Правовое регулирование археологических раскопок

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ……………………………………………………………….……………. 3

Глава 1 Законодательство Российской Федерации об археологическом наследии

1.1 Нормативно-правовая база ……..………………………….…….….……..…. 11

1.2 Актуальные правовые аспекты археологической деятельности …………… 20

Глава 2 Законодательство Республики Алтай об археологическом наследии

2.1 Правовая основа организации охраны историко-культурного наследия в республиках Южной Сибири ………………………………….............................. 32

2.2 Основные проблемы в области охраны археологического наследия …..…. 40

Заключение ………………………………………………………………….……... 44

Список использованных источников и литературы …………….……….……… 49

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Особое место в системе историко-культурного наследия России занимает археологическое наследие. Как правило, оно является единственным свидетельством истории древнейшего прошлого народов нашей страны, у которых письменный период истории начался значительно позже, чем в других областях Евразии. Именно археологическое, наследие содержит глубокий слой информации о происхождении многих современных исторических, социокультурных, политических и экономических явлений, формировании общества и государства. Охрана археологического наследия для России приобретает особую значимость, и традиционно сфера охраны памятников находится в ведении государства, заинтересованного в обеспечении его сохранности, правильном использовании и популяризации. Однако в силу целого ряда особенностей археологических памятников, связанных с большой степенью руинированности, нахождением преимущественно в земле, и недоступностью для простого неподготовленного восприятия, они остаются зачастую неизвестной, закрытой и сложной частью истории и культуры. При этом их связи с современным обществом не очевидны, а значение не ясно для большинства людей. Но именно-археологические памятники в большей мере подвергаются угрозе разрушения в ходе хозяйственного освоения земель, незаконных действий кладоискателей, экологического воздействия среды. В связи с этим, федеральным законодательством предусмотрено, что все объекты археологического наследия как выявленные, так и не выявленные, являются недвижимым имуществом федерального значения и нуждаются в особой охране государства. А под государственной охраной понимается такая система мер государственного регулирования, которая направлена на выявление, учет, изучение, сохранение и использование объектов культурного наследия.¹

Выявление и изучение памятников требует применения специфических археологических методов исследования, развития новых комплексных исследований на стыке разных наук и систем знаний. Применение разных методов исследования зависит во многом от поставленных исследовательских задач, состояния и характера самого объекта. Особенно это касается таких регионов как Республика Алтай, где типологическое и хронологическое разнообразие археологических памятников связано с особенностями региональной, этнокультурной истории, разнообразными природно-ландшафтными условиями.

Однако методы, принятые в исследовательской  практике археологов не позволяют эффективно решать вопросы дальнейшего сохранения и использования памятника как  объекта культурного наследия. Известно, что в процессе традиционного  полевого исследования происходит частичное  или полное разрушение культурного  слоя памятника, нарушение его структурной  целостности, уничтожение наиболее важных компонентов (насыпи кургана, погребальной камеры, жилищной впадины, культурного слоя). Поэтому перед археологами нередко стоит дилемма: раскопать памятник, а значит физически уничтожить его, или не исследовать раскопками, но тогда не получить нужную информацию. Поисками путей решения этой проблемы заняты сегодня ученые во всем мире, которые приходят, к выводам, что единственно приемлемой формой сохранения и продления жизни памятника является, его музеефикация, т.е. превращение в объект музейного показа и охраны. Археологический источник в данном случае выступает как предмет для исторических, музееведческих и памятниковедческих исследований, а методы археологической науки вступают во взаимодействие с системой методов исторического исследования, культурологии и музеологии, образуя новое качество исследований.

Решение проблемы сохранения и использования  археологических памятников позволяет  повысить научную и культурную ценность археологического наследия. Эти вопросы  обладают достаточной степенью актуальности и практической важности для определения  дальнейшей стратегии формирования культурной политики России и ее регионов. В этой связи актуальным также является определить роль и место государства в регулировании подобных задач.

Историография темы определяется несколькими направлениями исследований, обладающими разной степенью научной проработанности. Здесь следует сразу отметить, что специальных работ, посвященных поставленной в данном исследовании проблеме до сих пор не проводилось, поэтому ее историографический анализ проведен по нескольким сопряженным проблемам.

