Правовое положение Центрального банка России

Содержание

                                          Введение

Эффективное функционирование банковской системы во многом обусловлено моделью государственного регулирования общественных отношений в данной сфере. При этом, чем больше организация и функционирование банковской системы соответствует требованиям системы политико-правовых принципов сложившихся в том или ином федеративном государстве, тем социально эффективнее результаты банковской деятельности.

Большинство политико-правовых принципов эффективного функционирования банковской системы России заложены в Конституции Российской Федерации, причем некоторые из них целесообразно рассматривать в качестве критериев и политико-правовых основ эффективного функционирования банковской системы страны, опираясь на которые, можно достаточно корректно анализировать и оценивать характер и содержание федерального законодательства, формы, методы и результаты деятельности федеральных органов государственной власти по обеспечению эффективного функционирования банковской системы России.

Вместе с тем в современной отечественной правовой науке политико-правовые принципы эффективного функционирования банковской системы в условиях федеративного государства пока еще не стали объектом должного внимания ученых. Все это определяет актуальность выбранного исследования. Банковская система изучается с позиций ее построения (как одного из институтов финансового рынка), частных проблем кредитования, инвестирования, совершенствования нормативной правовой базы, способной обеспечить финансово-экономическую эффективность данного вида деятельности. В этом плане имеется научная литература, в том числе, неюридического характера.

Вопрос о правовом статусе Центрального Банка России имеет практическое значение и поэтому его решение может существенно повлиять на организацию и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы.  И здесь нет преувеличения.  Достаточно вспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любой экономике.  Тем более это справедливо для переходной экономики с ее спецификой.  Скоротечность экономических преобразований, переход от государственной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ – все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков.  Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящей работе.

Как правильно отмечает Я.А.Гейвандов, «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»[1]  Отсутствием сколько-нибудь значительных достижений на пути укрепления и развития банковской системы можно объяснить неослабевающий интерес ученых и практиков к этому вопросу.  Проблема правового статуса Банка России вызывает многочисленные споры.

При изучении проблемы определения правого статуса Центрального банка акцент ставится на различных ее аспектах.  Особое внимание уделяется таким вопросам, как соотношение «независимости» и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более общего вопроса о правовом статусе и месте Центрального банка в системе органов государственной власти.  Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусе Центрального банка как юридического лица, делаются попытки определить его организационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленное за ним имущество.

В научных публикациях и монографиях большое внимание уделяется проблемам банковского права, особенностям функционирования банковской системы. Вместе с тем, проблемам исследования правового положения Центрального банка Российской Федерации пока не уделяется должного внимания.

Между тем, именно Центральному банку Российской Федерации с его огромным финансовым потенциалом должно быть, с одной стороны, проводником курса Правительства РФ в области поддержки промышленности и торговли, а с другой стороны, должны влиять  на него, если этот курс разорителен для предпринимательства и государства.

Глава 1. Двойственность правовой природы Центрального Банка     РФ

Серьезные изменения во всех сферах общественной жизни России в нача­ле 90-х годов прошлого века привели к нормативному закреплению принци­пиально новых основ построения банковской системы государства. В резуль­тате появилась двухуровневая банковская система, на верхнем уровне кото­рой находится независимый центральный банк, обладающий широкими пол­номочиями по осуществлению государственных функций в сфере управления банковской системой.

Разработке Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке Рос­сии)" от 10.07.2002 г. №86-ФЗ[2] предшествовали много­численные научные дискуссии о сущности правового статуса этого учрежде­ния. Однако с принятием данного закона эта проблема так и не была разре­шена.

Следует отметить, что двойственный характер правового статуса Банка России, сочетающего в себе черты учреждения публичного права и частноправовой организации, во многом является отражением как исторических традиций развития этого института в России, так и общемировых закономерностей формирования статуса центральных банков.

Тем не менее, существенным негативным последствием такой законода­тельной неопределенности является порождаемая ею полемика относитель­но вопроса о том, является Центральный банк РФ органом государственной власти или негосударственной организацией. Не менее важной является проблема места Центрального банка РФ в государственном механизме Российской Федерации.

Таким образом, учитывая дискуссионность проблемы о правовом статусе Банка России и значение этого органа как для банковской системы, так и для государства и общества в целом, вопрос правового статуса Центрального байка РФ актуален и требует теоретического осмысления.

