Правовое положение туристской деятельности

     1.1 Становление и развитие законодательства в сфере туризма 

     В русском государстве первые путешествия  были связаны с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Княгиня Ольга в IX в. посетила Византию. По мнению историка С.М.Соловьёва, одними из важнейших причин, побудивших её совершить путешествие, были «любопытство посмотреть чудеса образованного мира» и престиж, т.к. «…возвышался тот, кто был в Константинополе». К наиболее ранним путешествиям относятся также перемещения купеческих караванов как внутри Древней Руси, так и за её пределами (Византия, Астраханское государство).¹

     Вместе  с христианством на Русь пришла традиция паломничества. Паломники, устремлённые целями распространения своей религии, поклонения святыням и их защиты, совершали  труднейшие и длительные путешествия. В начале XII в. игумен Даниил совершил паломничество в Константинополь и Иерусалим. Он описал всё, что видел, тем самым положив начало религиозным описаниям – «хождениям». Помимо религиозных целей такие путешествия имели и познавательный характер. Рассказы, описания паломников содержали в себе сведения о природе, культуре, быте разных стран и народов. Основными местами паломничества были Палестина, Иерусалим, гора Афон, Сергиев Посад и другие святые места².

     Таким образом, первые путешествия, совершаемые  в основном с познавательными  и религиозными целями, сформировали навыки территориальных перемещений, способствовали распространению географических знаний о странах, знакомству с достижениями культуры разных народов.

     Важным  рубежом стало постановление  Президиума ВЦСПС «О дальнейшем развитии туризма», принятое в июле 1962 года Центральное, республиканские, краевые и областные  туристско-экскурсионные управления были реорганизованы в советы по туризму, работающие на принципах коллегиальности  и широкого привлечения общественного  актива. Главной задачей советов  было массовое развитие внутреннего  туризма.

     В 1962 году в Москве был образован  Центральный совет по туризму (ЦСТ), который реализовывал государственную  политику в области внутреннего  туризма. Государство стремилось обеспечить централизованное руководство туристской сферой, поручив его профсоюзам, которые непосредственно (через  ЦСТ) руководили организацией плановой составляющей отрасли и выполняли  функцию координационного центра для  самодеятельного туризма. С одной  стороны, это способствовало выделению  государственных ассигнований, развитию материальной базы. С другой – в  отсутствие конкуренции медленно улучшалось качество обслуживания плановых туристов, многие рекреационные районы оставались неосвоенными, существовал хронический  дефицит в средствах размещения и путевках.

     Нормативно-правовая база туристской деятельности сформировалась в основном во второй половине 1970-х  годов. Конституция СССР 1977 г. (Ст. ст. 20, 24, 41 Конституции СССР, ст. 24 Конституции  РСФСР) впервые закрепила цели и  задачи развития физической культуры, спорта и туризма. В обширном массиве  текущего законодательства существовала множественность норм и нормативных  актов (особенно ведомственных). Директивные  органы рассматривали туризм в единой системе мероприятий по охране здоровья населения. С конца 1960-х годов туристская сфера быстро превращалась в комплексную отрасль обслуживания населения. Туризм продолжал оставаться доступным для абсолютного большинства населения видом отдыха.

     В начале же XXI в. туризм стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время "свободный, образованный, здоровый, активный человек - основа конкурентоспособности страны"³

     Отсутствие  эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении долгих  лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который  достигает 657 млн. прибытий в год. При  этом, хотя государство и перестало  быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет  и развивается. Но еще не превратился  в то звено, которое в должной  мере приносит пользу и государству, и его гражданам .

     Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в правовой системе нашей страны впервые  за всю историю развития туризма  образовалась самостоятельная отрасль  законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в  более широком смысле - законодательство о туризме).

     Дальнейшие  направления совершенствование  законодательной базы в сфере  туризма определялись в Концепции  развития туризма в Российской Федерации  на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 11 июля 2002 г. № 954-р.

     В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический  потенциал, занимает незначительное место  на мировом туристическом рынке.

