Правовое регулирование агитации при проведении выборов

Основные данные о работе

Содержание

Введение…………………………………………………………………………….3 1 Основная часть……………………………………………………………………4 1 Общая теоретическая характеристика предвыборной агитации……………...5 1.1 Сущность предвыборной агитации……………………………………………5 1.2 Проведение предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий…………………………………………………………...9                                      2 Особенности осуществления предвыборной агитации………………………12

2.1 Осуществление предвыборной агитации посредством средств массовой информации………………………………………………………………………………12 2.2 Юридическая ответственность за нарушения установленных законом правил проведения предвыборной агитации………………………………………….12

2.3 Проблемы проведения публичных агитационных мероприятий и пути их решения…………………………………………………………………………………...18  Заключение………………………………………………………………………...23 Глоссарий………………………………………………………………………….25  Список использованных источников…………………………………………….28  Список сокращений……………………………………………………………….30  Приложения……………………………………………………………………….31

Введение

На сегодняшний день основным и важнейшим признаком государства с демократическим режимом, вытекающим из самого значения термина «демократия» в современном его понимании, является признание всей полноты власти и суверенитета за народом, широкое и непременное участие народа в делах государства, прежде всего за счет формирования, путем выборов, институтов публичной власти. И именно регулярная сменяемость власти в результате всеобщих, свободных, справедливых и конкурентных выборов является одним из тех минимальных критериев, которые отграничивают демократические режимы от недемократических.            Необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что с началом демократических преобразований 1990-х годов выборы в России превратились из института оформления решений политического руководства страны в реально действующий механизм воспроизводства органов власти, в этот же период было положено начало и развитию соответствующей отрасли права. За последнюю декаду прошлого столетия, пройдя сложные этапы развития от, «декретного» законодательства до регулярного парламентского законодательства¹, российское избирательное право трансформировалось в достаточно стройную систему, доказавшую свою жизнеспособность при проведении выборов как федерального, так и регионального уровня. Кроме того, закрепленные в основных нормативно-правовых актах о выборах электоральные права граждан и гарантии их осуществления позволяют говорить об общем соответствии их общепризнанным международным стандартам.

Этап предвыборной агитации, оказывая значительное влияние на структуру  и динамику формирования электоральных  предпочтений избирателей, имеет особую значимость для проведения свободных, справедливых, подлинных выборов  и, несомненно, является центральной стадией избирательного процесса. Профессор А.В. Зиновьев имел все основания утверждать, что в отсутствие достоверной, объективной и полной информации о кандидатах на выборные должности «…невозможно свободно, осознанно и ответственно проголосовать на выборах. Честная, чистая, беспрепятственная и эффективная предвыборная агитация позволяет избирателям осознанно и ответственно выразить свою волю на выборах, свести к минимуму избрание случайных, некомпетентных, с сомнительной репутацией лиц». Кроме того, предвыборная агитация помимо обеспечения максимально открытости избирательного процесса, получения избирателями максимально полной и достоверной информации о кандидатах на выборные должности, создает мнение избирателей об институте выборов в целом, предопределяя их полноценное участие в голосовании и, следовательно, отношение к избранным органам власти.

Актуальность темы курсовой работы «Правовое регулирование  агитации при проведении выборов» подчеркивается тем обстоятельством, что значение предвыборной агитации исследователями недооценивается. Усилия современных ученых направлены в основном на изучение феномена выборов в целом, анализ избирательного законодательства, практики его применения и путей его совершенствования, без акцентирования внимания на отдельных институтах, в связи с чем исследования составляют содержание и сущностные характеристики предвыборной агитации, а также теоретические и практические аспекты законодательного регулирования предвыборной агитации при проведении выборов в органы публичной власти Российской Федерации.

Цель исследования заключается  в рассмотрении правовых аспектов законодательного регулирования агитации непосредственно  при проведении выборов.

Данная цель обусловила постановку следующих задач:

1. дать общую теоретическую характеристику предвыборной агитации на современном этапе;
2. рассмотреть правовые аспекты предвыборной агитации;
3. проанализировать последствия предвыборной агитации, влияние на проведение выборов в отношении гражданского общества.