Экономика России, ее банковская система и банковское законодательство развивается в условиях глобализации и интеграции в мировое сообщество, мировую эконо­мическую систему.

В таких условиях объективная унификация правовых подходов к статусу финансовых учреждений, в частности центральных банков, является закономерной. Международный опыт активно используется российским законодателем при разработке правовых мер, связанных с развитием российского банковского секто­ра. В этой связи как с точки зрения истории, так и с позиций современ­ности интерес представляет опыт зарубежных государств в области правового регулирования денежно-кредитной и банковской сфер.

Однако использование зарубежного опыта требует тщательной оценки с позиций того, какие черты института центрального банка являются объективными и присущи этому учреждению вне зависимости от конкретных географических и исто­рических условий, а какие являются индивидуальными для каждого из государств.

Учет тенденций развития зарубежных банковских систем и финансово-правового статуса центральных банков позволит выработать такие собственные направления развития законодательства в этих сферах, которые будут сочетаться с особенностями российской правовой системы.

Центральный банк РФ является одним из основных регуляторов денежно-кредитной и банковской систем в государстве. Основы правового статуса Центрального банка РФ установлены ст. 75 Конституции РФ. Нормами данной статьи закреплено исключительное право Центрального банка РФ на осуществление денежной эмиссии и определена его основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля. Конкретизация правового статуса ЦБ РФ происходит в нормах Закона о ЦБ, а также в других федеральных законах.

Основной чертой правового статуса ЦБ РФ является его независимость, которая проявляется в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий вышеупомянутыми конституционно установленными исключительными правами. Формально Банк России не является органом государственной власти, однако, правовая природа его полномочий позволяет сделать вывод, что он реализует отдельные функции государства и при этом опирается на силу государственного принуждения.

Банк России осуществляет предоставленные ему функции и полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда иное напрямую не предусмотрено действующим законодательством (так, например, в соответствии со ст. 4 Закона о ЦБ разработка и проведение Банком России единой денежно-кредитной политики осуществляется во взаимодействии с Правительством РФ).

Нормативно принцип независимости ЦБ РФ нашел свое отражение в ст. 75 Конституции РФ, а также в ст. 1 и 2 Закона о ЦБ.

Независимость ЦБ РФ проявляется также в его нормотворческих полномочиях, предполагающих его исключительное право на издание нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции. Такие правовые акты ЦБ РФ обязательны для исполнения всеми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также всеми юридическими и физически­ми лицами на территории Российской Федерации.

Отсутствие у Банка России права законодательной инициативы компенсируется иными нормативно ус­тановленными способами его участия в законодательном процессе.

Так, по проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, авторы таких актов обязаны обращаться в ЦБ РФ за заключением.

Банк России является юридичес­ким лицом и обладает имуществен­ной и финансовой самостоятельностью.

Последняя, в частности, означает, что ЦБ РФ осуществляет свои расхо­ды за счет собственных доходов. Его уставный капитал и иное имущество признаются федеральной собственностью, в отношении которой ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о ЦБ.

Специфика правового режима имущества ЦБ РФ выражается в том, что его изъятие и обременение обязательствами без согласия самого ЦБ РФ не допускаются. Исключения из этого правила могут устанавливаться федеральными законами. необходимо также отметить, что статус Банка России как юридического лица не соответствует ни одной из организационно-правовых форм юридических лиц - коммерческих организации, которые предусмотрены в Гражданском Кодексе РФ.

В сфере экономической активности во взаимоотношениях с государством и государственными органами Банк России не отвечает по обязательствам государства, а оно не отвечает по обязательствам ЦБ РФ. Исключения из этого правила также могут предусматриваться федеральными законами.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Действующее законодательство устанавливает ряд процедур, выяв­ляющих специфику взаимоотноше­ний Государственной Думы РФ и ЦБ РФ.

Так, Государственная Дума РФ по представлению Президента РФ на­значает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России, а по представлению Пред­седателя Банка России, согласован­ному с Президентом РФ - членов Со­вета директоров Банка России.

Участие Государственной Думы РФ в деятельности ЦБ РФ проявля­ется также в ее праве направлять и отзывать представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете Банка России в пределах предоставленной ей квоты.

1.1.Соотношение публичных и частно- правовых начал в сфере 

регулирования банковской деятельности в Росси.