     В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к  сожалению, чаще выбирает заграницу. В  связи с этим было принято Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 № 1230-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011 - 2016 годы)»

     По  данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят  из страны около 11 млрд. долларов США. Всемирная  Торговая Организация включила Россию, наряду с развитыми капиталистическими странами (США, Германия, Великобритания, Франция и др.), в число крупнейших импортеров туристских услуг. Ее доля составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в  то время как доля экспорта - менее 0,6% (около 4 млрд. долларов США).

                Анализ современного состояния  туризма в Российской Федерации  показывает, что в последние годы  эта сфера в целом развивается  стабильно и динамично. ⁴

              В настоящее время в стране  насчитывается более 6 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 году их насчитывалось  только 4 тысячи. С учетом количества  иных средств размещения, таких  как пансионаты, дома и базы  отдыха, туристские базы и другие, общее количество средств размещения  туристов составляет около 10 тысяч. Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников.  Что касается таких объектов туристской инфраструктуры, как аквапарки, развлекательные центры, горнолыжные комплексы, туристский транспорт и др., то их явно не хватает. 
 
 
 
 
 
 

     Вместе  с тем по оценкам Всемирной  туристской организации потенциальные  возможности России позволяют при  соответствующем уровне развития туристической  инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и  получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

     Благодаря своему уникальному природному и  культурному потенциалу, а также  все возрастающему интересу зарубежных туристов, для которых Россия является новым неохваченным направлением, наша страна имеет все основания для  развития этих видов туризма. Причем, успешное развитие туризма требует  законодательного решения многих насущных проблем. Необходимо создать образ  России как страны, благоприятной  для посещения, и обеспечить права  и безопасность туристов. Нужна государственная  поддержка внутреннего, въездного, социального туризма. Развитию туристической  отрасли будет способствовать определение  компетенции субъектов РФ в сфере  туризма, учет специфики местных, человеческих, природных и других ресурсов, координация  взаимодействия регионов как с федеральными органами, так и между собой и т. д. Должны быть объединены усилия Госдумы, в частности, ее Комитета по культуре и туризму, Минэкономразвития РФ, а также представительных органов субъектов Федерации⁵.

     Определяющими условиями развития внутреннего  и въездного туризма является привлечение инвестиций в развитие туристской инфраструктуры. В первую очередь, отечественные и иностранные  инвестиции необходимы для формирования сети отелей, в том числе - малых, мотелей, расположенных на дорогах  федерального значения, обеспечивающих комфортное проживание при условии  доступных цен.  
 
 

     В настоящий момент законодательство  о  туристской деятельности  в  значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. 

     Законодательство  о туристской деятельности

     В настоящее время основным источником туристического законодательства является Федеральный закон РФ б основах туристской деятельности от  24 ноября 1996 года N 132-ФЗ.

     Основным  содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы  защиты прав потребителей туристского продукта, правового  регулирования деятельности туроператоров  и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 году произошли кардинальные изменения (изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (№ 12-ФЗ от 5 февраля  2007 г.).

     С принятием Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 – 2006 годов, был заменен  на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности - единый федеральный реестр туроператоров.  В связи с  этим основным документом, необходимым предпринимателям для  внесения сведений о них в реестр, является договор страхования ответственности  туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размере финансового обеспечения  не может быть менее 10 млн. рублей, а  для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом – 500 тыс. рублей.

     Важное  место в деятельности федеральных  органов исполнительной власти уделяется  вопросам безопасности туризма. В январе 2008 года вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной  услуги по информированию в установленном  порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.⁶

     В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии  Ростуризмом утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств  размещения, горнолыжных трасс и  пляжей. В течение трех лет классификация  гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. В настоящее время система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

     Система  классификации пляжей, недавно введенная  в действие, получила положительные  отзывы российских и международных  экспертов, а также руководителей  санаторно-курортного комплекса и  начала реализовываться. Аналогичная  работа ведется по внедрению Системы  классификации горнолыжных трасс.

     Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя  порядок  проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг  для туристов и другие положения.

     Законодательство  о туристской деятельности активно  развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные  законы, регулирующие общественные отношения  в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке  развития  туризма», «О развитии внутреннего  и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции  развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную  перспективу,  а  в 16  регионах  приняты региональные целевые программы  развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного  развития субъектов Российской Федерации.