Основная часть

1. Общая теоретическая характеристика предвыборной агитации

1. Сущность предвыборной агитации

Как и всякая сознательная деятельность человека, предвыборная агитация содержит в себе все основные элементы такой деятельности: цели, которые в самом общем виде направлены на формирование определенной политической поведенческой установки в сознании избирателей; субъекты, реализующие поставленную цель, — участники избирательного процесса; объект, на который воздействуют субъекты, — сознание избирателей; и, наконец, средства, при помощи которых объективируются заданные цели, — законные формы и методы проведения предвыборной агитации.

Метод предвыборной агитации как совокупность определенных действий, приемов и операций, использование особых средств (а также сами эти средства), применяемых в рамках избирательной кампании субъектами агитационной деятельности для воздействия на волю и сознание избирателей с целью сформировать у них определенную модель поведения по отношению к выборам и акту голосования. Что же касается формы предвыборной агитации, то с точки зрения диссертанта это понятие имеет двоякое значение: внутренняя форма предвыборной агитации — это система строения, специфический способ организации и связи элементов содержания; внешняя форма предвыборной агитации представляет собой выраженное вовне ее внутреннее организованное содержание². Взаимосвязь и соотношение форм и методов предвыборной агитации состоит в том, что методы характеризуют ее практическое осуществление (показывают, как кандидаты воздействуют на сознание избирателей), а форма выступает в качестве способа их организации, осуществления и внешнего выражения.

Анализ действующего законодательства, образующего правовые основы предвыборной агитации, свидетельствует, что нормы регулирующие порядок осуществления агитационной деятельности, могут иметь различную отраслевую принадлежность. Объединяющим же их началом служит специализация правового регулирования вопроса предвыборной агитации, требующая интеграции различных по своему характеру отраслевых юридических норм в обеспечении надлежащих условий для реализации конституционных прав граждан на получение и распространение информации о выборах и их участниках. Вместе с тем доминирующая роль в механизме правового регулирования отношений по поводу предвыборной агитации принадлежит именно нормам избирательного права. Обусловлено это прежде всего тем, что именно электорально-правовые нормы устанавливают принципы избирательного права — основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений, которые и задают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений.

Таким образом, специфика  феномена предвыборной агитации, ее конкретное содержание определяют и круг норм, регулирующих отношения в данной области: являясь неотъемлемой частью избирательного процесса, предвыборная агитация находится при этом на стыке нескольких отраслей права: информационного, права массовой информации,  нормы которых зачастую конкурируют между собой.

Анализируя конституционные нормы, разграничивающие предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и субъектами, автор приходит к выводу о существовании в них некоторого противоречия. Так, из ст. 71 Конституции РФ следует что регулирование и защита прав (в том числе и права на предвыборную агитацию) и свобод человека находится в ведении Российской Федерации. Вместе с тем из содержания ст. 72 Основного закона следует, что защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Федерации и субъектов. Таким образом, из текста конституционных норм следует, что защита прав и свобод человека и гражданина находится одновременно как в исключительном ведении Федерации, так и в совместном ведении с субъектами. При этом Конституция не устанавливает четких критериев, позволяющих определить, какие именно полномочия субъекты Российской Федерации имеют в данной сфере. Как справедливо отмечает А.Е. Постников, такая «размытость конституционных ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в определении объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации. И нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства».³

В качестве примера этому  может служить действующий Федеральных закон «Об основных гарантиях…», который по сравнению со всеми предыдущими электоральными гарантийными законами во многом отступает от принципа минимального рамочного регулирования. Заложенная в нем формула «основные гарантии в одном рамочном законе — дополнительные гарантии во всех остальных законах», как показывает практика, неэффективна. Практически все электоральные законы субъектов, да и федеральные законы тоже, являются «актами-копиями» данного документа, а какие-либо серьезные дополнительные гарантии в них не устанавливаются.

Следовательно, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴ перестал соответствовать своему наименованию — быть законом о гарантиях, предметом его регулирования становится весь механизм подготовки и проведения выборов и референдумов, тем самым до микроскопических размеров сужается правовое поле, оставленное региональным законодателям. Ситуация усугубляется тем, что в самом Федеральном законе «Об основных гарантиях…» установления дополнительных гарантий избирательных прав прописаны довольно размыто. Из его текста нельзя сделать ясного вывода, в каких случаях и пределах субъекты Федерации могут закреплять в своем законодательстве дополнительные гарантии.