Наибольшее внимание отечественных  исследователей привлекалось к рассмотрению истории становления и развития краеведческих и археологических  исследований, формированию научных  центров, процессам создания музеев и музейной деятельности по охране памятников в стране в целом, и  в регионах в частности. В работах  А.А.Формозова, Д.А.Равиковича, А.М.Разгона, С.А.Каспаринской и некоторых других специалистов, преимущественно советского времени, показано, что существует взаимообусловленная связь между развитием научных исследований, интересами государства и становлением российских музеев, начиная со второй половины XIX века.² Несколько работ А.В.Жуковой посвящено эволюции взаимоотношений археологической науки и музея, рассмотренной на примере экспозиционной деятельности музеев Москвы вплоть до конца XX века. В этих работах автор большое внимание уделяет значению интерпретации археологических источников как музейных памятников.³

Для историографии данной проблемы определенную роль играют также публикации конца XX - начала XXI вв., посвященные  разным аспектам использования археологических  источников как музейных памятников. Здесь следует назвать серию  статей Н.М.Булатова, О.Н.Бадера, Т.О.Размустовой, А.Н.Медведя и других авторов, в. которых поднимаются вопросы необходимости сохранения археологических памятников музейными, средствами, в том числе путем создания музеефицированных комплексов на территории музеев-заповедников.⁴

Следует также выделить сравнительно небольшую группу исследований, посвященных  вопросам государственного управления и организации деятельности музеев-заповедников на современном этапе. Сюда входят материалы научно-практических разработок коллективов авторов учреждений науки и культуры, в том числе, поступившие в их внутренние фонды, например, Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева, Российского института культурологии (Москва), Главного управления государственной охраны и использования недвижимых объектов, культурного наследия при Министерстве культуры и национальной политики РФ. Большая часть этих разработок опубликована авторами исследований Ю.А.Ведениным, П.М.Шульгиным, О.Е.Штеле, С.В.Гусевым в серии альманахов и информационных сборников Института Наследия.⁵ Данные работы оказали большое влияние на формирование современной концепции сохранения культурного наследия как части культурного ландшафта.

Наличие определенного разнообразия научных интересов вокруг проблемы сохранения, использования и государственной  охраны археологических памятников, тем не менее, не позволило исследователям перейти к целостному историческому  анализу данной проблемы. Особо следует  отметить большой пробел в историографии, связанный с региональной спецификой.

К рубежу ХХ-ХХI вв. увеличилось количество работ археологов, сталкивающихся так или иначе, в своей практике с проблемой утраты и разрушения памятников археологии, которые оказалось перед лицом реальной опасности грабительских раскопок и кладоискательства, развернувшегося дорожного строительства и расширения городов. На совещаниях разного уровня и конференциях стали звучать мысли о необходимости не только выявлять древности регионов, но и обеспечивать их охрану на местах, шире привлекая в этой работе государственные органы власти, совершенствовать законодательство по культуре. Журнал «Российская археология» периодически стал поднимать вопросы сохранения археологических памятников, отражая тенденцию к поиску более конструктивных решений, и силами академической науки объединить усилия общества и государства по решению этой проблемы. Хотя его авторы и признают, что своей основной задачей по-прежнему видят лишь поиск и изучение памятников как источников для археологических исследований. Особую полемику в этом ключе стали вызывать участившиеся факты деятельности «черных археологов», которые приводили к разграблению и разрушению курганов, городищ, пещер. Среди авторов таких работ следует назвать, прежде всего, А.С.Смирнова и Н.А.Макарова, а также С.В.Гусева, давшего целостную характеристику грабительским раскопкам в современной России.⁶

Однако конкретных научных программ и предложений по их сохранению не опубликовано до настоящего времени, за редким исключением.

В этот период стали оформляться  идеи о необходимости сохранения отдельных, самых выразительных  археологических памятников, например, таких как городище Аркаим (Г.Б.Зданович), выделении целостных территориальных комплексов и микрорайонов в форме особо охраняемых историко-культурных территорий (А.Ф.Яминов, Н.С.Савельев), более тесной интеграции-археологических исследований с музейной теорией.⁷

Публикации нескольких сводов археологических  памятников по разным административным районам, субъектам региона в  качестве археологической карты, издания  материалов специальных конференций  и совещаний рубежа XX-XXI вв. ставили  задачу организовать систему учета археологических памятников, зафиксировать их современное состояние и обеспечить, таким образом, их охрану. Однако разрушение археологических памятников не остановилось в связи с подобными работами, и с каждым годом только усиливалось, несмотря и на одновременный рост полевых археологических работ и сделанные новые открытия. Следует также отметить, что в научный оборот уже исследованные памятники вводились с задержкой в десяток лет, что не только тормозило сам процесс накопления источниковой базы науки.