В настоящее время на страницах юридической литературы достаточно часто встречаются публикации, в основу которых положен тезис о чрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации (монополизации) всей полноты власти в Банке России.  Однако высказывается и совершенно противоположная точка зрения.  Основная дискуссия сводится к следующему: сохранить ли в России централизованную банковскую систему, управляемую федеральными государственными органами, или передать часть государственных полномочий некоммерческим объединениям кредитных организаций.  Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публичных и частно-правовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические.

Необходимо заметить, что проблемы публичного и частного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономических преобразований в современной России.  Например, известный русский ученый профессор И.А.Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично правового метода государственного регулирования.  Более того, по его мнению, «вопрос о перестроении экономических отношений по началам публично-правовой централизации только поставлен ХIХ веком на обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего или завтрашнего дня».  В то же время И.А.Покровский считал, что по мере развития общества в одной области - право частное сменяется публичным, в другой - публичное частным.  Причем если «в области экономических отношений все более и более усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старом вопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип - принцип свободы и неприкосновенности…»[3]  Однако и в наше время проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых начал в механизме регулирования экономических отношений в России окончательно не решены.  Как и сто лет назад, упомянутые проблемы являются лишь предметом научных дискуссий.  В результате в течение длительного времени не используются все те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы быть основаны на разумном сочетании государственно-правовых, административных и гражданско-правовых форм, методов и средств.  Такой подход позволил бы обеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами, создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики и общества в целом.

Таким образом, в рамках своей правоспособности ЦБ РФ наделен правом осуществлять все виды банковских операций  с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ. Банк России не вправе осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, указанных в законе.

Целями деятельности Банка России как органа управления кредитно-денежной системы являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Глава 2. Правовой статус Центрального Банка РФ

2.1 Права и обязанности Центрального Банка РФ.

Нормативно правовое регулирование.

Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является предоставленный ему Федеральным законом РФ от 26.04.1995 года №65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке (Банке России)» статус юридического лица.  Однако ни данный Закон, определяющий, что центральный Банк является юридическим лицом (статья 2), ни другие принятые после него федеральные законы не устанавливают для него организационно-правовой формы юридического лица.

По разным мнениям, нашедшим отражение в юридической литературе, по своей организационно-правовой форме он представляет собой:

- унитарное предприятие;

- государственное учреждение;

- государственную корпорацию.

Центральный банк – унитарное предприятие (доводы «за» и «против»).

Существование данной точки зрения обусловлено некоторыми историческими предпосылками.  Так, действовавшие до 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и Устав Банка России, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.07.1991 года закрепляли за Банком России имущество на праве хозяйственного ведения.  В результате были созданы фактические и юридические предпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка.  Такие выводы получили подтверждение после принятия Федерального закона от 30.11.1994 года №52-ФЗ «О введение в действие части первой Гражданского кодекса РФ»[4].  В части 6 статьи 6 указанного закона устанавливалось, что к созданным до дня официального опубликования части первой ГК РФ государственным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, применяются нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения и являющихся коммерческими организациями.  Устав Банка России также предоставлял ему практически неограниченные полномочия по распоряжению закрепленным за ним имуществом.  После принятия Конституции РФ Закон «О Центральном банке (Банке России)» вступил в противоречие с конституционными положениями.  Конституция закрепила за Банком статус особого властного органа, который в силу этого не может являться коммерческой организацией.  Попутно изменились критерии оценки его деятельности.

Из Конституции РФ 1993 года следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России – рубля (Устав Банка закреплял прибыль как показатель финансовых результатов деятельности Банка).  Эти и другие обстоятельства способствовали тому, чтобы в апреле 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года №394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Устав Банка России был признан утратившим силу.  Согласно статье 3 названного закона «получение прибыли не является целью деятельности Банка России».  Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Федеральным законом от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Банку предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, установленном Законом.

Поэтому выводы некоторых авторов о коммерческом статусе Банка России носят предположительный характер.  Реализация такого предположения на практике, при сохранении за Банком статуса государственного органа, не представляется возможным, поскольку, как справедливо указывает Павлодский Е.А., «властные полномочия Центрального Банка по регулированию денежно-кредитной системы и осуществление им непосредственно банковской деятельности на коммерческой основе не совместимо»[5].