В результате дальнейших рассуждений диссертант приходит к  выводу, что гарантии реализации избирательных  права граждан, в том числе  и права на предвыборную агитацию должны закрепляться не только в федеральном, но и в региональном законодательстве. В этом и состоит сущность совместной защиты указанных прав, предусмотренная конституционными нормами. Специфика региональных и муниципальных выборов, обусловленная самыми разнообразными факторами (географическим положением, социально-экономическим развитием, национальным составом, культурными традициями, в том числе и правовой культурой большинства граждан, проживающих в том или ином субъекте Федерации, и т.д.), не может, да и не должна отражаться федеральным законодательством в необходимой мере, из чего можно сделать вывод, что существует реальная необходимость в установлении дополнительных гарантий избирательных прав граждан на региональном уровне.

Можно понять логику федерального законодателя, пытающегося таким  образом упорядочить избирательное  законодательство страны, устранить противоречие региональных законов, Конституции РФ и федеральному законодательству, нечеткость и пробельность нормативной базы субъектов, порождающие многочисленные споры, патовые ситуации, массовые нарушения прав граждан. Однако нельзя решать все имеющиеся проблемы путем игнорирования федеративного устройства Российского государства и фактического лишения регионов правотворческих полномочий в этой сфере.

К числу характерных  недостатков правового регулирования  предвыборной агитации отнесем отставание процесса его совершенствования от динамики избирательной практики. Такая ситуация обусловлена прежде всего тем, что законодатель, реформируя электоральное законодательство, пошел по пути привнесения норм, запрещающих использование выявленных в ходе анализа избирательной практики как федерального, так и регионального уровня так называемых «грязных» избирательных технологий. Неэффективность такого подхода налицо — избирательные технологии не являются чем-то статическим, от кампании к кампании способы воздействия на избирателей совершенствуются, видоизменяются, следовательно, «отпор» таким способом в том виде, в каком его осуществляет российский законодатель, превращается в перманентный процесс реформирования электорального законодательства или некое подобие «гонки преследования». Наглядным примером подтверждающим вышесказанное, служит обсуждаемый в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законопроект, в котором помимо отмены минимального порога явки избирателей, при котором выборы будут считаться состоявшимися предлагается запретить любую критику кандидатов в адрес друг друга. По мнению законодателя: только ужесточение правил осуществления предвыборной агитации может разрешить проблему их нарушения.

Таким образом, в такой ситуации единственно оправданным и эффективным способом преодоления проблемы нарушений правил предвыборной агитации является  установление определенных правовых принципов, на основе которых будет строиться агитационная деятельность участников избирательной кампании.

2. Проведение предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий

Наряду с предвыборной агитацией  в СМИ политические партии и кандидаты распространяют агитационную информацию о своей деятельности путем проведения агитационных публичных мероприятий, а также осуществляя выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов.

В настоящее время не в полной мере, на наш взгляд, оценено значение такого вида предвыборной агитации как  агитационные публичные мероприятия. Прямой контакт избирателя с кандидатом позволяет избирателю лучше понять программу кандидата, избирательного объединения, а претендентам на выборные должности узнать из первоисточников о проблемах, волнующих избирателей и которые им в случае избрания предстоит решать.

Разнообразны  виды агитационных публичных мероприятий  – это митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, собрания и т.д. Наряду с избирательным законодательством данный вид агитации регулируется Федеральным законом «О

собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», который, в частности, устанавливает порядок уведомления о проведении публичного мероприятия⁵.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, публичное мероприятие –  это открытая, мирная, доступная  каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. В соответствии с данной статьей закона, собрание – это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов; митинг – это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера; демонстрация – это организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации; шествие – это массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам; пикетирование – это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикитируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.    Содействие в организации указанных мероприятий зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям обязаны оказывать государственные органы и органы местного самоуправления. Для проведения собраний помещение, пригодное для данного вида агитационных мероприятий и находящееся в государственной или муниципальной собственности, по заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, зарегистрировавшего список кандидата,

кандидатов, безвозмездно предоставляется  собственником, владельцем помещения для встреч с избирателями. При этом избирательная комиссия обязана обеспечить равные условия проведения данных мероприятий соответственно для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов (рамочный Федеральный закон о выборах и референдумах п. 3 ст. 53).