     К сожалению, действующие нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации  не всегда  регулируют актуальные проблемы развития  регионального  туризма.   Часто региональные законы  создаются по одним и  тем же канонам,  что и Федеральный  закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем, федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие.  Первые  - призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые – особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.

     В связи с этим  в целях эффективного  развития регионального туризма  в разрабатываемых субъектами Российской Федерации  нормативных правовых актах  целесообразно отражать  следующие  актуальные вопросы правового  регулирования туризма:

     определения и поддержки в субъекте Российской Федерации приоритетных направлений  туристской деятельности;

     защиты  прав и законных интересов туристов в субъекте Российской Федерации, реализации на  его территории  мер  обеспечения  безопасности туризма;

     содействия  информационному обеспечению регионального  туризма, в том числе  путем  продвижения  регионального туристского  продукта на внутреннем и мировом  туристских рынках;

     содействия  стандартизации и классификации  объектов туристской индустрии, расположенных  на территории субъекта Российской Федерации;

     классификации и оценки туристских ресурсов субъекта Российской Федерации,  установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов  и  реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования  туристских ресурсов с учетом предельно  допустимых нагрузок на окружающую природную  среду;

     содействия  в субъекте Российской Федерации  кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере  туризма;

     содействия  деятельности предпринимателей в сфере  туризма;

     другие  вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения  и полномочиям Российской Федерации.

     Сфера туризма представляет собой сложный  межотраслевой комплекс. В связи  с этим нормативное правовое регулирование  отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и  акты различных отраслей законодательства Российской Федерации.

     Так, большое значение для развития туризма  в нашей стране имеет Федеральный  закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон  «Об особых экономических зонах  в Российской Федерации». Он сформировал  правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных  особых экономических зон, а также  развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение  туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной  и инвестиционной деятельности, что  важно для комплексного правового  регулирования сферы туризма. В 2006 году в России определены 7 туристско-рекреационных особых экономических зон.

     Принятый  в 2005 году Федеральный закон «О концессионных  соглашениях» регулирует отношения, возникающие  с реализацией концессионных  соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона, подготовлено постановление  Правительства Российской Федерации  «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения». С принятием указанных нормативных  правовых актов сформированы правовые основы привлечения инвестиций в  развитие инженерной, транспортной и  иной инфраструктуры туризма, а также  обеспечение эффективного использования  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности.

     Реализация  Федерального закона «Об организации  и о проведении XXII Олимпийских  зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обеспечит проведение на высшем уровне XXII Олимпийских игр  в г. Сочи и будет способствовать росту  туристского потока в Краснодарский край и в Россию  в целом.

     Значительный  социально-экономический эффект получен  от реализации  постановления Правительства  Российской Федерации «Об утверждении  положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных  граждан – пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных  туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы  могут посещать туристские центры нашей  страны без оформления визы, что  способствует  получению значительных  выгод для российских  портовых городских и иных поселений  (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

     28 июня 2007 г. принят приказ Минтранса  России  №82 «Об утверждении Федеральных  авиационных правил «Общие правила  воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к  обслуживанию пассажиров, грузоотправителей,  грузополучателей». Правила являются  своевременным и актуальным документом  в сфере регулирования туристских  авиационных перевозок и существенно  повышают гарантии защиты прав  и законных интересов пассажиров, обеспечивают качество оказываемых  услуг.

     Нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми  нормами, регулирующими вопросы  правового положения иностранных  граждан, миграционного учета, вопросами  выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и др. вопросами  государственной  миграционной политики. В связи с  этим  принятие государством решений  в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов  развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности  Российской Федерации.

     Требования  динамики развития туристского рынка  обусловливают  необходимость постоянного  совершенствования законодательных  актов сферы туризма, а также  мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии. 

     1.2 Понятие туризма, туристической деятельности и т.д. 