Как отмечает Муранов А.И.: «Признанию Центрального Банка унитарным предприятием препятствует еще и то, что у него отсутствует Устав как таковой (вряд ли можно считать, что Уставом для Банка является Федеральный Закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)».  Кроме того, странно было бы допустить, что осуществление публично-правовых и властных функций государство доверило коммерческой организации»[6].

Центральный банк – государственное учреждение (один из возможных взглядов на организационно-правовую форму Банка).

Центральный банк, как утверждают некоторые авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются государственными учреждениями.

Это так, но наличие управленческих функций не является критерием для определения организационно-правовой формы юридического лица.  Одним из основополагающих признаков учреждения является его обязательное финансирование собственником (пункт 2 статьи 48 ГК РФ).

Согласно статье 2 Закона о Центральном банке собственником имущества Банка является Российская Федерация.  Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств (пункт 2 статьи 2 Закона).  Но как отмечает Гейвандов Я.А.: «Осуществление Банком России своих расходов за счет собственных средств вовсе не противоречит ст.ст.50 и 120 ГК РФ, так как согласно ст.298 ГК РФ: «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то расходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».  Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных средств не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует государственное учреждение»[7].

Учреждение согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ отвечает по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения.  Однако государство не отвечает по долгам Центрального банка, а Банк не отвечает по обязательствам государства, если иное не установлено федеральным законом (часть 5 статьи 2 Закона), на что указывает А.И.Муранов[8].

Центральный банк – государственная корпорация.

В связи с внесением изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям[9].  Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует нормам Закона «О некоммерческих организациях».  Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России), Банк России создан на основе Закона о Центральном банке, Банк не имеет членства, Банк в настоящее время не имеет уставных документов, - все это соответствует требованиям статьи 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».

Веским доводов против представленной точки зрения является то, что Центральный банк не является собственником, закрепленного за ним имущества, которое в соответствии со статьей 2 Закона о Центральном банке является собственностью Российской Федерации.

Макарова Я.М. предлагает свое определение организационно-правовой формы Банка: «Банк России – государственная корпорация с особым конституционно-правовым статусом, учрежденная Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенная исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации и осуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти.  Имущество, переданное Банку России, является его собственностью»[10].  Как видно, данное определение устраняет высказанное выше замечание относительно невозможности признания за Центральным банком статуса государственной корпорации.

Подводя итог необходимо отметить следующее.  Принципиальным выводом является тот, что, Банк России, будучи наделенным властными полномочиями в сфере правления банковской системой не может являться коммерческой организацией, то есть организацией основной целью деятельности которой, в соответствии со статьей 50 ГК РФ, является извлечение прибыли.

В соответствии с действующим в настоящее время законодательством за Центральным Банком не может быть однозначно (без оговорок) признана никакая из вышерассмотренных организационно-правовых форм.  Но ближе всех Центральный банк, именно в силу закрепленных за ним имущественных прав, подпадает под определение государственного учреждения.

Определение же Центрального банка в качестве государственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Закон о Центральном банке.

Глава 3. Особенности  правового статуса Центрального  Банка РФ

3.1. Проблема определения организационно-правовой формы

Центрального Банка РФ как юридического лица.

Правовой статус Центрального Банка России имеет свои особенности.  С одной стороны, он является юридическим лицом (статья 2 Закона о Центральном банке) и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с коммерческими банками и государством (бюджетом) (статьи 16 – 18 указанного закона).  С другой – он же наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации (статьи 5, 10 – 14, 19 – 33 указанного закона).

Таким образом, Центральный Банк России имеет двойственную правовую природу.  Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность.

Осуществление Центральным Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не происходит независимо друг от друга.  Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т.д.), он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве.  Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики.

По сути дела, управление денежно-кредитной системой РФ БР производит двумя способами: во-первых, с помощью властных предписаний, во-вторых, экономическими методами, то есть путем совершения различных сделок с коммерческими банками, другими организациями.

Главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи – управлению кредитной системой[11].

Выполнение абсолютно всех административных полномочий по управлению кредитной системой законодательство возложило только на ЦБ РФ.  Законодательство предоставило Банку России право издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательные для исполнения лицами, которым они адресованы.  Эти подзаконные нормативные акты имеют различные названия: инструкции, положения, письма, телеграммы.  Нельзя признать правильной практику издания Банком России телеграмм нормативного характера.  Текст телеграммы, в котором пропущены знаки препинания и предлоги, затрудняет усвоение содержания норм права.