Важные вопросы сохранения археологического наследия путем создания, музеефицированных комплексов были подняты, в 1990-е годы-археологом А.Д. Пряхиным.⁸ В его работах было сделано обоснование необходимости разработки целевой научно-прикладной программы «Археология» и археологическое наследие России», подкрепленной соответствующими региональными решениями, направленными на возрождение историко-культурного наследия народов России.

В постсоветский период появились  работы М.Ф. Обыденнова, в которых довольно остро ставятся, вопросы о необходимости участия общественности в деле охраны памятников при несостоятельности уполномоченных на это органов государственной власти. В соавторстве с коллегами в 2000-е годы он подготовил к публикации серию самостоятельных препринтов, посвященных вопросам создания археологических заповедников муниципального уровня, которые, по его мнению, позволят остановить процесс массового разрушения археологических памятников, на местах и начать широкую популяризацию историко-культурного наследия.

Таким образом, историографический анализ состояния проблемы сохранения; использования  и государственной охраны археологических  памятников показывает, что исследователи  уделяют внимание некоторым наиболее важным аспектам данной проблемы, показывая  ее остроту и значимость для развития науки и общества. Однако полномасштабных  и специальных научных исследований в данном направлении до сих пор не проведено. Поэтому степень научной изученности данной проблемы может быть охарактеризована как недостаточная в отечественной историографии.

Объект исследования – законодательство Российской Федерации и Республики Алтай.

Предмет исследования – нормативное регулирование охраны памятников археологического наследия на федеральном и региональном уровнях.

Цель исследования – изучить законодательство Российской Федерации и Республики Алтай об археологическом наследии.

Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи:

- рассмотреть законодательство РФ об археологическом наследии;

- проанализировать актуальные правовые аспекты археологической деятельности;

- рассмотреть правовую основу организации охраны историко-культурного наследия в республиках Южной Сибири;

- проанализировать основные проблемы в области охраны археологического наследия в РА.

Хронологические рамки  исследования охватывают период с 1991 по 20121 годы.

Территориальные рамки – территория Российской Федерации и Республики Алтай.

Методологическая основа исследования: принципы историзма и объективности, предполагающие непредвзятый отбор и анализ фактов, анализируемых конкретных исторических ситуаций

Практическая значимость работы. Данные исследования можно использовать при подготовке других научных трудов по теме, выступлений, лекций, тематических занятий.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав с подпунктами, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. Законодательство Российской Федерации об археологическом наследии

1.1 Нормативно-правовая база

Система российского законодательства об охране историко-культурного наследия представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу.

Основополагающие нормы  закреплены в ст. 44 Конституции Российской Федерации:

«Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям».

«Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».

Отдельные общие нормы  содержаться в Основах законодательства о культуре Российской Федерации, утвержденных Верховным Советом РФ 09.10.1992 № 3612-1 (последняя редакция от 23.07.2008).

Так в соответствии с указанным  нормативно-правовым актом культурное наследие народов Российской Федерации - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также  памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для  сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.

Основами законодательства о культуре также определяется правовой режим особо ценных объектов культурного  наследия народов Российской Федерации.

Базовым законом в области  сохранения, использования и государственной  охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации (последняя редакция от 23.07.2008, с изм. от 17.12.2009).

Федеральный закон № 73-ФЗ направлен на реализацию вышеуказанных  конституционных прав и обязанности, а также на реализацию прав народов  и иных этнических общностей в  Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды  обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии с указанным  законом объекты культурного  наследия (памятники истории и  культуры) народов Российской Федерации  представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного  наследия.

Федеральным законом № 73-ФЗ установлено, что в Российской Федерации  гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории  и культуры) народов Российской Федерации  в интересах настоящего и будущего поколений ее многонационального народа.

При этом, в соответствии с указанным законом, - государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В статье 1 указанного закона приводится предмет его регулирования. Его составляют четыре отдельных  блока правоотношений:

- отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;

- порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В Федеральном законе № 73-ФЗ объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации дается официальное определение. В соответствии со ст. 3 к таковым относятся: «объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».

Необходимо отметить, что  к отношениям, связанным с владением, пользованием и распоряжением объектами  культурного наследия как объектами  недвижимого имущества применяется  соответствующее законодательство Российской Федерации (в частности, Гражданский кодекс РФ) с учетом особенностей, установленных Федеральным  законом № 73-ФЗ.