     Сущность  любого явления отражается в его  понятии. Туризм как сложное явление  характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно  подвергаются доработке и усовершенствованию. Данное положение не может не вызывать известные сложности в изучении туризма, в особенности правовой наукой.⁷

     Следует заметить, что термин "туризм" не имеет корней и истоков в  русском языке, он пришел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme, от tour (прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха .⁸

     В ст. 1 Федерального закона "Об основах  туристской деятельности в Российской Федерации" под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан  Российской Федерации, иностранных  граждан и лиц без гражданства  с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без  занятия оплачиваемой деятельностью  в стране (месте) временного пребывания.

     В научной литературе, по мнению А.Ю. Александровой, существующие дефиниции туризма  могут быть объединены в две группы. Одни из них, рабочие, носят узкоспециальный  характер, касаются отдельных экономических, социальных, правовых и других аспектов туризма и выступают в качестве инструмента для решения конкретных задач (например, определение туризма в целях статистики). Другие, концептуальные, дефиниции охватывают предмет в целом, раскрывают внутреннее содержание туризма ⁹.

     В.Н. Шарафутдинов рассматривает туризм как отношения в обществе по поводу использования свободного времени людей за пределами их местожительства, во взаимосвязи с условиями воспроизводства всего спектра необходимых для этого услуг и товаров. По его мнению, современное общество под воздействием структурных изменений в мировой экономике начинает утрачивать свое как бы относительно статическое состояние, тысячелетиями присущее предыдущим цивилизациям. Именно туризм в его нынешней кондиции становится выше военных форм контактирования по обобщающей результативности (экономической, политической и пр.). В свою очередь, подвижность общества приводит к все более полной коммерциализации свободного времени общества и конкретного индивида. Именно туризм по мере роста производительности труда и наметившихся структурных преобразований в мире может стать современной формой жизни человека, постепенно вытягивающей его из привычной ему среды обитания и мест работы. Делая привычной его жизнь в движении, а постоянное местожительство и работу на одном месте, наоборот, непривычными  ¹⁰.

     Деятельность  в сфере туризма подразделяется на туроператорскую деятельность и  турагентскую деятельность.

     Туроператорская деятельность - это деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом.

     В отличие от туроператорской, турагентская деятельность может осуществляться не только юридическими лицами, но и  индивидуальными предпринимателями и направлена на продвижение и реализацию туристского продукта.¹¹

     Туризм  в зависимости от составляющих услуг  и обслуживаемых категорий населения  разделяется на внутренний и международный.

     Внутренний  туризм - временный выезд граждан  конкретной страны с постоянного  места жительства в пределах национальных границ той же страны для отдыха, удовлетворения познавательных интересов, занятий спортом и в других туристских целях. Внутренний туризм не представляет собой отдельную сферу, а связан со всеми другими секторами  национальной жизни.

     Международный туризм - систематизированная и целенаправленная деятельность предприятий сферы  туризма, связанная с предоставлением  туристских услуг и туристского  продукта иностранным туристам на территории Российской Федерации (въездной туризм) и предоставлением туристских услуг  и туристского продукта за рубежом (выездной туризм). Туризм во многих странах - деятельность, находящаяся под  пристальным вниманием государства  как экономически выгодная и прибыльная отрасль.

     Имеет также место понятие национальный туризм - совокупность деятельности в  сфере внутреннего и выездного  туризма, т. е. обслуживание туристов из числа жителей своего государства.¹²

     Турист - лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания;

     Развитие  туризма неразрывно связано с  экскурсионной деятельностью. Экскурсии  являются одним из наиболее распространенных видов отдыха и пользуются заслуженной  популярностью.

     Прежде  всего экскурсия - это поездка или посещение чего-либо в сопровождении экскурсовода по заранее определенному маршруту с целью удовлетворения духовных, информационных, эстетических потребностей граждан продолжительностью менее одних суток. Следовательно, экскурсию от туристского путешествия отличает место ее проведения (как за пределами места жительства, так и в собственном месте жительства), период осуществления, более узкий набор целей поездки или посещения. Эти существенные отличия не позволяют определять экскурсионные услуги как туристские, а экскурсанта называть туристом.¹³