Для соблюдения равных условий проведения агитационных мероприятий законодатель_: ввел норму о том, что если помещение было предоставлено одному зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, то собственник, владелец помещения не вправе отказать другому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению в предоставлении помещения на таких же условиях в иное время в течение агитационного периода (п.4.ст.53). При этом данная норма распространяется не только на помещение, находящееся в государственной или муниципальной собственности, но и на помещение, находящиеся в собственности организации, имеющий на день официального опубликования решения о назначении выборов в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации, её субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30 процентов (п.4.ст.53) Законодатель установил трехдневный срок рассмотрения заявки о выделении указанных помещений. В соответствии с п.6 ст.53 рамочного Федерального закона о выборах и референдумах кандидаты и избирательные объединения вправе арендовать на основе договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям, независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий. В законе не указывается требование к владельцам, собственникам помещения соблюдать принципы равенства. По мнению Р.Т. Биктагирова и А.А. Фомина, такой подход оправдан только в том случае, если собственниками, владельцами этих помещений являются сами кандидаты, политические партии, выдвинувшие кандидатов⁶.

2. Особенности осуществления предвыборной агитации

1. Осуществление предвыборной агитации посредством средств массовой информации

Осуществление предвыборной агитации посредством средств массовой информации является важнейшим из методов агитационной деятельности, требующим самого тщательного исследования. Косвенным подтверждением этой точки зрения служат, по мнению диссертанта, наличие в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» целых трех статей, посвященных регулированию данного метода предвыборной агитации, а также обильная судебная практика в данной сфере.

К числу недостатков  существующего порядка регулирования  предвыборной агитации через СМИ  диссертант относит: некоторую неопределенность с классификацией СМИ, к которым применим признак как государственного, так и муниципального; отсутствие законодательно установленного предельного размера расходования средств на публикацию агитационных материалов в СМИ; отсутствие законодательного запрета на публикацию в учрежденных кандидатами и политическими партиями СМИ каких-либо агитационных материалов, не имеющих отношения к учредителю СМИ, и др.

Особое внимание следует уделить анализу нормы п. 7 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях…», предусматривающей получение дополнительного платного и бесплатного эфирного времени политическими партиями, что открывает возможность изменять соотношение долей получаемого эфирного времени при применении смешанной избирательной системы в пользу политических партий. Расчеты диссертанта убедительно доказывают, что нечеткость формулировки данной нормы, в которой, например, не указаны процедура, пределы получения дополнительного эфирного времени и печатной площади, приводит к ситуации, имевшей место на выборах Президента РФ в 2004 году, когда выдвинутые политическими партиями кандидаты в полном соответствии с правовыми процедурами, получили почти в 6 раз больше бесплатного эфирного времени на индивидуальные выступления. И это несмотря на то, что принцип равенства кандидатов — провозглашается отправной точкой построения избирательного законодательства России.

Тем не менее, острота проблемы опросов общественного мнения при проведении выборов подтверждается опытом проведения избирательных кампаний последних лет, показывающим, что эти исследования, а особенно их последующая публикация, не всегда обусловлены стремлением к изучению мнения граждан по тем или иным социально значимым вопросам или выяснению политических предпочтений населения. Поскольку данные этих исследований могут оказать (и как доказательно утверждает диссертант — оказывают) серьезное воздействие на общественное сознание и как следствие — на итог выборов, они стали превращаться в мощный инструмент воздействия на массового избирателя.

Вместе с тем выражаем уверенность, что социологические исследования в рамках избирательной кампании необходимы, а в случае их законодательного запрета избиратель был бы лишен важного источника информации, помогающего ему соотнести свое мнение с другими.

Однако, несмотря на всю значимость опросов общественного мнения для  всестороннего и полного информирования граждан о ходе избирательной  кампании и ее участниках, а также  для всего избирательного процесса в целом, поскольку, по мнению диссертанта, этот вид исследований в известном смысле  минимизирует риски грубой фальсификации выборов, нормы избирательного права, регулирующие отношения в этой сфере, страдают некоторыми огрехами, на которых заостряет внимание диссертант.

На примерах практики проведения избирательных кампаний демонстрируются возникающие при реализации норм, регулирующих проведение и публикацию опросов общественного мнения, сложности.

Проблемы адаптации  правового поля к изменяющейся с  каждым годом технологической ситуации, влияющей на предвыборно-агитационные отношения и видоизменение самих агитационных отношений, обусловили интерес диссертанта к исследованию проблем использования современных коммуникативных технологий для целей предвыборной агитации.

Прослеживая динамику роста  количества пользователей сети Интернет в нашей стране, обоснованно полагаем, что уже в ближайшее время разрыв между Россией и развитыми странами по этому показателю будет сокращен.

