.
Еще одним значимым полномочием является право вето, которое, в отличие от перечисленных абзацем выше полномочий, не имеет единого толкования. Право вето может быть выражено в трех видах: абсолютное или резолютивное вето (окончательный запрет, который преодолеть нельзя, имеется в арсенале полномочий монархов Бельгии и Великобритании). Второй вид вето - это отлагательное или относительное вето (запрет, который можно преодолеть, как правило, квалифицированным большинством парламента). И третий вид - выборочное вето, когда глава государства может опротестовать только часть какого- либо законопроекта.
В зависимости от политической системы можно выделить из парламентской формы правления собственно парламентаризм и министериализм.
Парламентаризм характеризуется широко развитой политической системой, при этой форме правления ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте, вследствие чего формируется коалиционное правительство, которое часто является неустойчивым. Так, Италия ежегодно переживает конституционные кризисы. Тут очень важна роль главы государства, который во время политической нестабильности вынужден занимать активную политическую позицию.
Министериализм присущ странам, где в парламентах традиционно существует абсолютный перевес какой- либо одной партии, которая в итоге и формирует правительство. При министериализме, характеризующимся своей стабильной политической системой, глава государства чаще играет пассивную властную роль.
Таким образом, можно сделать заключение, что реальная широта полномочий главы государства при парламентской форме правления зависит от непосредственно полномочий, прописанных в конституции, от государственных традиций государства, стабильности и устойчивости политической системы страны.
2.3 Полномочия главы государства при смешанной форме правления
Рассмотрим полномочия главы государства при смешанной форме правления на примере Франции. Президент Франции наделен весьма обширными полномочиями.
Согласно статье 18 Конституции Франции, Президент сносится с обеими палатами парламента посредством посланий, которые зачитываются в палатах, и которые не дают повода для каких-либо дебатов [18, с. 68]. По моемому мнению, послание президента обязательно должно обсуждаться в парламенте, причем в присутствии самого главы государства, так как это бы способствовало более достоверному выяснению отношений между законодателями и главой государства.
Согласно статье 12 Конституции, Президент Республики может после консультаций с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания, т.е. можно сказать, что Президент имеет право роспуска Парламента единолично, без указания причин, так как консультации с высшими должностными лицами страны не к чему юридически не обязывают [19, с. 301].
В целом, отношения главы государства Пятой республики и главного законодательного органа страны носят односторонний характер, где глава государства практически независим от воли законодателей.
Президент назначает трех членов Конституционного совета, в том числе и его Председателя. Наряду с Премьер-министром, председателями обеих палат, не менее чем 60 депутатами или сенаторами по поводу допустимости закона, принятого Парламентом, либо международного договора ратифицированного государством, которые вызывают сомнения по поводу соответствия их норм Конституции. Согласно статье 56 Конституции, все бывшие президенты страны получают пожизненное членство в Конституционном совете.