В соответствии с Федеральным  законом № 73-ФЗ объекты культурного  наследия подразделяются на следующие  категории историко-культурного  значения:

- объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

- объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

- объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В статье 7 Федерального закона № 73-ФЗ детализируются права граждан  Российской Федерации, иностранных  граждан и лиц без гражданства  в области сохранения, использования, популяризации и государственной  охраны объектов культурного наследия.

Так, гражданам Российской Федерации гарантируется сохранность  объектов культурного наследия в  интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Каждый имеет право на доступ к  объектам культурного наследия в  порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 указанного Федерального закона. Каждый имеет право на беспрепятственное  получение информации об объекте  культурного наследия в порядке, установленном Федеральным законом  №73-ФЗ, в пределах данных, содержащихся в едином государственном реестре  объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В статье 8 закрепляются полномочия общественных и религиозных объединений, которым предоставляется право  оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной  охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации  и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует особо подчеркнуть, что для полноценной реализации положений Федерального закона № 73-ФЗ в нем были предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации  отдельных подзаконных актов, раскрывающих те или иные базовые положения  закона.

В настоящее время приняты  следующие подзаконные акты:

Положение о государственной  историко-культурной экспертизе (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569).

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 №315).

Положение о едином государственном  реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (Утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37)

Форма паспорта объекта культурного  наследия (Утверждена Приказом Федеральной  службы по надзору за соблюдением  законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37)

Положение о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право  проведения работ по выявлению и  изучению объектов археологического наследия (Утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного  наследия от 03.02.2009 № 15).

Однако многие подзаконные  акты так и остались непринятыми:

Порядок осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной  охраны объектов культурного наследия.

Методика определения  общего объема средств, предусмотренных  в Федеральном фонде компенсаций  в виде субвенций бюджетам субъектов  Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

Порядок установления льготной арендной платы в отношении объектов культурного наследия, находящихся  в федеральной собственности 

Порядок выплаты физическому  или юридическому лицу, являющегося  собственником объекта культурного  наследия федерального значения, включенного  в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо пользующегося им на основании договора безвозмездного пользования и производящего  за счет собственных средств работы по его сохранению, компенсации произведенных  им затрат.

Порядок направления предложений  о включении объектов культурного  наследия федерального значения в Список всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки  и культуры (ЮНЕСКО).

Порядок организации историко-культурного  заповедника федерального значения.

Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ был также начат процесс  разграничения собственности на объекты культурного наследия, являвшихся недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г. между Российской Федерацией и ее субъектами.

В настоящее время указанный  процесс не завершен. Правительством РФ были приняты только следующие  акты:

Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Росохранкультурой. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-Р).

Разграничение форм государственной  собственности на объекты культурного  наследия. Санкт-Петербург. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 651-Р, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2057-Р, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 680-Р).

Разграничение форм государственной  собственности на объекты культурного  наследия. Свердловская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации  от 7 апреля 2008 г. № 437-Р).

Разграничение форм государственной  собственности на объекты культурного  наследия. Калининградская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. № 1048-Р).

Разграничение форм государственной  собственности на объекты культурного  наследия. Калужская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации  от 2 октября 2009 г. № 1412-Р).

В этой связи необходимо также отметить особенности приватизации памятников истории и культуры, которая  на сегодняшний день возможна в отношении  тех объектов, по которым завершен процесс разграничения собственности.

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрен ряд особых положений, применяемых при приватизации памятников истории и культуры. Так, объекты культурного наследия могут приватизироваться только при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (охранными обязательствами).

При этом охранное обязательство  должно содержать требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных  и иных работ, а также иные обеспечивающие сохранность такого объекта требования.

Необходимо также отметить, что законодательство об охране историко-культурного  наследия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Специальные законы субъектов Российской Федерации, дополняющие Федеральный закон № 73-ФЗ, приняты практически во всех регионах России. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации принятые по вопросам совместного ведения не могут противоречить федеральному законодательству.

Ответственность за нарушения  законодательства об охране историко-культурного  наследия установлена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации  и Уголовным кодексом Российской Федерации.

Российская Федерация  также ратифицировала ряд европейских  конвенций, которые стали составной  частью российского законодательства об охране историко-культурного наследия (табл. 1).

Таблица 1 – Европейские  конвенции по охране археологического наследия, ратифицированные РФ