Даже поверхностный анализ возможностей, предоставляемых Интернетом для  целей предвыборной агитации, проведенный нами, со всей наглядностью показывает, что сеть обладает большим информационным потенциалом, воплощает и синтезирует преимущества многих «классических» средств массовой коммуникации, во многом преодолевая их технологическую и социальную ограниченность. Такие характеристики сети Интернет с учетом быстрого роста числа ее пользователей позволяют нам утверждать, что использование глобальной сети в агитационной деятельности будет неуклонно расширяться, и это, безусловно, требует скорейшего включения отношений в этой сфере в орбиту правового регулирования. Для этих целей предлагаем целый ряд конкретных мер направленных на упорядочение регламентации использования сети Интернет для целей предвыборной агитации.

2. Юридическая ответственность за нарушения установленных законом правил проведения предвыборной агитации

Вопросы юридической ответственности за нарушения установленных законом правил проведения предвыборной агитации — одной из важнейших гарантий проведения подлинно свободных демократических выборов.

Прежде всего, отметим, что характерной чертой состояния современного законодательства устанавливающего ответственность участников избирательного процесса осуществляющих предвыборную агитацию является то, что соответствующие правовые нормы рассредоточены по массиву нормативных актов, а специальных федеральных законов, предназначенных для регулирования проблем ответственности по избирательному праву, не существует.

При подробном рассмотрении конституционно-правовой ответственности  отметим, что конституционно-правовая ответственность, в отличие от других видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной др.), пока законодательством не признана. Вместе с тем такой вид ответственности давно получил научное признание и является правовой реалией, поскольку действующее законодательство содержит ряд норм, которые фактически устанавливают отдельные основания конституционно-правовой ответственности, называют специфичные для этого вида ответственности основания применения, круг субъектов и применяемые к ним санкции, а также источники ответственности. Такая форма ответственности может быть применена и в связи с проведением предвыборной агитации.

Существенна позиция по существующей дискуссии об использовании терминов «государственно-правовая ответственность», «публично-правовая ответственность участников избирательного процесса» юридическая ответственность по избирательному праву, юридическая ответственность в избирательном праве», «избирательно-правовая ответственность», а также встречающемуся в научной литературе обозначению ответственности по избирательному праву как разновидности конституционно-правовой ответственности. Эта позиция сводится к тому, что ответственность по избирательному праву представляет собой проявление государственно-правовой ответственности в рамках отношений, составляющих предмет его регулирования, и, следовательно, наиболее корректным является использование термина «конституционно-правовая ответственность в избирательном праве.

Процессуальная сторона привлечения к конституционно-правовой ответственности в действующем законодательстве практически не отражена. Избирательное законодательство содержит лишь общие указания на возможность применения той или иной санкции, не раскрывая, однако, соответствующего процессуального порядка, а также предусматривает специфические сроки рассмотрения указанных дел.

Исследуя вопросы административной ответственности за нарушения установленного порядка проведения предвыборной агитации, отметим, что в литературе этой проблеме уделяется неоправданно мало внимания, а большая часть исследований посвящена конституционно-правовой и уголовной ответственности, и полагаем, что такой интерес обусловлен более существенными ограничениями, налагаемыми на участников избирательного процесса конституционными нормами и уголовным законом. И в самом деле, штрафы — основная мера административно-правовой ответственности — в несколько десятков или даже сотен МРОТ не идут ни в какое сравнение с последствиями применения такой меры конституционно-правовой ответственности, как отмена регистрации кандидата, отмена решения о результатах выборов, либо таких уголовно-правовых санкций, как исправительные работы или лишение свободы.

Вместе с тем, основным видом ответственности, применяемой  к нарушителям установленного порядка  проведения предвыборной агитации в рамках избирательной кампании, является административная ответственность, поэтому в работе предлагается комментарий соответствующих статей Кодекса об административных правонарушениях, содержащий многочисленные примеры из правоприменительной практики, указания на сложности, возникающие при реализации на практике того или иного законодательного установления.

При этом особое внимание уделено проблеме изъятия подложных  и незаконных предвыборных печатных материалов как мере обеспечения  производства по делу об административном правонарушении, поскольку на основе норм КоАП, устанавливающих, такого рода меры, правоприменительные органы нередко изымают тиражи печатных СМИ которые, по их мнению, нарушают нормы избирательного законодательства. Доказательно утверждаем, что изъятие тиража СМИ в случае нарушения последним установленных правил предвыборной агитации не является допустимой законом мерой.